“转型发展、区域协同”背景下河北省新一轮省域城镇体系规划编制中的几个问题探讨

文/姜石良 河北省城乡规划设计研究院 规划研究所所长

“转型发展、区域协同”背景下河北省新一轮省域城镇体系规划编制中的几个问题探讨

文/姜石良 河北省城乡规划设计研究院 规划研究所所长

近些年国家相继出台了一系列重大方针政策和发展战略，特别是京津冀协同发展上升为国家战略。此外，河北省第九次党代会明确提出要坚定走加快转型、绿色发展、跨越提升新路。整体来看，全省发展的内外部条件发生了重大变化，应对转型发展与区域协同发展，如何有效发挥省域城镇体系规划在调控全省空间资源利用中的作用，新一轮规划有几个方面需给予重点把握：一是探索河北特色的城镇化模式;二是强化城镇群作为推进城镇化的主体形态;三是构筑开放一体的区域城镇发展格局;四是注重落后地区的政策扶持与转型带动；五是探索空间管制的规划深度与实施手段；六是注重规划的实施性与可操作性。

转型发展；区域协同；河北省；省域城镇体系规划

1 引言

《城乡规划法》第一次在法律层面确定了省域城镇体系规划的主要内容。《省域城镇体系规划编制与审批办法》明确提出：“省域城镇体系规划是省、自治区人民政府实施城乡规划管理，合理配置省域空间资源，优化城乡空间布局，统筹基础设施和公共设施建设的基本依据，是落实全国城镇体系规划，引导本省、自治区城镇化和城镇发展，指导下层次规划编制的公共政策”。新一轮省域城镇体系规划将更加关注“国家空间战略的需求、新型城镇化的政策导向、省域资源的空间优化配置、区域空间布局的统筹协调、空间管制的可操作性”。本文结合正在编制的河北省新一轮省域城镇体系规划，立足转型发展与区域协同，对规划编制中的几个重点问题予以探讨。

2 编制背景：落实国家发展战略，适应河北发展需求

2.1 河北成为落实国家发展战略的重要载体

2014年2月26日，习近平总书记专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展是一个重大国家战略。“协同发展”已成为河北所处的京津冀地区未来发展的主旋律与最为重要的关键词。河北省作为落实国家发展战略的前沿地区与重点地区，承担着在更高层次参与国际合作和竞争，在改革开放中先行先试，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列的任务。

2.2 河北不断探索城镇化战略与布局

改革开放前，河北省基本上实施的是“提高两线、狠抓两片、建设山区、开发沿海”的思路。改革开放后，城镇化布局思路几经变换，经由1985年的“山海坝”、1986年的“环京津”、1988年的“两线一区大开发”、1992年的“一线、两片、带多点”，一直到1993年正式将“两环开放带动”确定为发展主体战略。2000年以后，为适应城镇化快速发展需要，先于2004年提出“一线两厢”发展构想，又于2010年确定“两群一带”布局结构。总体来看，历次城镇布局构想都是围绕主要交通轴线和所在时期重点发展地区提出的。在京津冀协同发展国家战略宏观背景下，迫切需要进一步从省域乃至京津冀层面研究引导人口合理流动、优化空间利用、统筹区域发展和城乡发展的路径与方法，构筑一个清晰的区域空间格局指导省域城镇群和中心城市发展和建设，以适应新发展需求。

2.3 河北面临发展转型的巨大压力

虽然经过近些年努力，全省产业结构调整与压减过剩落后产能取得一定成效，但产业结构重化工依赖特征仍比较突出。河北省经济结构形成和演进，与传统的矿产资源优势密不可分，产业升级转型受钢铁等资源型产业发展惯性的影响，大量产业资本和生产要素在传统资源型产业内部集聚—再投入—再生产，形成僵化的资源依赖和产业内生特征，新兴产业的进入和发展缺乏相应要素的支撑。当前，河北省面临着发展转型的巨大压力，发挥省域城镇体系规划调控空间资源分配，推动经济转型作用的要求越来越迫切。

3 重点问题：立足转型发展、区域协同与规划实施的可操作性

3.1 区域发展差别化引领转型发展

河北有沿海、平原、山地、丘陵、高原，自然条件和发展基础南北、东西差距较大。新一轮规划编制要充分认识和掌握不同地区人口、资本、土地和科学技术等生产要素空间集聚与扩散的规律和特点，系统分析和研究资源环境的承载能力，基于不同地区的区位、生态、资源、产业、空间等差异化特征，实行分类指导的分区化发展战略，以差别化战略模式，实现全省整合和长远利益优化。通过分区发展指引，明确各类地区的城镇化模式、发展定位、空间组织形式、产业发展路径等，譬如，城镇化布局模式方面，张家口、承德等生态敏感地区应强化极核式模式下的据点发展，其他地区应构建以重要交通复合轴线为支撑，以轴线上重要城市化地区为重要组成部分的点轴式发展格局。

