英国治理雾霾的法律因素与公民意识

崔财周(河南大学 历史文化学院，河南 开封 475001)



英国治理雾霾的法律因素与公民意识

崔财周
(河南大学 历史文化学院，河南 开封 475001)

雾霾是当今世界环境污染的主要表现形式之一，英国是世界上第一个工业化国家，伴随着社会的进步，环境污染日益严重。为此，英国政府采取了各种措施治理污染，包括技术改造、限制污染物排放、寻找新能源以及颁布专门的法律。尤其是20世纪后半期英国所推行的法律，对于改善英国环境起着重要的作用。究其原因，在推动环境立法中，英国公民发挥着重要作用。法律的制定和公民意识的觉醒是英国治理雾霾的重要保障。

英国雾霾；治理意识；法律因素；公民意识

英国雾霾问题最早可以追溯到中世纪，但是当时并不严重，未能引起民众的重视。随着工业革命的发展，雾霾问题逐步恶化，逐渐引起人们的重视。从当时有名望的人士以及普通民众都有所关注，与此同时，英国政府也开始出台相关法律。在英国治理雾霾的措施中，立法和提高公民的意识是其重要的手段，并取得了不错的效果。世界各国也面临着环境的威胁，对英国治理雾霾的探究对于如何治理环境问题大有裨益。

一、英国治理雾霾的法律因素

英国伦敦曾被称为“雾都”，当狄更斯的《雾都孤儿》出版后，其形象更加深入人心。实际上，当时英国的雾主要是环境污染所导致的雾霾，而不是水蒸气蒸发所形成的雾[1]。雾霾的形成与英国工业发展密切相关,工业产生了大量的二氧化硫等有害物质，当时的工业技术落后，产生了很多衍生废弃物，更加剧了雾霾的形成。这些污染物加上空气不流通，引发了大规模的烟雾事件。

(一)雾霾的成因

雾霾的形成与英国自然环境有很大的关联。英国地势低平，属于温带海洋性气候，冬季温和多雨，雾霾不容易扩散，对于环境污染起了推波助澜的作用。古代英国以木柴为主要燃料，加剧了环境污染。早在13世纪，国王享利三世的妻子曾经批评当时的恶劣天气，但是没有太多人关注。在16世纪伦敦居民抱怨当时烟雾过大，曾经向伊丽莎白一世汇报，以至于她本人也对煤的味道及其产生的烟雾极其懊恼。然而当时的烟雾对民众生活尚不能直接构成危害，所以未能引起相关部门重视。

随着工业革命的发展，环境污染日益加剧，尤其是伦敦雾霾影响着民众的生活。从18世纪末，大量的内燃机代替了传统手工作坊，机器化大生产使伦敦迅速腾飞，成为当时的经济、政治中心。与此同时，工厂林立，黑色雾气弥漫，再加上人员大量涌进，环境问题初见端倪。根据1870至1872的统计，在冶炼工业、纺织工业、铁路运输和陶瓷工业中，机器总量达到了10万台[2]。当时曾有学者指出，人类排放的二氧化碳所产生的温室气体可能对人类有害。当时的环境对人们的生活有很大的影响，据统计，1879—1880年的冬季，死亡人数比往年上涨两倍,死亡率从 24.6‰上升至 48.1‰。其他呼吸道疾病也迅速增加，与此同时，抢劫、偷盗等犯罪活动在雾霾笼罩中也与日俱增。

(二)法律的制定

随着雾霾的加剧，民众要求治理环境污染的呼声越来越高，政府开始寻找解决问题的办法。在1863年，英国议会通过了第一个《工业发展环境法》(The environmental law of industrial development )控制制碱工艺所产生的毒气，1874年通过的《工业发展环境法》 规定了氯化氢的排放标准。1880年，弗兰克兰(Dr.Frankland)等学者提出了改进技术，提高燃料的利用率。他们主张使用无烟煤，用特殊的技术进行处理，对燃料区别使用，提高使用率。他们还成立专门的委员会，定期讨论烟雾问题，然而由于无烟煤技术不成熟，生产成本太高、运输不方便等问题，这项技术未得到广泛应用。1890年，有学者提出通过特定管道向居民提供照明和取暖方案，在一定程度减轻了伦敦的烟雾污染。然而，在20世纪初，汽车开始进入民众的生活，塑料制品也开始广泛使用，对于环境又增加了新的污染物，伦敦雾霾事件不断加剧，日益受到各界的关注。

