干部为官不为问题的生成机理与治理机制

刘子平

摘要：干部为官不为是指在权力运行过程中，作为权力行使主体的干部不能及时、准确、有效地履行岗位职责，甚至不履行岗位职责，导致权力行使无法适应社会治理的新变化，无法满足广大人民群众的利益需求。干部为官不为问题是多方面因素综合作用的结果：既有传统政治文化的负面影响、干部管理制度不完善等外在原因，也有干部对全面从严治党新常态消极适应、担当意识与主体责任缺失、自身素质与能力不足等内生原因。治理干部为官不为问题，需要建构科学的思想政治教育机制、人性化的容错机制、立体化的干部培训机制、有效的干部选任考核监督机制和全面的干部保障机制。

关键词：为官不为；成因；长效机制

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2017）01-0009-05

为官不为不是一个新问题。从权力诞生之时起，为官不为就和腐败一样成为人类社会必须认真面对的瘤疾。“党的十八大以来，我们党坚持‘老虎、‘苍蝇一起打，使不敢腐的震慑作用得到发挥，不能腐、不想腐的效应初步顯现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。”①目前，我国政治生态得到有效净化，党风政风发生了明显变化。面对政治生态的新变化，一些干部不是锐意进取、积极工作，而是产生了“为官不易”的错误认识，从而产生了为官不为的现实问题。

2014年10月，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出：“当前，所谓‘为官不易、‘为官不为问题引起社会关注，要深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。”②干部为官不为问题严重削弱党的公信力，破坏党的形象，损害党和人民群众的血肉联系，必须予以高度关注。本文剖析干部为官不为问题的生成机理，在此基础上探讨治理为官不为的长效机制。

一、干部为官不为的内涵、类型及危害

1.干部为官不为的内涵

“为”一般是指人们在社会生活中的各种行为、活动。为官不为作为一种负“官文化”现象，古今中外皆有，其形成与传统官僚体制有直接关系。在某种意义上，为官不为就是传统官僚体制的衍生品。所谓干部为官不为，是指在权力运行过程中，作为权力行使主体的干部不能及时、准确、有效地履行岗位职责，甚至不履行岗位职责，导致干部权力行使无法适应社会治理的新变化，无法满足广大人民群众的利益需求。从本质上看，干部为官不为就是干部的“懒政”“庸政”“怠政”“误政”行为，是干部对履行岗位职责的主体性缺位。

2.干部为官不为的类型

干部为官不为问题具有极强的隐秘性和欺骗性，普通群众很难发现，因此，有必要对干部为官不为的基本类型进行分门别类的梳理与总结。总体来看，干部为官不为主要有以下四种类型。

一是安于现状不想为的懒散型。这种类型的干部又分为“天花板”型和“居功不为”型。前者是指一些干部本来很优秀，做过一些贡献，但由于年龄、资历等原因长期得不到提拔重用，加上待遇改善有限，导致心理落差，产生了“做一天和尚，撞一天钟”的应付心理，不想作为。后者是指一些干部认为自己工作年限长、资历老，有过成绩与功劳，现在年龄大了应当少做事甚至不做事，让年轻人多做事。由于存在这种心理，这些干部在工作中往往缺乏动力，应付了事，作风涣散。

二是墨守成规不善为的低能型。一些干部学习意识淡薄，思想僵化，知识老化，面对深化改革的新形势，既不愿解放思想、转变观念，又不愿提高自身能力与素质，出现了本领恐慌。这类干部在处理新情况新问题时往往思想平庸与能力平庸并存，思路不新，方法不多，力度不大，要么以领导指示唯上，对百姓诉求置若罔闻，要么等待观望，消极应付。

三是缺乏担当不敢为的怕事型。一些干部面对全面从严治党新常态，认为干得越多、风险越大，不如少干甚至不干。还有一些干部受传统文化的中庸思想影响，害怕得罪人，遇事能绕就绕，做好好先生，缺乏责任心和担当意识。一些新入职的干部担心做事不稳妥使领导对自己产生不良印象，进而影响个人发展，同时担心工作太突出使周围同事对自己产生非议，因而在工作中瞻前顾后、畏首畏尾，不敢勇挑重担，不敢作为。