3.2 强化城镇集群作为推进城镇化的主体形态

从提高区域综合竞争力的要求来看，通过合理的城镇体系规划，形成以大都市为主导，若干不同等级、不同功能的城镇组成的功能互补、结构紧凑的城镇密集区或者大都市区，作为基本单元参与国际竞争和分工，已成为发达国家现代化过程中的一条重要经验，也是一些发展中国家或地区经济发展的重要途径。新一轮规划应注重以设区市中心城区为中心的都市区建设，统筹设区市中心城区与周边县（市）资源，构建“1+X”的组团式空间格局，做大做强中心城市，既解决现有省域城镇体系中中心城市规模偏小、质量不高，城镇群不完善的发展瓶颈，又有助于促进资源与各种生产要素在区域间的合理配置。

3.3 构筑开放型、一体化城镇发展格局

京、津、冀共处一个地理单元，共同利用区域的资源环境，经济、社会发展具有千丝万缕的联系。未来京津冀地区城镇空间布局将呈现出由圈层布局走向轴带拓展，由行政分割走向区域城镇融合发展，由点状发展走向有机联系的城镇群体发展。基于此，河北省城镇发展格局的构筑，不能就河北论河北，要充分考虑京津两市的地位与作用，从京津冀城镇体系布局的全局视野出发，把握河北省城镇群总体功能定位，合理确定发展目标与发展路径。因此，规划中如何做好与京津，特别是与北京的协调，需要在功能定位、城镇布局、产业发展、基础设施和公共服务设施对接等方面给予重点把握。

3.4 注重落后地区的政策扶持与转型带动

环首都贫困带的形成，离不开自然地理环境和历史因素，但更重要一点，在于环境权利与义务的失衡所带来的首都生态涵养功能要求与当地贫困地区经济社会发展之间的矛盾。环首都贫困问题既是河北省区域发展平衡问题和生态环境保护问题，又涉及首都地区生态安全。因此，要从多层面着手，通过政策拉动与转型带动促进地区发展。政策拉动层面，大力完善长期制度性的区域生态补偿机制，以水量、水质和生态服务为依据，通过税收、转移支付等多种手段，建立生态受益区向生态服务区合理付费的生态补偿机制，以资源环境为纽带结成利益共同体和发展共同体。强化对贫困区域的政策支持力度，引导和鼓励京津以及省内产业转移时优先选择向此类地区的产业园区转移和扩散。转型带动方面，大力探索绿色经济新模式，将生态经济作为经济战略性调整的基本方向，建立生态型的经济和社会功能体系，增强内生发展能力。

3.5 探索区域空间管制的规划深度与落实方法

区域空间管制从建设引导和环境控制的角度对空间开发提出管制要求，其作为一种有效而适宜的资源配置调节方式,日益成为区域规划尤其是城镇体系规划的重要内容。新一轮规划应在规划深度与落实方法、实施手段上有所突破。一方面，突破传统的“三区”、“四线”的划定，结合主体功能区规划以及土地利用规划，丰富区域空间资源的空间类型。另一方面，目前空间管制要求与开发标准，都以描述性引导控制对策为主，而缺乏具有实际操作意义的量化控制指标。量化控制指标可包括类型区空间范围面积、建设用地占该区总用地比重、土地利用率、人口用地增长率、开发密度等。此外，由于省域地形图比例尺较小，对于诸如“四线”

CHENGXIANG SHEJI YA类的刚性控制内容，在总图上给予示意性表示，同时通过信息系统链接的方式形成大比例尺规划图，作为规划管理的重要依据。

3.6 注重规划的实施性与可操作性

根据省级政府事权特点，突出对全局性、整体性的部署和安排，明确必须由省级政府调控的内容，突出四个把握，一是把握须由省里直接决策、直接实施和直接管制的规划内容；二是把握须由省进行指导的、协调的、约束的、管理的重大空间发展战略等；三是把握须与邻省（市）共建、共享、共管和共保（保护）的重要设施、重点区域与相互制约影响的资源环境等；四是把握须在全国城镇体系规划中确定、强调、协调的重大规划事项。城镇体系规划除了规划空间布局，还要研究落实空间布局要求所必须的公共政策。目前，以目标和问题为导向的公共政策研究是整个规划体系中的薄弱环节。新一轮省域城镇体系规划的编制应改变偏重于技术性，轻视政策性和实践性的弊端，强化对于公共政策的研究，通过研究制定相关空间政策，实现城市间、区域间功能互补性发展。

4 结语

新的发展环境下，如何适应河北省转型发展、区域协同发展的要求，切实提高省域城镇体系规划的可操作性，真正成为调控全省空间资源利用的重要手段，这是新一轮规划所面临的难题。对于此，应注重以下两方面：一方面要按照一级政府一级事权，明确省域城镇体系规划中省级政府的行政职责与基本要求，为政府落实规划提供切实的抓手；另一方面省域城镇体系规划作为一项公共政策，在规划编制中应从物质性规划为主转向公共政策的研究为主，并且要将“帕累托改进”作为必须遵循的基本原则，以助于解决省级行政区内地区发展的不平衡问题。 ▲