发达国家科技创新投入经验启示

陈亚文++李野

摘要：科技创新投入机制是提升创新效率的重要保障，发达国家由于具有先发优势，在科技投入理念、方式等方面具有先进性，其技术产出对产业经济的贡献远大于发展中国家，本文详细阐述了发达国家科技投入结构、战略和经验，对于我国建设创新型国家和转型升级具有重要借鉴意义。

关键词：科技创新；投入结构；体制机制

中图分类号：F112.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-0000-02

21世纪以来，全球科技迅猛发展，发动国家在后国际金融危机期科技创新投入不断增加，国际间技术竞争日趋激烈，多极化的世界科技格局逐步形成。我国在突破中等收入陷阱后，按照钱纳里的工业化阶段理论，资源、效率和成本边际效应将逐步递减，技术创新对经济社会发展的先导作用会日益凸显。目前我国和发达国家在科技创新投入体制和效率方面存在较大差异，政府在推动科技创新的形式、手段和方法上不尽相同，国外政府直接投入主要用于公共教育、基础研究和关键技术领域，对于企业创新的扶植主要以税收减免等柔性方式为主，这种模式在促进科技进步方面发挥了重要作用。

一、发达国家科技创新投入的理论依据

西方发达国家学术界对科技创新投入理论研究集中在公共财政理论、技术经济学和有效市场理论等诸多方面，逐渐形成了国家创新理论、区域科技创新理论和技术创新理论等细分学科。创新理论认为科技创新是经济社会发展的原动力，在市场失灵的基础研究领域，应通过公共财政来弥补由于市场失灵所带来的缺失，在企业主导的应用研究和试验开发领域，普遍认为应通过市场配置资源实现效益最大化，企业根据自身实力和市场需求筹措资金进行技术创新，鼓励利用风险投资获取种子资本、导入资本和发展资本完成这一过程，从而实现谁创造谁获益。在科技创新路线方面还存在万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）的线性模型理论、司托克斯（D.E.Stokes）的巴斯德象限理论等理论。

二、发达国家科技创新投入结构分析

1. 政府科技创新投入扶植的相关组织。欧美政府科技创新投入投向政府搭建的科研机构、公立大学、公益性机构和部分企业。在美国，政府财政资金在科技创新投入方面主要投向国际知名的大型科研机构，这些机构产出效率非常高，政府创新资金也投入给公立大学和产业界，前者也是重要扶植对象，最后是公益性非赢利机构。美国政府研发资金也是产业研发部门的资金来源之一，但多年以来，政府投向产业界的资金整体上一直呈下降趋势，而投给具有“创智源”性质的公立学校、政府下设机构的创新资金增速加大，这种现象反映出政府投入向基础研究领域倾斜的偏好。美国政府在基础研究和重大应用研究方面的经费32%、5%、55%、8%分别投向政府研究机构、产业界、大学和非赢利机构，美国政府应用研究经费的53%、15%、23%、9%分別投向政府研究机构、产业界、大学、非赢利机构。英、德、法、日等国政府科技创新投入主要投向公立大学和政府研究机构。

2. 政府科研创新投入的主要方向。发达国家政府投入在基础研究领域的资金所占比例呈上升趋势，研究开发所占比例呈下降态势，政府更关注基础研究领域的重大突破。例如美国政府科技创新投入不断向基础研究领域倾斜，其投入经费占政府科技创新投入的比例逐年攀升。联邦政府投入的基础研究经费占全部基础研究经费的50%以上。应用研究的经费总量虽然呈递增态势，但占政府科技创新投入的比例变化很小。如联邦政府投入的应用研究经费占应用研究总经费的20%以下。随着科技公司不断壮大，企业投入创新资金规模日益庞大，美国政府科技创新投入所占比例一直在下降，产业界主导科技创新的趋势进一步增强。

3. 政府科技创新投入的重点领域。国防研究投入仍然占有重要比重，但在政府科技创新投入中所占比例呈下降态势。西方主要发达国家，国防研发投入占政府科技创新投入的比重从1986年的44%下降到不足31%。2015年美国政府科技创新投入只有40%左右投向了国防研发。在其他方面，西方发达国家对医疗保障、生态环保领域支持不断加大，占政府科技创新投入比重逐年上升。此外，不同国家投入的领域差异也较大，日本政府更重视能源领域投入，比例达到20%以上，美国和法国政府非常重视民用空间技术的研发，其投入均占政府科技创新投入的10%以上。这种国家间的差异与不同国家资源禀赋、政治动机和现实发展需要有密切关系。

