垃圾处理公私合营模式PPP新形势下的思考

闵海华，张瑞娜，刘抒悦，刘泽庆

（1.中国市政工程华北设计研究总院有限公司，天津300381；2.上海环境卫生工程设计院有限公司，上海200232）

·规划与管理·

垃圾处理公私合营模式PPP新形势下的思考

闵海华1，张瑞娜2，刘抒悦2，刘泽庆2

（1.中国市政工程华北设计研究总院有限公司，天津300381；2.上海环境卫生工程设计院有限公司，上海200232）

垃圾处理设施采用PPP模式将成为一种常态。从垃圾焚烧发电、餐厨垃圾处理、垃圾分类等PPP模式推行情况、存在问题及其模式下对设计咨询单位需求及地方配套政策的不足进行思考，并针对问题给出建设性意见。

垃圾处理；PPP模式；咨询服务

1 垃圾处理PPP模式概述［1］

城市生活垃圾处理属于典型的市政公用事业，过去主体事务主要由政府承担。随着社会经济发展，人均生活消费水平及城市化率提高，城市生活垃圾产生量越来越大，并呈现垃圾围城现象，严重制约城市的可持续发展。在此背景下，迫切需要打破现有体制，减轻地方政府债务负担，中央政府明确PPP模式作为发展方向，并开始向多元化的投资结构转变。为此，2014年12月31日，财政部出台《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，正式为推进项目PPP模式拉开序幕。2015—2016年，全国PPP项目进入快速发展通道期，且财政部及四部委分别于2016年10月和2017年7月发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》和《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，提出未来在垃圾处理等公共服务领域，“强制”应用PPP模式，并从政策上给予保障，促进垃圾处理行业健康发展，并以全面实施为核心，在垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对源头分类、二次转运、末端处置各环节进行系统整合。以垃圾处理行业各相关重要环节为主线，分析其在实施PPP模式当前存在的问题及未来需要重点解决的问题及工程咨询服务转变提出建议。

2 推行情况和存在问题［2］

2.1 生活垃圾焚烧发电推行和存在的问题

生活垃圾处理方式形式较多，如卫生填埋、综合处理、焚烧发电及其他处置方式，但随着环保要求的提高及当前用地的紧张，生活垃圾焚烧发电目前已成为城市生活垃圾主流处理方式，尤其是近3 a新立项项目投资模式基本采用广义上PPP模式，其操作形式方面因其外部条件的不同分别采用BOT、DBO或DBOO等，其代表性项目有上海老港再生能源利用中心二期工程项目（总投资36亿元）及苏州生活垃圾发电厂拆旧建新项目（总投资23.5亿元）。近3 a生活垃圾焚烧发电PPP项目在整个生活垃圾处理投资比例超过70%，且处理能力同比超过50%，整个行业发展基本面较为成熟。

目前在焚烧发电方面，其存在问题主要为：①“邻避效应”，选址难、用地难一直以来成为焚烧发电项目落地的首要难题，一方面老百姓环保意识不断提高，而另一方面城市扩张用地紧张，如果与老百姓沟通缺乏有效机制及某些职能部门“不作为”，则项目推动非常有难度。未来工作重点，建议规范选址程序、有效沟通当地群众、当地政府有效担当及高标准建设项目。②低价中标，补贴费从每吨十几元至二百多元不等，恶性竞争层面时常发生。尤其是近2 a，公开竞标的焚烧发电项目补贴费一低再低，对整个行业发展产生了极大的负面影响。未来工作，建议规范行业秩序、整顿招投标“低价中标”恶性竞争局面及媒体做正能量舆论导向。

2.2 餐厨垃圾处理推行情况及存在问题

各中大型城市经过几年发展，餐厨垃圾处置已初步形成规模，尤其是大型城市由过去分期试点发展到建设较大规模设施，如重庆洛碛餐厨项目2 000 t/d，宁波迁建项目600 t/d。餐厨垃圾处置工艺技术路线多样化，有重庆主城区餐厨引进的普拉克及国内自行研发的宁波开诚和河南艾尔旺等，达产的处置厂基本能稳定运行。餐厨垃圾在“出路”方面基本实现了有效控制，其处理主体方式基本为“预处理+厌氧”，该方式占全国比例80%以上。另外，在地级市及其以上规模城市，都已规划或正在建设餐厨垃圾处理设施，且出现了县级市建设餐厨项目及大型城市扩建项目的案例逐步增多，近3 a处置产能每年以30%速率递增，尤其是PPP模式的公私合营，政府参与力度的提升对整个项目推行落地起到积极作用。

目前餐厨垃圾处置项目在PPP模式推行方面也存在一些共性和个性问题，如市场层面恶性竞争、补贴费低于成本价等，此外在臭气控制方面还有很大提升空间，“无臭”案例较少。另外，餐厨垃圾在收运方面还存在诸多问题，尤其是收运的“质”和“量”难以保障，政府监管力度需要进一步加强。

