地方政府融资平台的现状分析与对策

◆孙韩韩

地方政府融资平台的现状分析与对策

◆孙韩韩

通过分析地方政府融资平台的现状以及存在的问题，提出相应对策，推动经济社会的进步和人们的生活质量。

地方政府；融资平台；负债；风险

一、地方政府融资平台相关概述

（一）定义。地方政府融资平台指的是为了筹措到筹建国家（地区）的基础性建设项目和公益性项目资金的地方政府，采取主导性质或者是强制性行政指令而成立的一些具有独立企业法人资格的、不同类型的国有经济实体。

（二）按盈利情况的类型

1．经营性平台。平台上的项目一般可以收获较高的经济效益，从该平台上获得的经济利润可以用来偿还自身债务所需的本金和利息。该平台的投资方向一般是桥梁建设、废弃物资源利用厂建设等。

2．准经营性平台。准经营性平台既有公益性质又有经营性质，其项目只有一部分能够产生经济效益，不能够支持公司财务的自负盈亏，也不能完全弥补公司向外界贷款和其他债务的本金和利息。

3．公益性平台。又称非经营性平台，该平台上的所有项目是完全公益性的，没有任何盈利性质的目的为政府提供社会公用产品，不可以通过市场来运作，也不会产生任何的现金流收入，融资资金的来源和产生的债务完全依靠政府的财政支持。

（三）主要融资渠道

1．银行贷款。向银行贷款是地方政府间接融资的主要渠道和最大的“取款机”，银行按照相关的政策将资金以短期或者中长期的形式贷给地方政府筹建和运作融资平台，在约定的期限内政府需要按照一定的利率向银行偿还所贷款额。

2．打捆贷款。为了将容易获得高收益的经营性项目，平台会将众多项目合理整合成为一套更好的基础想设施项目体系，然后向银行类的金融机构以政府出具的财政还款保单或者承诺书为还款保障借款的融资行为便是打捆贷款。

3．城投债。城投债是平台公开发行的一种依靠政府财政进行担保的企业债券，它的准入门槛更高，担保的形式可以为土地质押或者变相的用政府应收账款来保证。

二、地方政府融资平台存在的问题

（一）责任主体不明。平台运作时无法避免政府的干预，不能完全做到市场化经营，即难以做到政企分开。比如有些融资平台的具有实权的高管人员是政府的官员，他们既是平台的经营者也是所有者，平台的经营权和所有权不清晰，责任主体也不明确。

（二）政府偿债压力大。平台经营项目大多是公益性的，经营回收期较长并且基本上不能给平台带来收益。此外，平台融资多为银行贷款，有些项目还需要政府用股权、土地等来抵押。据统计大多数平台资产负债率高达73%，且负债规模大又有上升空间，难以分散风险，加大政府还债压力。

（三）运作不规范。平台的融资渠道选择、额度制定以及筹措的资金支配和还款上，需要政府的授权和审批，有时候会出现项目与贷款不匹配等不合法问题，不能让平台在市场化经济下规范运作。此外，平台缺乏明确的组织监督，缺少管理机制，政府有时候将所欠负债转嫁给下任政府。

（四）信息不能公开化。大部分的地方融资平台是非上市公司，不向外界公布财务；有些平台为了自身利益会修改财务报表；各地政府很少或几乎不公开融资平台的资产负债表等数据，有时候还会以非货币资产来虚报平台价值、放大融资杠杆；国家审计署统计的融资平台审计公告不能覆盖具体城镇政府数据，只是全国各省总体信息的公开。

三、改善地方政府融资平台的对策

（一）分类管理项目。对于经营性的平台，政府应当逐步退出参与，将经营权交给具有投资管理经验的公司运作；公益性平台债务纳入政府的财政预算，将其划入政府部门；对于准经营性的平台，政府要给与公司一定的股权和经营权，政府和公司合作管理平台，制定合理的内部管理机制，改善经营成果、增加融资来源。

（二）扩宽融资渠道。政府可以制定相关政策，推动产业发展投资基金、民间资本基金等社会资本的投入和像国债流动性强的资产；积极整合资源和推进资产的证券化，适度加大项目资金流动性；发行债券融资后，可将债券进行转换，降低人民币汇率变动造成的经济损失，或者进行套期保值等。

（三）妥善管理债务。首先，应当调整平台的法人结构，将政企合理的分开来运营平台，从根本上防范政府盲目扩大融资、不顾市场化的经济干预平台建设等现象的发生。此外，建设必要的风险防范举措，比如，构建匹配的财务报表指标，实时监控平台的偿债、运营能力。最后，完善和健全平台的监管体系，建立风险管理和处置机制。

（四）改善信息披露。首先，将平台项目资金纳入政府财政资产负债表中，建立平台建设的预算制度，对财政上可支配的资金进行预算规划、统筹安排，建立配套的风险监控指标和红色警示系统，将各地方政府在融资平台建设的风险有效控制在安全范围之内。

[1]马可．地方政府融资平台转型发展路径研究[D]．安徽大学，2017．

(作者单位：安徽大学经济学院)