四是没有好处不作为的寻租型。随着全面从严治党的推进和反腐倡廉制度的不断完善，我国党风政风得到很大改善，随之而来的是干部的权力受到制约、隐性福利减少。一些干部对反腐倡廉的新变化还不适应，思想深处仍存在“无利不起早”的惯性思维，在这种不良思维支配下，工作中出现了“门好进、脸好看、话好听、事难办”的不良现象，人民群众对此意见很大。

3.干部为官不为的危害

如果说腐败是人类社会发展的“致命伤”，那么干部为官不为就是人类社会发展的“慢性病”。无论是“致命伤”还是“慢性病”，都对中国特色社会主义事业具有极大的危害性。干部为官不为的危害主要表现在以下三个方面。

一是败坏干部作风，严重损害党和政府的公信力。干部作风是广大干部在长期工作实践中形成的比较稳定的精神风貌，是党的宗旨的重要体现。干部作风如何，“关系党的创造力、凝聚力和战斗力，反映着党的执政能力和执政水平”③。从某种意义上讲，干部为官不为就是“荒政”甚至“无政”，它严重背离党的宗旨，极大地败坏我们党长期以来形成的优良干部作风。干部为官不为还严重损害社会公共利益，导致政府承诺无法兑现，民众利益诉求无法得到满足，从而严重损害党和政府的公信力。

二是导致政策中梗阻，严重贻误“四个全面”战略布局的顺利推进。当前，我国处于“四个全面”战略布局推进的关键期。实现“四个全面”战略布局的目标和任务，关键在于落实相关政策，而干部为官不为导致相关政策落实不顺畅，出现选择性落实、象征性落实甚至不落实的现象，产生政策落实“上下热、中间冷”的中梗阻问题，导致政策变形走样、落地难。

三是损害党群干群关系，严重削弱党的执政基础。“得天下有道，得其民；得其民有道，得其心。”④当前，我们党面临的最大危险是脱离人民群众。干部为官不为严重背离党的群众路线，导致人民群众应予解决的问题得不到解决，使人民群众对干部失去信任，甚至产生抵触、反感情绪，进而使干群矛盾尖锐化。干部为官不为问题还具有极大的负面外溢效应和负面导向作用，会导致一些本来“有为”的干部变得“不为”。这不仅严重侵蚀党的健康肌体，导致政治生态恶化，还导致党群干群关系疏远，削弱党的执政基础。

二、干部为官不为问题的成因

干部为官不为是多方面因素综合作用的结果，这一问题的成因大致可以归结为以下四个方面。

1.传统政治文化的负面影响

传统政治文化是“传统文化在政治、行政领域里的表现形态”⑤。传统政治文化以自给自足的自然经济为经济基础，以专制集权制度为现实载体，以儒家文化为精神内核。传统政治文化中既有符合现代社会治理要求的“民本”“德治”等积极内容，也有阻碍社会发展的“官本位”“权力本位”“等级制”“明哲保身”等负面内容，这些负面内容为干部为官不为问题的产生提供了文化土壤。在现实社会中，“官本位”“权力本位”已经成为一些干部内化于心的思想意识，“追求权力”“保持官位”“谋求利益”成为一些干部为官的价值追求，这导致一些干部在谋求更高权力与官位无望或无利可图时产生“官僚主义”“形式主义”的不作为态度，工作中“人在心不在”，碌碌无为。一些干部将传统政治文化中的“明哲保身”“中庸之道”作为处世哲学，认为“木秀于林，风必摧之”，“行高于人，众必非之”。抱着这样的处世态度，他们不是力求上进，而是做太平官、老好人，为官不为问题明显。

