金融危机八年：华尔街改革如何强化金融体系助力经济长期增长

编者按：本文2016年12月28日发表于哈佛大学金融立法杂志，作者为美国财政部长雅各布·卢，文献来源于美国财政部网站。全文回顾了华尔街金融改革为应对2008年金融危机的改革内容。作者认为监管方式从传统的监管系统转变为前瞻性监管系统特别重要，前者针对特定危机，被动式反应，不灵活，后者侧重于审慎地监测金融市场的变化、识别和应对新兴风险。“多德-弗兰克案”的颁布及金融稳定委员会（FSOC）均是华尔街金融改革的重要内容。我们认为本文揭示了美国财政部门对应对金融危机的思路，同时也可作为本届美国财政部长在任期内参与金融监管的个人总结，对把握这些年美国华尔街金融监管改革思路与重点不无裨益。

2008年秋季的金融危机导致了经济大萧条。八年后，美国失业率降低一半，经济总量比经济衰退前的峰值高出了10%，企业继续创造就业机会，工资水平正加快增长，尽管面临生产率提升、包容性增长和不平衡等问题，但美国经济仍是全球经济增长之亮点。

美国经济为何能够比大多数其他发达经济体更强烈与金融改革有很大关系。金融改革是对危机的结构性反应，修复了对金融体系的信心，为经济建立了一个更稳定和更有弹性的环境。最关键的是金融监管部门调整了金融监管方法，从针对特定危机、被动式反应、不灵活的碎片式监管系统，转变为侧重于审慎地监测金融市场变化、识别和应对新兴风险、灵活的前瞻性监管系统。

多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法。金融市场中介互相影响的方式发生了巨大变化，监管没有跟上这些变化，而且变得更加僵化和局限，没有任何機构有足够的权力保证金融稳定。2008年前监管的完善仅仅修复了引发危机的明显缺陷。与此同时，经过多年经济增长，很多关键性金融机构对金融体系的实力感到自满，太多地放任市场，变得不透明和过度杠杆化以不断壮大自身。多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法不仅解决了2008年所遭受到的破坏问题，还建立了相关机制和机构，以确定和应对未来各种新风险。

近年来，国会加强了立法，要求保险公司的资本标准应与其业务风险适应。但如果放弃技术改进，废除前瞻的、灵活的监管来管理改革后的金融业，将是一个严重的错误。这种改变将无视我们从金融危机中学到的宝贵经验。削弱监管框架将使消费者面临更大的滥用信用的风险，而经济面临另一种代价昂贵的毁灭性危机。

金融稳定监督委员会。金融稳定监督委员会（FSOC）包括联邦和州财政监管机构，由财政部长担任主席，侧重于整个金融体系的稳定性，旨在通过跟上美国金融市场中产品和机构不断变化的风险，保持最新监管。

如何应对金融危机

华尔街改革解决了许多引发危机的问题：资本金过少，冒险投资策略，缺乏危急情况下解决问题的方案，衍生市场不透明，消费者信用滥用以及糟糕的抵押率标准。目前，银行的资本金大约是危机前的两倍。

提高资本要求。银行的新资本要求很重要，因为银行资本不足将退出提供信贷。我们常听说严格的资本要求使银行受到抑制，导致贷款减少。但资本只是股东投资于银行贷款的资金，是资金来源，因而提供了承担贷款和交易组合损失的缓冲。当银行从投资者募集股本或保留收益，意味着股东的投资数额增加。自2009年以来，股东增加了7000亿美元的高质量资本，银行可以贷款和投资的金额将大于7000亿美元。

解决了高风险激进投资策略问题。危机之前，许多银行的业务收入主要是来自追求短期利益的风险投资收益，结果造成自身利益与服务客户之间产生冲突。2008年，大型业务组合的损失危及整个机构的健康，多数美国银行控股公司的损失不是来自传统贷款业务，而是来自交易和证券业务以及其他业务。对独立经纪商而言，投机交易占据着主导地位。

制定危机解决方案。金融危机的另一个驱动因素是大型、关联的金融公司在发生危机时缺乏解决问题的方案。2008年，一些企业遇到困境，前景暗淡，监管机构缺乏维持机构平稳运行的工具。目前，最大的美国银行集团采取可持续的解决问题方案，维持企业存续的意愿，并继续与监管机构合作，改进这些计划，包括通过简化其法律结构，使问题更容易解决。多德-弗兰克法案还为政策制定者提供了一个在金融危机时没有的清算机构，以安全地缓释破产的大型金融公司风险，如雷曼兄弟。联邦存款保险公司创造性地设计了一个框架，以在未来危机中运用这一紧急有效措施。监管机构还专注于有序解决外国银行的危机，要求在美经营的外国银行与中介控股公司夯实运营。这些控股公司应适度资本化，也更容易监督和解决风险问题。

