地方财政对产业扶持的应对策略

周铁军

摘要：地方财政收支结构不平衡，债务风险加大。解决对策需要财政与金融手段结合。地方债务置换、债转股、资产证券化及政府债权引导是实践中的对策。PPP是可行的历史经验的总结，发展至今已经有多种模式存在。地方产业引导基金能改变企业融资方式，缓解地方债务压力。政府购买公共品能将效率与公共性较好结合。

关键词：地方财政；产业扶持；金融；置换

中图分类号：F810 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-000-02

一、地方财政收支现状

经济新常态是特指我国在经历了高速发展之后，由于经济基数不断增大所引起的经济增速的自然调节，也指的是我国经济在经历追求规模化发展而转向精细化专业化发展的情形之下，落后产能需要淘汰，落后的生产方式需要升级。这些落后产能与生产方式所对应GDP无以为继，也自然引起了经济增速放缓。经济增速的放缓与财政收入紧密联系，中央税收依赖与实体产业的发展，既包括国内的生产也包括对外的出口。国内的生产目前从传统的制造业来看，依然缺乏相当的活力，从国外的出口来看，随着人民币的升值与劳动力成本的攀升，出口对经济的拉动作用在减弱。消费的拉动力虽然在增强，但是还不能够担当起拉动整个经济向上攀升的作用。

地方财政最大的调整在于全国房地产市场的调整，自2015年以来，房地产呈现了结构化调整的趋势。首先表现为北上广深等一线城市房价暴涨，而大多数三四线城市房价表现低迷，直接导致的结果是一线城市土地财政绰绰有余，三四线城市财政压力急剧增加。对三四线城市来说，土地财政收入减少将在很长时间对地方城市形成巨大压力。随着预算法的执行力度的加强，过去隐性的地方债务问题必将凸显，因此解决地方政府债务问题是当务之急。

二、财政与金融互动解决地方债务

“十三五”规划将财税体制改革列为本轮改革的着力点和抓手，尤其是结构性减税为广大企业带来了福音。无论是是增值税改革还资源税改革都给全社会带来了减税效应。问题在于我们的财政支出尤其是民生支出，不但不会减少，而且还要进一步增加，这就意味着财政缺口的存在是必然了。2014年6月后，到2016年5月1日全面实施“营改增”将近两年时间就已经说明这项改革艰巨。

财政的问题已经不能单纯的通过财政的方式來解决，跳出财政看财政才有可能需找到解决问题的方法。当期的现状就是商业银行存款额度远超过往，银行有钱无处可贷，普通百姓有资金却没有地方可以增值保值，另外一方面是财政资金急缺，所以最好是能够将这二者的现金流打通。对于财政通过平台公司或其他渠道向银行借钱度日早已不是新闻，甚至还对商业银行产生了巨额的债务负担，在预算法的约束之下，这种直接借贷的方式将越来越不合时宜。解决当下的财政资金不足需要金融方法来辅助。

地方债务置换是目前为止见效最快的方式。具体操作方式是，大量即将到期的地方债务由商业银行代为偿还，地方政府当下偿债压力减轻，但是地方负债的债权人变更为商业银行，并且偿债的期限更长，利率更低。但是对于商业银行整体授信不是很理想的情况小，选择地方政府债务也是相当英明的举措。毕竟政府地方债务是以政府信用为担保的，比起一般的企业债务还是要安全许多。首期地方债务置换顺利，但是地方债务置换本质上还是债务的展期，地方政府平台依然要对商业银行承担债务责任。等到未来时限到达，还是要归还银行。如果商业银行无法收回此债务，也意味着地方债务风险向银行集聚。

债转股是当下一些国有企业解决债务问题选用之策。尤其是一些钢铁、水泥等国企爆出债务违约的消息后，某些地方政府在解决这一债务危机的过程中，就提出了债转股的方案。债转股本质上就是负债企业的债务重组，但是债务重组一定是重组双方的合意，外加的压力都会使重组双方的矛盾趋于尖锐。债转股对于被重组企业来说，资产负债表会变得好看，资产负债率会下降，进而满足银行指标要求，获得进一步债权融资的机会。对于去重组企业来说，可以获得自己需求的资产，同时价格可能还比较低。但是对于明显下滑的行业来说，要求债权人持有债务人股权，会受到债权人的反对。至少债权人从破产中还可以获得一定的补偿。