2.一些干部素质不高、能力不足

當前，发生为官不为问题的最根本原因在于一些干部素质不高、能力不足。突出表现在三个方面：其一，一些干部思想政治素质不高，群众观缺失。思想是行动的先导，理想信念是干部践行全心全意为人民服务宗旨的内在动力，然而，一些干部在改革开放与市场经济的大潮中经不起权力与金钱的诱惑，理想信念动摇，宗旨意识淡薄，导致自身的价值观、人生观和权力观发生异变，“只想做官，不想做事”，“只想大权独揽，不想担责”，“只想出彩，不想出力”。其二，一些干部律己意识、服务意识不强。党的政治纪律、组织纪律与政府行政纪律等是干部必须遵守的基本行为规范，然而，一些干部对党员、公务员的基本工作制度置若罔闻，自由散漫，不坚守工作岗位，出工不出力，严重损害了党和政府的形象。其三，一些干部工作能力与素质不足。“四个全面”战略布局的推进对干部的能力与素质提出了更高要求，但一些干部不能准确、全面地理解党的路线、方针和政策，对推进“四个全面”战略布局的新任务不熟悉，又不愿主动学习，导致在工作中不能有效应对新情况新问题，主体责任缺失。

3.干部管理制度不完善

我国干部管理制度的不完善给为官不为问题提供了滋生空间，主要表现在以下三个方面。

一是干部选用制度不完善，为干部为官不为提供了现实基础。当前，我国干部选用制度存在漏洞，如干部选用标准教条化倾向明显，强调年龄、学历、民族、性别等条件，而忽视对干部能力和素质的要求，导致干部选用出现偏差。另外，干部选用考察方式单一，主要是换届考察和组织部门考察，缺少日常考察和群众参与式考察。这些都助长了干部为官不为问题的产生。

二是干部考核与激励机制不完善，为干部为官不为提供了可乘之机。科学、合理的干部考核与激励机制是引导干部干事创业的“风向标”，是激励干部奋发有为的制度保障。我国干部考核与激励机制尚不完善，主要表现在三个方面：其一，考核主体单一化。从干部考核评价主体来看，主要是体制内的上下级考核，缺少社会公众参与的外部考核。其二，考核内容与方式简单化、静态化。目前的干部考核在考核指标设置上笼统、模糊，比较重视共性指标与静态指标而忽视个性指标与动态指标，导致干部“有为”或“无为”都缺乏认定标准与依据；考核形式基本上以组织部门的年度考核为主，往往采用大而化之的统一标准；考核手段是简单化的民主评议、个别谈话等。这就导致干部考核流于形式，助长了干部为官不为。其三，考核结果的运用不到位。当前，干部考核结果运用不到位、激励作用不明显，导致干部考核“奖优罚劣”的应然性功能无法得到有效发挥，干部晋升与其考核结果之间的关联度不大。时间一久，“为官有为”者的积极性被严重挫伤，为官不为问题滋生。

三是干部退出机制不完善，为干部为官不为问题的产生与蔓延提供了温床。我国在干部淘汰、退出方面还没有形成比较成熟、完善的制度体系，一般情况下，干部只要没有违法乱纪、渎职犯罪，就可以保住自己的官位和待遇。为进一步规范干部管理，我们党制定了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，但这只是一个总体性规定，执行上的弹性较大，对干部的威慑力不够强，相关配套机制亟待构建。

4.一些干部消极适应全面从严治党新常态

一些干部长期以来形成了“官本位”“权力本位”的思维定式，习惯了做官就是“当官老爷”“捞好处”。他们对全面从严治党新常态及反腐倡廉的高压态势和纪律约束很不适应，感觉“官”越来越难当，失去了干事创业的动力。全面从严治党的大力推进使得隐性福利、隐性收入被削减甚至取消，一些干部因此心态失衡，不愿为。随着全面从严治党的推进，公民的监督积极性得到极大提升，社会监督无论从广度上还是效果上都较过去有了明显提高，呈现出现实监督与网络监督并行、覆盖面广、方式多样、效果明显的特点。在此背景下，一些干部对社会监督特别是网络监督产生了恐惧，害怕自己的言行触碰全面从严治党的“红线”，更害怕这些言行被社会公众、媒体（尤其是网络媒体）关注而给自己带来不利影响，因而抱持“宁可不做，也不做错”的心态，把为官不为作为趋利避害的手段。