监管衍生品市场保护投资者。2 0 0 8年，场外衍生品市场增长到接近600万亿美元，并且双边交易对监管机构没有透明度，市场参与者和决策者无法了解整个市场。危机期间，衍生品的损失和潜在损失及交易对手的信誉不确定导致市场恐慌。高杠杆银行受压迫退出头寸，加剧了冲击。如今，形成了全面的、适用于衍生品的监管框架，越来越多的合同在交易所或透明平台上集中清算和交易。消费者金融保护局（CFPB）确保消费者不会受到过去和将来掠夺行为的伤害。CFPB制定了新披露要求和其他保护措施，使超过四千九百万户家庭受益。2016年第一季度，消费者结束了190万抵押贷款，并收到了CFPB的新披露表格。一旦CFPB查明信用滥用，消费者将获得赔偿；迄今为止，它已向因违反联邦消费者金融保护法而受到伤害的二千七百万消费者返还了117亿美元赔偿。

加强国际合作。因为金融危机传染无国界，我们不仅努力提高自身标准，同时与国外合作伙伴一起努力加强世界各地标准。与二十国集团（G20）和金融稳定委员会的合作旨在促进强有力的金融标准，为美国公司创造平等的竞争环境，避免在金融监管中陷入低谷。在过去几年中，成功地提高了全球银行资本、流动性和杠杆率标准；提高了全球衍生品市场的安全性和透明度；制定了标准和政策，以有效地支持解决跨境金融机构问题。

新监管系统能够预测新兴风险

在识别和应对金融稳定性的新威胁，通过强化金融体系，通过对客户关系和消费者需求进行自下而上的透视，使我们的金融系统更加公平。新方法旨在识别和解决金融稳定性的新风险，以及消费者在不断变化的金融市场中出现的风险。

识别和应对金融稳定的威胁。金融稳定监管委员会——华尔街改革最重要的创新，是我们努力的核心，确保我们有足够的监管监督重大风险领域和跟上金融稳定新的风险发展步伐。金融稳定监管委员会汇集了联邦和各州监管机构，打破部门间的障碍，更好地监控金融系统体系，以识别和应对金融稳定风险。金融研究办公室也根据弗兰克法案创造，肩负着提高我们收集和分析数据的能力和地方金融稳定问题。

金融稳定监管委员会主导华尔街改革，赋予了它一种新的和重要的工具来促进金融稳定，金融危机前没有主管部门，为加强审慎标准和美国联邦储备理事会的监督特定非银行金融公司的能力。允许金融稳定监管委员会对如雷曼兄弟这样的公司需要进行适当的监督，现有的监管制度也要适用于从事高风险的没有足够标准的活动中。

金融稳定监管委员会作为一个主体，旨在识别和应对我们金融体系的各个角落的各种风险，不仅分析最大、最复杂的金融公司。毕竟，在金融危机中看起来非常明显的风险，不同于那些我们在危机前所面对的风险。我们今天所看到的風险不同于在金融危机期间的那些风险。新的风险会随着系统的发展而持续发展，需要一个动态的和定制的方法。

这意味着金融稳定监管委员会必须考虑这种转变是否提供了一种不同的风险，必须给予开放的政策回应，这将可能需要应对这种风险，尽管这些公司没有与上次危机的原因密切相关。

关于资产管理公司的问题，金融稳定监管委员会通过成立一个跨部门的对冲基金工作小组来仔细检查对冲基金杠杆的使用。虽然对冲基金已经成为我们金融市场越来越重要的参与者，但是没有任何一个监管机构掌握了一定的信息来评估他们可能带来的金融稳定风险。然而，许多监管部门包括证交会、商品期货交易委员会和银行监管机构，监督公司或市场时直接受到对冲基金影响。