1952年的雾霾事件引起普遍不满。毒雾弥漫伦敦五天，从1952年12月到1953年3月，大约有13 000人死于这次事件[3]。这种情况持续到1955年仍未有大的改变，有人描述为，好像世界末日要来临了。后来经过调查，人们发现大规模的患病与雾霾有很大的关联。经过了这次毒雾事件，伦敦人有所反思，制定了相关法律治理雾霾。

1952年伦敦雾霾事件引发各界广泛关注，公众要求政府展开调查并采取相关措施。政府在议会压力下，同意由企业家休·贝维尔(Hugh Beaver)组成质询委员会。他用六个月时间便起草了一份报告，后来又提出最后的报告。 该报告分析了空气污染造成的损失，也关注了治理雾霾的相关办法，1956年制定的《空气清洁法案》(Clean Air Act )，部分内容是贝维尔报告的再版。

1956年，英国政府制定了《制碱等工厂法》(Alkali factory method)，该法案做了详细的规定：所有污染企业每年登记一次，所有登记企业必须有完善的排污系统，能够防止有害气体，对于企业排放酸性气体的浓度也有严格的规定。1967年,英国政府规定企业烟囱必须达到一定标准，违者重罚。1974年英国政府颁布了《控制公害法》(Control of environmental hazards)，它详细规定了对河流、土地、空气等方面的条款，对于噪音污染也开始重视。与此同时，其他法令陆续出台，如《汽车使用条例》和《各种能源法》等。

经过了几十年的治理，英国天气状况逐渐好转，然而英国雾霾依然相当严峻。进入80年代，汽车尾气成为主要的污染源。在这种情况下，如何治理汽车尾气成了当时的工作重点。英国相关部门采取措施，如大力推广公共交通、步行等一系列措施，积极倡导绿色出行，减少对机动车的使用。1991年对该法案进行修改，制定了国际通用的环境标准。1993年，英国政府规定：所有销售的新车务必安置尾气净化器，削减尾气污染。1995年，英国通过《环境法》(environment act)，将空气质量治理纳入法律，并实施处理污染的一揽子计划。

英国治理雾霾的过程与法律的制定密切相关。从第一部《工业发展环境法》到《空气清洁法案》，英国治理雾霾问题逐步法制化，并取得不错的效果。虽然早期的法律并没有太大的制约作用，但是形成了一套良好的法律机制，为以后环境治理提供法律保障。

二、英国治理雾霾的公民意识

英国民众对于公众事务的关注来源于《大宪章》赋予的权利。1661年，英国作家伊维林(John Evelyn)在《驱除烟雾》( Fumifugium)指责雾霾带来的伤害。他写道：从远方飘来的异味使人感到痛苦，他们所呼吸的空气充满了异味，远处的建筑笼罩在雾霾之中。后来这本书增加了很多生动的描述再版，表达了当时民众对于环境污染的谴责。19世纪初，伦敦天气状况进一步恶化，著名作家狄更斯对于伦敦雾霾的描述并非空穴来风，实际上是对当时环境状况的艺术加工，夹杂着异味和腥臭，对于伦敦市民的生活有很大的危害。

(一)公众的参与

1821年英国民众出于对环境质量的不满以及自身健康的担忧，首次倡导通过法律手段治理环境污染问题。1821通过了《烟尘禁止法》(the Smoke Prohibition Act)对于烟雾有了明确的规定，符合条件的可以起诉。但是，由于此法案涉及面广，再加上当时技术条件所限，真正对于环境治理无实际效果，不过表达了英国民众对于环境问题的关注。1841年在民众的呼声下，议会通过了《德比法案》( Derby act)，规定对排烟一周的企业进行处罚。但是操作过程烦琐，通常企业也不会连续排污，使得该法案变成一纸空文。1842 年颁布的《利兹环境改善法》(Liz Environmental Improvement Act)，对污水排放有了规定，并提出“最可行办法”。后来证明此法案漏洞颇多，大多数企业寻找各种借口不执行，更甚者当时官员大多腐败，为了私利偏袒企业主。英国大气污染依然严重，雾霾不断增加，空气质量未得到改变。