资产证券化是商业银行处理应收账款的的一种方式，过程是商业银行将其应收账款出售，在一定折扣后获得资金回流。资产证券化也是间接化解地方债务危机的方式。地方政府平台对商业银行的形成债务。商业银行将未来的应收账款收益注入特殊目的公司，特殊目的公司进行评级和增信，相关资产管理公司再进行结构化处理以后，化整为零，化大额为小额，以理财产品的方式对社会进行发售。资产证券化的好处是，地方政府平台的债务风险在经由商业银行承担后，商业银行可以将应收账款等资产以理财产品的方式分为小份额出售，这样就将整个大债务风险化解为许多小的债务风险，从而减缓债务风险爆发带来的冲击。

政府引导债权融资方式是指在三农及小微等领域，由政府的补贴等形成这些企业的资本金，在企业具有资本金后，通过杠杆就能获得银行的贷款。这样较少的财政补贴就可以为企业发展获得较大的资金支持。与纯粹的财政补贴相比，政府引导要求的政府补贴的资金额度并不会太高，这能使得政府资金的覆盖面会比较大。其次，由于有了银行资金的杠杆，商业银行还会在授信环节对企业的资质及项目前景进行尽调，这样也间接的保证了财政资金的安全与有效。

三、PPP项目融资方式

PPP项目即政府与社会资本合作模式，2014年开始在全国推行，2015年可以看做是PPP元年，2016年将是PPP全面推行之年。退出这样的融资模式，归根结底还是要解决财政资金不足的问题。将充裕的社会资金引入到政府项目中来，与政府合作完成设施建设。在大型基础设施以及固定资产项目中，PPP项目融资方式同样能够以较小的政府资本撬动较大的社会资本。PPP模式不断演进，总体来看，可以分成三类，一是私营部门经济上自立项，公共部门只是从规划的角度予以要求。二是公共部门和私营部门共同出资，分担成本，项目仍然需要向使用着来收费。三是私营部门融资，建成项目后向政府收费。私人参与公共品项目最大的优势是解决政府资金不足，另外因为私人资本的介入还可以提高资金的使用效率。同时也避免了彻底的私人公司运营而导致的信息不对称条件下的公共利益损失。在这些年的实践当中，政府与社会资本合作模式引入了大量的社会资本参与公共品建设，成效显著。也探索出了BT、BOT等具体的模式。但也有一些问题需要解决，在项目收益不是非常理想的情况下，民间资本的介入会有自己的犹豫，另外还需要在制度上加大的私人资本及其收益的保护，这样才可以消除民间资本的后顾之忧[1]。

四、地方产业发展引导基金

地方产业引导基金基于两方面的经济背景而登上经济舞台。一是中小企业融资难，尤其是对银行的债权性融资难度加大，并且由于加大了对债权人的惩戒处罚也使得企业自身负债的意愿下降。而是财政资金紧张，无法全面覆盖和解决企业融资难的困境[2]。基于上述事实，地方政府产业引导基金应运而生。地方政府产业基金通产占有整个基金的比重不会太大，比如5%，或者10%左右，其他的资金由社会资本增资。基金成立后，由专门的基金管理机构对项目进行筛选与管理。在项目成熟与上市之后，基金从项目中退出。由于是股权性投资，因此被投资人，也就是项目方不存在偿债压力，从而轻装上阵，将注意集中于项目质地本身。地方产业发展引导基金是大势所趋，需要关注的就是产业基金的退出问题。产业基金的顺利退出取决于两个方面，一方面依靠资本市场具有充分的流动性，另一方面还取决于被投项目的质量，所以这两方面都需要加强完善。

五、政府购买服务

政府提供公共品，无论医疗还是教育，乃至其他的基础设施等都需要前期的投入，然后通过折旧在收入中扣除。这样的方式会要求政府前期需要进行大量的投入，并且还无法保障公共品的质量符合未来的需求。总之，这样的方式导致资金压力大，后期质量难以确保符合要求。政府购买正好可以从巨大的投资中释放出来，这部门缺口由民间资本来弥补。民间资本由于产权明晰，所以在效率上会有保证。政府将本来用于投资的资金进行政府采购，既满足了公共品的需求，还可以进行比选，找到最佳的产品提供者。重要的是极大的节约的政府资金，避免了政府资金的沉淀。

参考文献：

[1]韩朝华，戴慕珍.中国民营化的财政动因[J].经济研究，2008.

[2]汤玉刚.财政竞争、土地要素资本化与经济改革——以国企改制过程为例[J].财贸经济，2011.