金融稳定监管委员会唯一能够召集监管机构共享数据，对对冲基金潜在风险建立连贯图，随着时间的推移监控这些风险。如果金融稳定监管委员会识别在这些领域的金融稳定性风险的话，它将考虑可以采取什么行动来解决这些问题。对冲基金工作小组创建的基本使命与多德-弗兰克法案的基本任务是一致的，在没有迫在眉睫的危机下创建该组织是该任务至关重要的的一部分。虽然调查并不认为该行动是必要的，就像其他金融稳定监管委员会的努力，该组织启用基于数据驱动的类型，善于分析政策制定者未能在2008年之前使用以及没有对危机推波助澜的基础做出决策。 加强和扩大消费者保护。消费者权益保护新方法建立在预见未来新兴风险的基础上，是华尔街改革的核心和有效组成部分。消费者金融保护局主要专注于三个领域：债务追收、小额货币贷款、汽车贷款（主要通过创新型消费者投诉数据库收集的信息）。

债务追收方面。在消费者金融保护局设立之前，没有任何联邦机构有权监管债务追收，并保障法规有效实施。目前，基于大量对消费者的实际体验和经历的实例调查，消费者金融保护局正致力于长期对监管债务追收制定相关政策。

汽车贷款方面，消费者金融保护局也遵循着类似的方法制定规则。从根本上建立新的规则，并通过调查消费者体验和收集数据来确定决定消费者交易成败的主要因素。正如债务追收工作中，由于信息既来自消费者体验，又来自消费者投诉数据库，能够预见当前金融稳定性，并发现消费者的问题。该数据库是一个潜在金融稳定和消费者保护问题的前瞻性指标，将有助于监管部门识别消费者和整个实体经济的新兴风险。

消费者金融保护局也在制定小额货币借贷规则，以避免消费者陷入循环债务危机。针对这个缺乏监管的领域，消费者金融保护局将2008年的经验应用到目前的市场。无论是产品还是市场，都适用基本相同的原则：消费者在借款前掌握足够的信息来做出知情决策，债权人在提供贷款前需要评估债务者的还款能力。

消费者金融保护局在执行这些规则和整个消费者保护工作中都时刻着眼于鼓励创新。毫无疑问，通过适当的保障和监督，新金融技术可以提高消费者的生活水平。消费者金融保护局与其他监管机构合作，鼓励对网上贷款市场进行积极和安全的创新，网上借贷行业有潜力为资源匮乏的借款人和企业拓宽渠道获取可负担的贷款。和其他市场一样，我们对网上借款行业同样采取灵活但严谨的做法，既支持有前景且安全的金融技术，又保护消费者以及小型企业的权益，在两者之间取得平衡。

如何维护和发展取得的成果

监管制度若停滞，原来取得的成果就会被那些寻求套利的行为窃取。在稳定期或看似风平浪静时期，政策制定者往往试图回到原有规则，削弱改革和减轻监督。对金融稳定监管委员的职权限制只会使其难以识别和应对金融稳定风险，如对那些可能带来金融稳定风险隐患的非银行金融企业行使的权力。另外，对消费者金融保护局的改进有可能危及最弱势个体消费者保护的关键。削弱这些重要的新机构及其职能将产生严重后果，包括可能再次引入作为上一次危机根源的监管套利和掠夺行为及产品。

我们将继续朝着一个更广泛共享经济增长红利的未来努力，这需要我们保持对金融包容性的关注。我们必须努力对安全和可负担的交易、信贷、储蓄产品及服务放宽准入，尤其是为资源匮乏的个人和小企业。另外，我们必须确保和加强社区银行、信用合作社与其他特定服务对象的金融机构发挥重要作用。

继续落实改革方案。例如，我们必须继续努力解决大型金融公司的薪酬机制以阻止不当的冒险行为，并更好地调整高管人员与股东、债权人、纳税人、客户之间的激励机制。事实上，引发近期美国货币监理署和消费者金融保护局开展执法行动的富国银行事件突出了确保激励机制在整个组织中保持一致的重要程度。此外，我们必须为监管机构提供充分的资金和足够的工具，以跟上不断变化的市场步伐。

面对健全的监管框架的潜在挑战，我们必须着眼未来，同时铭记历史。尽管在担任财政部长期间，我们的金融体系已经稳定。在这期间，当我与我的团队讨论最新的经济报告时，当我与我的国际同行谈到如英国脱欧等全球性的挑战时，当我与国内的金融监管机构领导人会晤时，我受这些危机启发，并且坚定不移地关注着金融稳定、广阔和充满活力的经济增长以及消费者金融保护。在未来，我们将会面临金融和经济挑战，而且这些挑战一定与我们过去遇到的不同。目前，当务之急是那些被赋予管理和监管职责的部门继续制定一套既借鉴以往经验、又预见未来风险的健全的政策，并且抵制以牺牲长期稳定和保护为代价来谋求短期利益的倾向。