英国国防工业和武器装备出口的政策特点

殷晓阳

英国航母伊丽莎白女王号

英国是一个有军事传统和鲜明现代国防工业特色的国家，其国防工业在二战后的西欧阵营中居于特殊地位，既不同于德、意等战败国，也不同于法、荷等沦陷国，在武器装备的多项关键技术领域保持世界领先地位。据欧盟专业机构的民调显示，其国民对国防工业和武器装备出口的态度在西欧国家中最为积极。

英国是全球主要的武器装备出口国，参与了全球主要军控和防扩散条约。英国武器装备出口管理的主要法律基础为欧盟“武器出口行为准则”和2008年更新的“军事技术和两用品出口共同规则”；其国内法律为《武器出口准则》，基本立场参照并与欧盟共同规则一致。英国政府已明确表示目前不会因为脱离欧盟而改变其武器出口政策。在武器出口的执行层面，“防务与安全组织”和“出口控制组织”是两个重要机构。这两个机构虽是公共团体并代行部分政府职能，但工作人员也有一定流动性。前者负责代表英国政府在全球范围内推销武器和安保类产品，后者则主要负责出口许可证的签发。“防务与安全组织”曾为国防部和贸易与投资署的下级单位，“出口控制组织”曾为商业、创新和技能部的下级单位。2016年英国启动脱欧程序后，便成立了全新的国际贸易部，上述两个组织均被划入国际贸易部组织序列，统揽武器装备出口的销售和签发许可证工作，结束了武器装备出口和许可证签发机构互不一致的历史。

英国的武器装备出口许可证和世界上多数国家基本类似，主要针对出口的武器装备产品和武器装备出口商，但种类划分较多，共分为七种。但英国的许可证又增设了产品归还类和过境类型许可。这两类许可有助于产品对外推销展示实验以及联合研发类武器装备的出入境，不仅适应英国出口产品中分系统占比较高的特点，也有助于其提高装备的流通。

英国国防工业的特色能力强劲，多个领域的核心技术水平仍居全球前列

早在冷战期间，英国政府对国防工业规划就放弃追求“大而全”，而是通过其所具有的相对优势的政治地位，有针对性地选择发展高端技术领域。此后虽然英国国防工业的整体规模有所缩减，但在国防技术的核心领域一直保持世界领先水平，如高技术军用卫星、核反应堆、航空和舰船动力、水面和水下舰艇、战术导弹、机载设备、特种装甲、军用雷达、复合材料、水下探测等装备技术具备强势的市场竞争力，使其国防工业具有不可取代性。在国防工业对外合作的技术水准和政治决心上，英国也一直高于法国和德国。2017年1月，英国首相特蕾莎梅对土耳其进行国事访问期间，明确支持英国BAE系统公司和土耳其航空工业公司签署土耳其未来战斗机TF-X的合作研发协议。即便是冷战结束后，英国依然保持了下一代战斗机（FOAS）的技术论证，不仅证明了英国在这一领域的技术优势，也表明英国政府对国防工业支持的力度。在目前全球百强防务企业数量统计中，英国仅次于美国位居全球第二。

军工合作和武器装备出口依托英国积极的政治、外交和国防政策

英国与主要西方国家之间具有良好的合作机制，和北约及其伙伴国拥有多种双边和多边的政治协议以及行业内的合作谅解备忘录。虽然英国是传统重商主义国家，但在武器装备出口方面，特别是高技术装备出口政策上则更强调国家政治和军事关系。与其他欧洲国家不同的是，英国与中东国家保有大量军事合作协议，这使得英国在对中东地区武器装备出口中占有优势，如英国与沙特签署有“和平互助条约”“防务合作计划”“沙特国民卫队通信计划”等。另外，英国与约旦、埃及和阿曼等国也持有大量军事合作协议，这些军事交流的层次和深度已超出传统双边军事交往的概念，从而有利于英国企业在本土或英国国防部内完成对武器接收国军队的装备研发、技术转移和培训保障，其所有工作经费开发也由双方共同分担。这种双边多边合作模式绕过了“武器出口”的概念，不仅简化了出口手续，也使英军为出口产品提供了多方面的保证。需要指出的是，由于这些合作超出了普通商业层面，英国武器装备出口企业的对外补偿比例也普遍低于其他竞争对手。英国通过其特殊地位在中东地区获得大笔武器装备出口订单，一度在欧盟中受到较多质疑，批评者认为英国向外表达了错误的政治信号。

英国王室对武器装备出口一直起到至关重要的推动作用，特别是针对海湾地区国家。2014年2月，查尔斯王子访问沙特后，沙特便宣布采购72架由英国BAE系统公司作为主承包商生产的“台风”式战斗机，总价44亿英镑。据英国媒体报道，早在30年前查尔斯王子便深度参与了80年代“旋风”战斗轰炸机的出口推销，为最后的签约做出了独特贡献。

