深入推进金融扶贫 助力老区脱贫攻坚

陈玉煌

党的十八届五中全会提出全面建成小康社会新的目标要求，强调“到2020年我国现行标准下农村贫困人口要如期实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。近年来信阳市扶贫开发力度不断加大，成效逐步显现，2011～2015年，全市累计实现64.3万贫困人口稳定脱贫，贫困地区的基础设施和公共服务水平逐步提升，但我市作为大别山革命老区，所辖8个县中，6个是国家级贫困县，2个是省级贫困县，截至2015年底，尚有建档立卡贫困人口44.9万人，贫困村628个，总量居全省前列，“十三五”期间每年必须有9万以上贫困人口脱贫。作为金融扶贫生力军，银行业任务艰巨、责任重大，面对新形势新任务，信阳银监分局充分发挥监管职能，把金融精准扶贫摆上更加突出的位置，引导银行业有效发挥金融加速脱贫能效，助力扶贫攻坚工作目标如期实现。

实践：打出金融扶贫组合拳

以健全金融扶贫机制为牵引，凝聚多方工作合力。紧扣中央和银监会的方针政策，把金融扶贫纳入全局性重点工作任务予以推进。

一是完善顶层设计。明确金融扶贫牵头部门，明晰工作职责和责任人员，整体指导推进金融扶贫工作。研究制定《关于全市银行业加强金融精准扶贫打赢脱贫攻坚战的指导意见》及配套实施方案、统计制度和考核办法等系列措施，扎实推进金融扶贫有序开展。

二是压实工作责任。督导各银行业机构严格落实“四单”原则，建立完善的扶贫工作机制和与扶贫攻坚战相适应的金融服务目标机制，紧紧围绕“两个确保”目标，积极投入全市的脱贫攻坚战。

三是凝聚工作合力。联合市财政局、扶贫办建立信息共享和沟通联络机制，完善扶贫开发财政金融政策协调配合的具体工作措施。积极与市县政府、扶贫办、财政局等签订合作协议，联合开展扶贫贷款的发放工作，并积极争取政府产业基金和扶贫开发贷款的支持，借助外力实现良性互动。

以落实扶贫小额信贷为重心，力促政策落地生根。将扶贫小额信贷作为金融扶贫工作的关键抓手，在全市银行业实行扶贫小额信贷分片包干责任制，对全市所有县（市、区）和乡镇（街道办）均明确一家主要责任银行，重点以农业银行、邮储银行、农合机构为主要责任银行，其他责任银行积极配合，确保扶贫小额信贷精准对接、精准落实，力争实现符合贷款条件的建档立卡贫困户信贷投放全覆盖。一方面，督促各主要责任银行对照分片包干情况表，开展逐户走访调查，在摸清贷款需求的基础上进行评级授信，实行“一户一档”，精准对接符合贷款条件的贫困户的金融服务需求。另一方面，要求各监管办明确责任领导和责任人，各主要责任银行实行“一把手”负责制，确保责任逐级分解落实到行、到网点、到岗、到人。2016年9月末，全市银行业对188个贫困乡镇均建立了分片包干制度，扶贫小额信贷共完成评级授信户数31294户，评级授信到户率20.13%，共发放扶贫开发项目贷款余额2.58亿元，向建档立卡贫困户发放扶贫小额信贷3331户、2259万元。

以提升金融扶贫质效为关键，确保扶贫精准有效。针对信阳农业大市、人口大市和县域资源丰富的特点，主动适应各类扶贫攻坚主体的金融需求，开发多样化的授信服务和融资模式，切实提高金融扶贫质效。

一是健全风险补偿机制。推动地方政府建立财政贴息资金或风险补偿基金，指导银行业完善扶贫项目风险评估体系，加强银担、银保合作，利用各种形式的增信共同体给贫困户授信，提高贷款可获得性。辖区银行业机构创新推出与政府风险补偿金、保险公司、担保机构等联合的10余种信贷模式，充分借助外部杠杆作用撬动金融扶贫资源。