英国民众对于雾霾的关注并没有停止，越来越多的民众参与环境问题，特别是当时的著名人物，他们承担起保护环境的职责，并推动政府通过立法治理污染。1846年，英国化学家波累菲尔(Lyon Playfair)向英国提供了一份报告。当时的大臣帕麦斯顿(H. J. T.Palmerston)对环境问题十分气愤。在1853年的议院辩论中，他说：“伦敦的雾霾和你们在座的各位有很大的关联，或许有些利益的交换，你们让伦敦民众呼吸雾霾，让伦敦的建筑物受到损害。在这里，一小撮人的偏见和无知侵害了两百多万居民的实际利益、物质享受、健康和舒适。”[4]他的理念成为当时英国治理环境污染杰出代表之一。

诸如矿工之类的广大民众，对于污染治理认知有着一个逐步提高的过程。影响他们对于环境问题的认知，主要是改造燃料所需的成本。以当时的比佛委员会建议,新的供暖设备所需费用中央政府、地方政府和用户比例为4∶3∶3。这对用户来说无疑是一笔不小的开支，后来政府加大了补贴力度，用户开始使用新设备，家庭取暖所带来的环境污染有所改善。普通大众的心理认知也影响着他们对环境的态度。白烟区和黑烟区有着明显的区别，处在海滨城市的民众对于设备改造并没有太大的热情。处在黑区的民众认为，哪里有污染，哪里有金钱，对于环境问题认识不足，后来环境问题加剧，普通民众表现出要求治理污染的决心。特别是在20世纪70年代，发生了重大变化，这种变化的一个重要指标是公众的环保意识和参与环境污染治理的愿望越来越强烈, 从自己的环境权保护可以察觉到这一点。他们不再满足于专家所建议的，而是直接接触证据有机会作出自己的判断。这种情况迫使政府做出相应的改革。

随着立法工作的进行，以伦敦为代表的政府不得不采取相关措施治理大气污染，特别是对于污染严重、官员庇护的违法企业给予严厉处罚。在1854年警方处理了150多起有关案件。1861年，大伦敦地区及周边有近8 000座熔炉实现了无烟排放，但是违法的也多达700多起。1856年再次提出了减少都市空气污染草案，对于企业排放物有着严格的规定，尤其是对酸性气体的处理。当时有一个有利的情况，一些官员本身就是某领域的专家，对于环境问题有着深刻的认识。例如，英国化学家安·史密斯(R. Angus Smith)在职期间，不仅做好本职工作，严厉治理环境污染，而且对企业经常给予指导。处在急速发展的英国企业一般对于政府的监督没有太大的反感，他们认为这样有利于企业的长期发展。

(二)环保社团的参与

除了当时有名望的人士，一些组织、团体宣传环境问题，唤醒民众的环保意识，推动了当时法律的制定。在19世纪后半期，英国出现了一场反对工业化的运动，他们要求保护乡村自然环境，维护生态平衡。这一时期与会成员多是社会上层，为了达成环保的目标，他们开始逐渐走向联合。1882年在伦敦举办了“减少烟雾展览”，在会上各地专家学者畅所欲言，提出了很多可行的办法，很多民众也积极参与，它体现了民众对于空气质量的追求。1877年，米兰达·希尔(Miranda Hill)建立了“凯尔会社”(Kyrle Society)，主要目标是：让民众拥有美丽的家园。该协会汇集了当时著名的企业家、学者以及政府官员等，虽然他们有不同的背景，但是却有一个共同的目标：保护环境。在20世纪初，“治理煤烟协会”成立，它存在了近三十年时间，后来，它联合其他社团成立了“全国治理烟尘协会”。从它的名字可以看出主要是针对当时的烟尘治理，在1957年，它更名为“全国空气净化协会”。名字的改变表明了该协会的奋斗目标进一步延伸，超越了19世纪致力于环境保护的先驱。在同时期还有很多类似的组织，如水资源保护、森林防护、防止土地流失以及自然资源保护运动等，对于当时的英国环境保护有很大的作用[5]。不可否认的是这些民间团体在当时的环境保护方面做出了积极的贡献，尤其是唤醒了民众的环保意识。