三、构建干部为官不为问题治理机制的路径

治理干部为官不为问题不能“毕其功于一役”，需要建构科学、系统、全面的长效治理机制。

1.构建科学的思想政治教育机制，形成干部“乐于作为”的社会氛围

思想政治教育是我们党的优良传统，在革命与建设时期及改革发展的新时期都发挥了不可替代的作用。随着改革开放的深入，社会现实有了很多新变化，思想政治教育无论在内容上还是在方法上都需要与时俱进。构建科学的思想政治教育机制是继承和发扬党的思想政治教育传统的重要途径，是形成干部“乐于作为”社会氛围的重要保证。科学的思想政治教育机制应包括四个方面的内容：其一，思想政治教育制度化、经常化。邓小平明确指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”⑥只有实现思想政治教育制度化，才能保证干部思想政治教育经常化，才能强化干部的党性观念和宗旨意识。其二，思想政治教育的内容充实。对干部进行思想政治教育的内容要贴近实际，不仅包括马克思主义基本理论教育、党的宗旨教育、理想信念教育，还要包括职业道德教育、社会公德教育和家风教育。通过强化干部的世界观、人生观、价值观和道德养成，推动干部树立正确的权力观、群众观和服务观。其三，思想政治教育的方式多元化。对干部的思想政治教育不能为了教育而教育、为了理论而理论，要采用灵活多样、潜移默化的方式，注重提高教育的实效性，避免生硬的说教式灌输。譬如，可以采用榜样示范与典型警示相结合的方式，使勤政廉政成为干部的共性价值准则。其四，思想政治教育的载体多样化。要结合干部实际，充分利用报纸、电视、网络、手机、远程教育平台等载体，使干部思想政治教育层次化、一体化，提高干部主动接受思想政治教育的积极性。要培养干部高尚的道德情操，保证干部能严守职业底线。

2.構建人性化的容错机制，形成干部“敢于作为”的制度保障

当前，我国已进入全面改革的攻坚期、深水区。改革涉及的利益复杂，打破利益固化藩篱面临的阻力和困难较大，迫切需要各级干部敢于探索、创新、担当，不断寻求破解改革发展难题的新思路新方法，突破改革的“中梗阻”。为保证干部在全面改革的攻坚战中“敢于作为”，必须建构人性化的容错机制，保障干部“积极进取，敢于担当”，避免出现干部流血流汗又流泪的现象。构建人性化的容错机制要注意三个方面：其一，合理聚焦适用对象的范围。要坚持以“三个区分开来”为标准确定容错机制适用对象的范围。所谓“三个区分开来”，就是“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来”⑦。其二，在民主化、法治化轨道内进行。必须依法建立健全容错机制，并根据社会发展变化及时予以修正完善，实现容错的制度化、规范化、可操作化。其三，将容错机制与纠错机制有机融合。容错不是要遮掩干部的失误，而是要及时纠正干部的错误。因此，要将容错机制与纠错机制协调建构、有机融合，使二者协同发挥作用。

3.构建立体化的干部培训机制，奠定干部“能于作为”的现实基础

当前，一些干部“不为”的重要原因是缺乏“为”的能力和素质，因此，必须建构立体化的干部培训机制，提升干部的综合素质。建构立体化的干部培训机制要注意四个方面：一是建立长效化的教育培训制度，实现各级干部教育培训定期化、规范化、制度化，尤其要把基层党员干部作为教育培训的重点对象。二是在教育培训的内容上坚持政治思想道德建设与能力素质提升并重，加强对干部的经济发展能力、服务民生能力、依法行政能力、社会矛盾冲突化解能力、政策理论运用能力和信息技术运用能力的培训提升力度。三是坚持运用学历教育、岗前培训、挂职锻炼、专业培训等多种方式提升干部“善政”的能力与素质，根据不同干部的岗位需要及其特点采用集中教育培训与个体学习相结合的方式，提升干部教育培训的针对性和有效性。四是建立能力素质教育培训考核制度，加强干部能力素质教育培训的过程与结果管理，同时把干部教育培训考核结果与干部晋升结合起来，提高干部参与教育培训的积极性和主动性。