三、发达国家科技创新投入战略与路径

1.美国法律明确联邦政府具有科学技术资源开发和转移方面的义务。美国科技投入主要是根据科学发展前沿、技术趋势和国家战略目标需求，选择重点研究和优先资助领域，侧重对前沿性、革命性、应用性强的新技术和领域进行投入，寻找重大技术突破。美国总统奥巴马上任伊始，就制定了加快国家创新战略，通过创新推动可持续增长和高质量就业，意图提高美国的持续创新和完全创新能力。美国科技创新成功主要路径依赖是：确保基础研究领域政府的有效投入与较高投入。资金分配坚持同行优绩评议准则，把是否有利于智力资本的积累和建立各种伙伴关系作为遴选研究项目的主要标准，形成了良好的遴选研究计划和项目的机制。在投入资金中含有对创新人才的培养与引进经费。同时，通过政府投入积极促进联邦实验室、大学与产业界开展合作，形成智力和资本的结合。

2.欧盟科技创新投入战略更具系统性和统一性，其科技论文和专利产出可以与美国比肩。在重大基础创新方面，欧盟主要是通过制定欧盟科技发展战略、创建知识经济社会和确定重大科技发展计划推动应用基础研究发展。欧盟作为一个整体对基础研究投入的计划被称为“框架计划”。 2007年到2013年的第七框架计划总预算超过500亿欧元，相对于第六框架计划增长了60%。欧盟智力资源开发战略可归纳出以下几个特点：确立了科技人才发展战略，高度重视科技人才培养。不断提高女性在科技工作中的地位。提高青年对科技工作的兴趣。广泛开展国际科技合作，吸引外国优秀科技人才参与研究，形成了相对完善的、统一的多方合作机制。

3.日本创新投入加速向以美国为主的西方模式转化，但东亚发展模式始终贯穿其中，在发挥企业作用同时，政府主要战略是加强对重大科学研究的投入、干预和对企业研发的扶持，确保其超一流科技大国地位。日本科技创新投入的路径依赖是：确立科技立国战略。重视独创性应用技术研究。大力推进重点领域的研发。推进大科学及防灾安全研发。注重科研成果产业化发展等等。在具体实施中，日本政府通过严格审定公共财政预算促进本国基础研究和应用研究发展。虽然日本一直实行紧缩的财政政策，但科技创新投入逐年增加，研发经费支出占GDP比重一直保持较高水平，其R&D经费支出占GDP的比重占4%左右，其中，基础研究所占比重一直保持在22%以上。

四、发达国家科技创新活动经验启示

1.完备法律法规体系是科技创新活动得以展开和投入得到有效保障的基石。发达国家普遍以法律形式为市场主体创新营造良好的制度环境。例如：美国政府制定和实施了一系列与技术创新有关的法律，这些法律包括：“拜杜法案”、“史蒂文森—怀德勒技术创新法”、“小企业创新法”、“国家竞争技术转让法”、“贝赫—多尔法”，以及“防技术扩散法”和“联邦技术转移法”等严密的法律体系。在日本，先后颁布制定了“国际前沿研究制度”、“科技白皮书”、“科学技术基本法”、 “中小企业现代化促进法”等。而在韩国，技术保护法明确规定，对本国尚处于开发初期或市场培育期的技术或产品，政府应重点扶持，在政府采购项目中对产品性能相近的产品，即使本国产品价格明显高于国外同类产品，政府有义务优先采购，通过贸易保护、歧视政策为本国产品走向国际市场注入强大动力。