2.3 分类收集及城市环卫一体化推行情况及存在问题

城市生活垃圾分类收集方面及环卫一体化也是垃圾处置行业一个较新的发展分支，其中分类收集PPP模式在国内一线城市及大型城市实行试点工作，并取得了一定经验，且分类后厨余垃圾处理项目也逐步遍地开花，尤其是浙江省走在全国前列，不仅PPP模式先行先试且建设模式EPC率先试点，其中杭州和宁波的厨余垃圾处理PPP项目经验值得借鉴。近3 a分类收集覆盖率超过30%，且呈现城市定位越高或经济越发达，其分类收集文明推行程度越高，PPP整个操作执行面及合规性方面越好。目前城市生活垃圾分类收集工作铺开面较大，但分类收集的效率和垃圾分类的质量一直是各城市普遍存在的问题。尤其是2000年8大试点城市不成功后，给社会各层面信心造成一定影响，全社会对垃圾分类收集普遍不看好。因此，后续工作层面建议提高源头分类有效率，加强末端处置建设标准及对社会各层面的宣传力度。此外，分类收集推广程度与现有垃圾处理设施应统筹考虑，包括分类收集后各类垃圾与现有设施及规划设施统筹衔接的问题。

环卫一体化方面，全国有部分城市在试点实行，如海口环卫一体化PPP项目（投资35.1亿元），环卫一体化PPP项目不仅对过去在模式方面是一种创新，且覆盖范围也打破传统环卫的概念，从空间方面更加立体，如灯光、河道清理、广告等非传统环卫版块的内容也纳入其中。因刚刚起步，后续重点工作应在服务标准、服务范围的制定方面有所加强。

3 PPP推行对咨询技术服务机构的需求

PPP项目的顺利推行，不仅与政府和实施主体社会资本方有关，更需要这个行业涌现出一批高水平PPP咨询服务人才，它是PPP实施的重要载体。随着PPP模式的推行，作为工程咨询设计单位，其服务方式不断在转变，过去服务于政府转变成服务PPP实施主体，同时对设计服务单位的人才结构、服务内容、服务方式和服务能力及工作机制提出了新的要求。

对于人才结构不仅需要单一的专业技术人员，同时对复合型人才需求更为渴求，尤其是既懂技术又在法务、商务和招投标方面有所专长，且需要良好的沟通能力和协调能力。

PPP模式咨询项目不仅需要“技术可行、经济合理”，而且需要“风险可控、运行有效、社会认同”；不仅要保证项目本身的质量和安全，而且要保证为社会公众提供安全、高效的公共服务和产品，要把项目的效益放在全生命周期和全产业链上去考核、测算。

在服务方式和能力方面，需要提供全生命周期服务，延长了工程咨询的产业链，由过去单一的可研和设计逐步转变成从前期阶段策划、咨询、设计到工程实施阶段的建设管理及后续生产经营和运行维护，不仅是业务建设同时还涉及到标准体系建设。按照市场规律要求，优化整合资源，兼顾多主体利益，提高自身的服务能力，实行差异化经营，打造自己的特色和亮点，做大做强市场。

4 地方配套层在PPP推行方面的不足［1］

尽管近几年垃圾处理PPP模式发展较快，但也存在一些问题，主要有：①服务的技术规定定性多量化少［1］，操作难度大。②对社会资本实施过程中服务奖惩执行力度不彻底，缺乏有效的奖惩手段及明确的条款。③政府的市场能力和商业能力需要进一步加强。

作为PPP模式，核心是公私合营，政府以及政府出资代表方在加强监管的同时也应强化合作伙伴关系，切实按照PPP精髓推动公共事业的发展，并在操作层面条款尽可能量化，便于执行。

5 结束语

近期国家主管部门陆续出台的有关PPP政策性文件，对整个垃圾处理行业发展具有极大推动作用，但是在行业发展的同时应因地、因时针对性加强技术引进、环保要求、政府监管及行业标准制定。作为设计单位，也要认清新形势，分析研判市场新需求，转变服务理念，创新服务方式，加快改革步伐，加强自身能力建设，适应新常态，抢抓新机遇，从而得到新发展。

［1］孟春，李晓慧，张进峰.我国城市垃圾处理领域的PPP模式创新实践研究［J］.经济研究参考，2014（38）：21-27.

［2］郭宾.PPP模式在城市生活垃圾处理中的应用探究［J］.财经界，2016（27）：81-82.

Reflection on the New Situation of Waste Disposal PPP Mode

Min Haihua1，Zhang Ruina2，Liu Shuyue2，Liu Zeqing2
（1.North China Municipal Engineering Design&Research Institute Co.Ltd.,Tianjin300381；2.Shanghai Environmental Sanitation Engineering Design Institute Co.Ltd.,Shanghai200232）

Garbage disposal facilities using public-private partnership(PPP)mode will become the norm.From the waste incineration power generation,food waste treatment,and waste classification,we discuss the PPP model implementation, existing problems,design consulting unit needs,and insufficient local supporting policy,and give constructive suggestions for questions.

waste disposal;PPP mode;advisory service

X32

A

1005-8206（2017）04-0017-03

闵海华（1979—），在读博士，高级工程师，主要从事生活垃圾处理、工业危废处理和餐厨垃圾资源化处置等设计研究工作。

2017-08-01