4.构建有效的干部选任考核监督机制，激发干部“勇于作为”的内生动力

有效的干部选任考核监督机制是解决干部为官不为问题的利器，该机制有利于把各级干部的思想和行为引导到干事创业上来，增强干部勇于作为的内生动力，形成“有为者有位，不为者让位”的政治新常态。构建有效的干部选任考核监督机制的基本路径有四条：其一，建立健全干部选任机制。干部选任要坚持公开公正、德才兼备、以德为先的原则，真正形成“有为者有位”的用人导向。其二，构建科学的、常态化的干部考核机制。首先要优化考核指标设计，坚持共性考核指标与分类考核指标相结合，实现精准考核。其次要改变考核的方式、方法，坚持平时考核、专项考核与年度考核相统一，实现上级、平级、下级评价与群众评价有机结合，增强考核结果的真实性。最后要充分运用考核结果，把考核结果作为干部晋升的一个重要衡量因素。其三，构建干部良性退出机制。要根据《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，制定相关配套制度，科学认定干部的“德、能、勤、绩、廉”，建立干部“能下”的通道，形成干部“能下”的社会氛围。其四，建立健全干部监督机制。在强化党内监督的基础上，建立覆盖全社会的监督网，充分发挥人民群众对干部监督的主体作用，积极发挥网络等新媒体对干部监督的作用，实现对各级干部工作状态的立体化监督，使为官不为者随时可以被发现、被问责，从而推动干部积极有为。

5.构建全面的干部保障机制，形成干部“甘于作为”的保障体系

马克思曾说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”⑧当前，各地公务员收入不高、工作效益与物质待遇不相称等问题不同程度地存在。鉴于此，要构建全面的干部保障机制，切实解决干部的后顾之忧和精神动力不足问题。其一，建立并实施干部职务与职级并行制度，切实解决干部晋升难，特别是基层干部晋升空间小、待遇偏低等问题。其二，建立科学、灵活的干部薪酬制度，使干部薪酬增长与经济发展速度相一致、与所在地生活消费水平相匹配，提高激励性薪酬的比例，切实调动干部的工作积极性。其三，构建干部精神关爱与激励机制，加大对干部的精神关爱力度，加强对干部的心理疏导。其四，探索建立并实行干部荣誉勋章制度，对工作实绩突出的干部由主要领导颁发荣誉勋章和证书并进行谈话激励，增强干部精神激励的层次性。

注释

①习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日。②习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，人民出版社，2014年，第23页。③金银焕：《把领导干部作风建设摆在更加突出的位置》，《理论探索》2007年第2期。④徐洪兴：《〈孟子〉选评》，上海古籍出版社，2015年，第231页。⑤李鹏飞：《论传统行政文化对行政体制改革的影响》，《探索》2001年第2期。⑥《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第333页。⑦刘宁宁、郝桂荣：《新常态下如何科学构建容错机制》，《人民论坛》2016年第11期。⑧《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，2002年，第187页。

The Problem on Cadres of Indolence in Fulfilling Their Duties： Formation and Governance Mechanism

Liu Ziping

Abstract：Cadres′ indolence in fulfilling their duties means that the cadres who are the main body of the exercise of power cannot promptly， accurately and effectively perform or even not perform their duties in the process of power operation， thus the power exercise cannot adapt to the new changes in social governance and cannot meet the interests of the broad masses of the people demand. The problem on cadres of indolence in fulfilling their duties is the result of the combined effect of various factors： the external causes are the negative influence of the traditional political culture and the imperfect cadre management system； the internal causes are that the cadres are negatively adapting to the new and normal rule of administering the Party completely， the lack of consciousness and subject responsibility， the lack of quality and ability of cadres. It is necessary to construct a scientific ideological and political education mechanism， a humanistic fault-tolerant mechanism， a three-dimensional cadre training mechanism， an effective cadre selection examination and supervision mechanism and a comprehensive cadre protection mechanism to solve the problem on cadres of indolence in fulfilling their duties.

Key words： indolence in fulfilling one′s duty； causes of formation； long-term mechanism