2.通过政府采购计划间接支持科技创新活动形成商业循环。科技创新投入面临不确定性风险，新产品初期很难迅速打开市场，这决定了政府采购对科技创新的支撑作用，这种支撑能够使企业科技创新成果以更迅速的、快捷的方式实现产业化。从供需角度看，政府本身就是消费者，政府的消费和保护在相当大程度上能够推动科技企业越过创新初期瓶颈和投资风险，有效推动高新技术产业发展。特别是对于一些初创科技企业，政府的采购和信赖可使新产品、新技术迅速打开销路和市场。为实施政府采购计划，美国先后制定了《购买美国产品法》、《联邦采购法》等法律法规，明确规定政府优先采购本国科技创新产品。美国政府采购的产品国内科技企业生产的占总量的90%以上。在西欧发达国家，一些政府明确规定，公共事业部门如航空业、铁路业、民用通信与食品业等部门应优先采购国内生产的产品。而东亚的后起之秀韩国，政府为扶持国内高新技术产业和技术研发加速进行，有时竟以高于市场10倍的价格采购本国科技创新产品。同时，政府也利用民族归属感在全国媒体上开展使用国货的宣传活动，这一方面促進了消费，也有效地激发了国内企业创新的积极性。

3.综合运用财税杠杆和扶植政策支持科技企业增加研发投入。综合财税杠杆是西方主要发达国家促进科技创新的重要手段，包括税收优惠的结转或追溯、设备加速折旧、税前扣除、税收抵免、优先提取技术准备金等等。这些措施使发达国家研发投入占GDP比重达到2.5%-3%。在北欧的一些发达国家通过设立先进技术创新中心等机构，由政府出资吸引和鼓励大型科研机构、公立学校、产业界参与实施重大科技计划项目，促进国家科技创新能力、公民科学素养的提高。而在以东亚模式著称的日本，利用技术开发补助金制度激励企业进行科技创新，并针对中小科技企业的研究开发给予资金支持。在北美的美国，联邦税法规定，企业如果不能上缴所得税或出现亏损，根据相关公式计算减免税额和企业研发费用扣除额，可以向前追溯3年，如果亏损持续发生，可向后顺延7年，科技研发费用扣除最长达到15年之久。同样在北美的加拿大联邦政府，为鼓励产业界科技创新行为，对企业研发投入在200万加元以内的，允许有高达35%的额度来抵消应缴税款，而每年经常性费用通过投资减免税收政策200万元以内的全部返还，对于其他经常性开支和货币性支出返还比例高达40%。为提高征税效率，对科技型、服务型中小企业简化纳税手续。而在一些中欧国家，由于产业经济不景气，政府一般不直接进行投入，即国家不以资金形式支持科技企业的创新活动，而是根据科技企业在应用基础研究和科技创新方面的实际经费支出，按适当比例在科技企业应缴纳的税款中予以扣除，扣除规模根据科技企业自身规模的大小分别给予不同标准的扶植。

4.科技创新投入能够有效加强对科技人才的培养和科学家群体的争夺。在尖端领域，顶级创新人才和科学家及优秀创新团队总是处于供不应求的状态，对科技发展意义重大。西方发达国家一方面通过加大公共财政投入，培养大批创新型科技人才，另一方面，通过技术移民政策，引进高端技术人才和科学家群体。随着全球化进程不断加深，跨国人才流动日趋频繁，主要发达国家对高端人才的争夺也日趋激烈。以创新能力最强的美国为例，为提高国家创新能力和保持竞争优势，联邦政府对基础教育和高级科技人才的培养高度重视。通过建立内生的创新型人才产生机制，培养了大量的国际级科技精英，并任由这些人才在大学、科研机构和产业界自由流动，产生连锁效应。特别是在2008年国际金融危机爆发后，美国联邦政府更加重视科技人才的培养和引进，为吸引国外科技人才，美国联邦政府对技术移民实施了更宽松的绿卡和H-1B签证计划、科学基金会研究生计划等人才引进和培养计划。这些计划的实施使国外大批高科技人才涌入到美国，为提高美国科技创新能力、引领科技发展方向提供了重要的智力支撑。在东北亚的韩国，通过引进、消化和再吸收，产业发展非常成功，这得益于本国科技人才的培养。

参考文献：

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[2]李希义.日本政策投资银行开展知识产权质押贷款的做法和启示[J].中国科技论坛，2011（07）.

[3]G. Pascal Zachary， Endless Frontier， Vannevar Bush， Engineer of the American Century， The Free Press， New York， London， Toronto， Sydney， Singapore， 1997.中译本见：无尽的前沿——布什传.周惠民，周玖，邹际平，译，上海科技教育出版社，1999.

[4]Vannevar Bush， “The Engineer and His Relation to Government”， Science， Vol.86（July 30，1937）。