由于英国装备整体先进，更新换代较快，加之对武器装备出口的顾虑相对较低，英国的二手武器装备也有良好的市场口碑。近年来，英军向拉美和南亚国家出口二手军舰、雷达，向东欧和中东国家出口二手舰船和装甲车辆，向非洲国家出口二手火炮、便携式导弹、轻型运输机和教练机等，不仅巩固了和这些国家的政治关系，也压缩了其他国家在上述地区的武器装备市场占比。

对武器装备出口实施分级管理，有针对性的制定相关政策措施

英国武器装备出口定义分为“防务类”和“安保类”产品，前者包括高技术系统级武器装备（如作战飞机、坦克和军舰）和关键高价值分系统（如可用于军机军船的高性能发动机、雷达），后者则主要包括技术等次相对较低的武器装备，产品包括轻武器及弹药、车辆、防弹装置、核生化防护和洗消处理、专业通讯，安保产品包括门禁、报警、监控、跟踪、防火等较宽泛的概念。对防务类产品，英国更多地强调通过两国政府之间的方式进行销售；对安保类产品则更多地强调市场竞争性，政府不过多参与。由于近年来网络技术的发展，网络安全类产品需求迅速提升。为应对这一突显变化，从2014年开始英国将网络安全类产品与其他安保类产品分开，作为独立的产品板块统计，在随后的时间里又制定了针对软件系统出口的专门政策。

同时，鉴于综合考虑战略意义、合同大小和企业规模等多方因素，英国则将武器装备出口优先分为三个等级：航空发动机、导弹、空中加油系统和军用飞机列为优先的第一等级；电子设备、陆军配套设备、陆海军用发动机、雷达、小型舰艇等列为第二等级；剩余的产品列为第三等级。根据不同企业对出口政策的不同需要，分别侧重管理也是英国武器装备出口方面管理的一大特色。

主动运用金融和资本优势，积极参与国际军工市场并购和对武器装备出口的融资支持

相对于其他欧盟国家，英国政府对国防工业的直接管控力度最小，其国防工业完成了全面私有化。在英国国防领域内，金融工具手段运用多种多样。英国防务公司和投资集团积极通过兼并和参股等经济手段，实现了对部分海外军工企业的掌控。以BAE系统公司为例，该公司大量购买了美国联合防务公司和Armor Holding公司的股份，从而跻身于美国陆军装备市场。2004年，BAE系统公司收购了南非的著名武器生产企业OMC陆地系统公司；2008年又再次兼并了南非的IST动力公司。2008年，BAE系统公司还购买了澳大利亚陆军和Tenix防务公司，并组成BAE系统澳大利亚公司，从而控制了澳大利亚国防工业领域的多家企业。此外，包括瑞典萨博集团、德国HK公司等都长时间被英国财团持股掌握，但近年来英方海外军工企业持股比例有一定下降。

和许多欧洲国家武器装备出口促进措施类似，融资和信保支持也是英国对外出售的重要优势工具，也可以说英国的武器出口高度依赖融资和信保支持。英国出口财政署是唯一一家为军用品提供担保、索赔和索赔追偿等服务的国有出口信贷机构。尽管军品出口的风险较高，英国出口信保机构对武器装备出口板块的实际赔偿数额远高于该领域保费收入，且追缴成功率更低。尽管如此，英国却依然动用财政对武器出口板块进行补贴，从而维持国防工业的利益。2013年，欧洲战斗机公司英国分部与阿曼空军签署了台风战斗机的巨额出口合同，出口财政署开出了20亿英镑的保单，此外还有印尼国防部的军事信息系统采购项目42亿，军品出口项目承保金额占到当年出口信用担保总额的47%。

脱欧将会对英国国防工业带来巨大挑战

近年来，由于英国国防工业规模呈缩小态势，国防工业联合开发和一体化趋势本应进一步加强。但英国脱欧之举却对本国国防工业的发展带来了很大的不确定性。在欧盟的政治框架下，如何管理国防工业曾是英国与其他欧盟国家的重要分歧。英方认为，国防工业发展应在北约主导下而非欧盟的框架内，随着“冷战”的结束，英国与欧洲国家的分歧日益加大。另一方面，英国国防工业多为配套领域，对欧盟统一、稳定和规模市场依赖较强，技术重点方面又与美国有较大重合，因而不可能完全利用美国市场，而脱欧又将使英国放弃其在欧洲战后的特殊政治地位，进而削弱其在欧洲国防工业领域的技术优势。英国脱欧公投之前的调查结果表明，国防工业从业人员普遍是最坚定的“留欧派”，超过75%的从业者表示英国应留在欧盟内。

目前英国脱离欧盟的大局已定，但其国防工业短期内却不可能完全退出欧盟防务市场，仍将会通过各种方式保持其在欧盟的特殊地位。尽管法、德等国对英国脱欧表现出强硬立场，但欧盟也深知断绝与英国的军工合作关系并不符合自身利益。因此，未来英国以何种身份继续与欧盟国防工业部门保持合作、以付出多大代价维系双方的特殊关系，将成为英、欧双边博弈的重点。