二是注重金融扶贫创新。引导银行业针对建档立卡贫困户，不断加大产品和服务创新，探索开发新的产品及服务模式；积极拓宽农村贷款抵押物范围，解决扶贫对象担保不足问题；根据不同地区的产业特点、资源禀赋和经济社会发展趋势，建立符合自身特点的扶贫开发模式，2015年以来，辖区银行业探索推出130余种特色鲜明、符合实际、成效明显的扶贫产品。

三是健全金融设施建设。加快推进贫困地区的支付环境建设、农村金融改革和农村生产要素市场完善等贫困地区的金融设施建设。通过广泛布设ATM、POS机、转账电话、自助设备终端等金融电子机具，持续推进农村基础金融服务全覆盖。截至目前，全市8个贫困县共设银行物理网点519个，有标准化网点的乡镇有156个，利用网点、机具或流动服务覆盖的行政村有2630个，覆盖率分别达100%和96.2%。

以優化外部信用环境为基础，实现扶贫良性循环。紧紧抓住改善扶贫环境这个“牛鼻子”，推进金融扶贫的良性可持续发展。

一是推动贫困地区信用体系建设。配合有关部门加快建立贫困农户信用档案，扩大征信数据库覆盖范围，为扶贫贷款的发放提供信息参考。深入开展“信用户”“信用村”“信用乡（镇）”创建活动，不断提高贫困地区各类经济主体的信用意识，营造良好信用环境。

二是加强金融知识宣传培训。发挥“送金融知识下乡”“三大工程”等宣传阵地作用，加强与地方政府部门及共青团组织的协调合作，积极开展对贫困地区特定群体的专项金融知识培训。通过金融知识的宣传教育，提高贫困地区运用金融杠杆发展贫困地区经济的意识和能力。

三是强化金融消费者保护力度。引导银行业完善投诉受理、处理工作机制，公平对待贫困地区金融消费者，切实提供人性化、便利化的金融服务，维护贫困地区金融消费者的合法权益。加强贫困地区金融消费权益保护工作，注重对金融产品和服务的信息披露和风险提示，依法合规向贫困地区金融消费者提供服务，增强贫困地区人民对金融扶贫的信心。

问题：多重因素制约扶贫实效

扶贫小额信贷配套机制尚不完善。一方面，由于多数建档立卡贫困户无生产经营能力，导致银行小额扶贫贷款投放的有效需求不足；贫困地区脱贫致富项目较少，也在较大程度上影响了银行的扶贫信贷投入。目前，对有贷款意愿、符合贷款条件的贫困户发放贷款的户数占比仅为17.9%，低于全省平均水平。另一方面，全市建档立卡贫困户中仅有7.05%的人员符合信贷条件，贫困人员贷款需求不足。同时，由于贫困人员流动性强，存在一些贫困户暂时无法联系的困境，特别是有些乡镇建档立卡贫困户比较多，地域偏远，交通不便，工作量极大，导致评级授信到户率仅为20.13%。

信用环境和信用意识良莠不齐。贫困地区的经济基础比较薄弱，投资环境和信用环境欠佳，加上有的地方宣传解释工作不到位，容易在农民认识上产生扶贫小额信贷就是救济金，是国家发放的贫困补贴，借了不用还，不借白不借等误区，有的农民甚至认为只要是贫困户就可以无条件得到扶贫贴息贷款，“等、靠、要”的依赖思想比较严重，给贷款管理和还本付息带来困难。同时，贫困地区的社会征信体系建设相对落后，导致扶贫贷款风险高居，质量普遍不高。截至2016年8月末，全市8个贫困县不良贷款余额75.9亿元，不良率达9.7%，不良率较年初上升的贫困县达5个。

贷款的风险转移分散机制尚不健全。贫地区经济活动大部分为自给自足的自然经济和传统、简单的商品经济，产业基础非常脆弱，扶贫贷款面临较高风险。而且农村企业和个人的财务信息、信用档案不齐全、不规范，可用于贷款抵押担保的财产严重不足，使银行业机构控制风险失去了必要的手段和途径，且缺乏其他相应的风险转移分散渠道，一旦发生风险损失，只有银行业金融机构独自承担。这一方面会严重挫伤银行业金融机构发放扶贫贷款的积极性，另一方面，使扶贫贷款效益不足以覆盖成本，难以实现可持续发展。