20世纪60年代末，英国环保社团进一步发展。参与环保社团的人员数量迅速增加，1987年，公众参与环保社团人员达到千万之多，鸟类保护协会也增加了数十倍。环保社团范围扩大，不再局限于地区、全国的联合，逐步与国际接轨。1960年成立防止海岸污染联盟;1966年建立了环境保护协会。经过长期的发展，环保社团在数量上大幅度增加，普通民众广泛参与，国际合作意识逐步增强，运动的形式多样性和灵活性。

(三)环境治理的作用

英国环境问题经历了漫长的治理过程，不可否认的是取得了明显的效果。但是直到20世纪50年代英国工业化污染与西方其他国家相比严重得多，尤其是雾霾天气逐步走向恶化。当时的英国算是比较富裕，然而民众却未能拥有较长的寿命，很多人因为环境污染丧失生命。这一切说明了尽管英国政府、法律以及民间团体致力于多种努力，但是要取得彻底的根除环境污染，还有很长的路要走。英国伦敦的雾霾问题由多种原因导致，治理也非一朝一夕所能完成的。但是来自于立法以及民众的力量使得英国建立健全的环境治理系统，英国逐步走向一条健康之路。

英国治理环境污染，一般来说，把《空气清洁法案》(clean air act)作为英国雾霾治理的里程碑。我们回顾雾霾问题，不可忽视的是20世纪50年代的两个重要因素。一是前面提到的1952年英国毒雾事件，暴露了英国政府在应对危机方面的不足。二是全球变暖逐渐成为国际关注问题。像英国这样地势较低并且人口稠密的国家，面对温室效应，任何政府都不可熟视无睹。当然，应该肯定的是，从20世纪中叶起，英国公民精神和社会意识在推动大气污染控制中所发挥的积极作用。正如英国学者吉登斯(Anthony Giddens)后来提出的把环保权利与职责列为公民的基本权利。

四、结语

纵观英国治理雾霾经历了漫长的历程，早在19世纪英国就开始考虑环境问题以及对于生态所造成的后果。在随后的100多年里，英国颁布一系列的法律，形成了一套完整的系统来治理环境问题。激发他们的不仅是历史使命，还有对于健康问题的考量。英国民众的公民意识在此发挥了不可小觑的作用。当时的著名学者、社会团体以及普通民众都有推动作用。法律的制定和英国公民意识的觉醒，二者形成合力，共同推动者英国环境问题的解决。目前，我国也面临着雾霾肆虐的问题，和当时的英国环境问题有很多相似之处，英国治理的经验对于我国也有某方面的借鉴作用。

[1]Robert E Waller,Patrick J Lawther.Further Observations on London Fogs[J].The British Medical Journal,1957,(2).

[2]布雷恩·威廉·克拉普.自工业革命以来的英国环境史[M].伦敦：朗曼出版社，1994.

[3]Klto,GD Thurston.Characterization and Reconstruction of Historical London, England,Acidic Aerosol Concentrations[J].Environmental Health Perspectives,1989,(1).

[4]戴维·布朗.帕默斯顿勋爵及议会代表制[B].史特拉斯克来德大学图书馆帕默斯顿档案,1853.

[5]Wendy Kenyon.Enhancing Environmental Decision-making Using Citizens’juries[J].Local environment,2003,(1).

[责任编辑:陈 晨]

2017-03-20

崔财周(1988-)，男，河南周口人，2015级世界史专业硕士研究生。

D922.68

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1008-7966(2017)04-0120-03