地方政府的支持力度还有待提升。大部分县（区）政府认为建档立卡扶贫小额信贷分片包干制度是对扶贫工作的补充，能够起到精准扶贫的作用。但部分县（区）政府主要正在实施“政府担保+产业带动+合作社+贫困户+政府兜底”的模式，认为建档立卡扶贫小额信贷制度是拉郎配，带有很强的行政色彩，不适合当地扶贫实际，导致贫困群体对此项工作开展的热情不高。目前，金融扶贫模式的创新更多地体现在增信方面，而对风险分担与补偿则缺少更有效的措施，且现有的一些鼓励政策仍存在落实障碍。

对策：构建可持续的扶贫机制

加大政策扶持力度，更好地运用金融信贷杠杆，放大扶贫效果。一是强化协调督导。切实发挥监管办事处属地监管职责，加强与地方党委政府、扶贫办的沟通协调，摸清基本情况，指导银行业机构建立示范点，持续跟踪辖内扶贫小额信贷推进工作。二是充分发挥主要责任银行作用。引导扶贫小额信贷主要责任银行充分发挥牵头行作用，组织其他责任银行共同做好分包区的扶贫小额信贷工作。三是进一步完善农村金融体系，大力培育贫困地区设立村镇银行等新型农村金融机构，鼓励商业银行到贫困地区增设营业网点，加大贫困地区的信贷资金投入。四是地方政府加大对银行业金融机构的支持力度。积极帮助农村信用社等机构化解历史包袱，增强其支农扶贫的实力。运用行政、法律等手段，帮助银行业金融机构加强扶贫贷款管理和清收工作。

推进贫困地区征信体系建设，营造良好金融生态环境，提高贷款质量。一是加强贫困地区精神文明建设，增强人们诚实守信意识，大力培育良好的社会风气，营造“诚信光荣，失信可耻”的氛围。二是广泛深入开展创评文明信用农户活动，对信用农户实行贷款优先、利率优惠，形成正确的价值导向。三是积极推动贫困地区征信体系建设，建立和完善农户信用档案，扩大征信数据库覆盖范围，为扶贫贷款的发放提供信息参考。四是加大贫困地区金融知识传播普及力度，增强广大农民的市场意识和风险意识，向他们推介适合的金融产品，满足生产生活和规避风险的需要，使人们了解扶贫贷款的本质，强化贷款必须依法还本付息的观念。

构建并完善风险分擔机制，有效降低扶贫贷款风险，促进可持续发展。一是中央和地方各级财政出资建立专项担保基金和风险补偿基金，规范引导社会力量设立各种形式的担保机构，对扶贫贷款给予有力担保，对贷款风险损失给予必要的补偿，减轻银行业金融机构的经营压力。二是建立健全扶贫贷款损失评估、认定和弥补制度，对确实无法收回、符合有关贷款核销条件的，应允许银行业金融机构及时核销，并给予适当补偿。三是依法加强对扶贫贷款业务的监督管理，做好风险监测和检查工作，及时进行风险提示，防止扶贫贷款被截留、挤占、挪用等问题，有效防范扶贫贷款的操作风险。

着眼于农村发展全局，制定系统解决方案，形成扶贫长效机制。一是加快农村产业化发展步伐。积极推进产业结构调整和升级，提升贫困地区整体经济规模和实力。大力支持产业化龙头企业发展，指导其建立现代企业制度，增强市场竞争力，更好地发挥扶贫脱困的辐射带动作用。二是进一步扩大农村抵押担保物范围。从制度上、政策上、法律上寻求突破，将农民的有效资产更多地纳入抵押担保，探索建立农村生产要素流转市场，把不动的财物变为可投入的资金，破解长期困扰农村地区的抵（质）押物不足问题。三是尽快完善社会保障体系，扩大贫困地区社会养老保障覆盖面，逐步提高养老金发放金额，进一步完善农村地区低保等补助性措施，加快新型合作医疗在贫困地区的发展，保障贫困人口的基本生活，增强其脱贫致富的能力。