我国食品安全监管法律制度研究

殷艳梅

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

我国食品安全监管法律制度研究

殷艳梅

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

食品是人类生存和发展的最基本物质，食品安全问题关系到国计民生、社会稳定和政府公信力。当前，我国食品安全问题频频出现，问题食品的涉及面越来越大，危害程度也越来越严重，某些农副产品从生长到加工再到销售，几乎每个环节都存在卫生安全问题。本文分析了我国食品安全监管法律制度存在的不足，并在加强食品安全监管、完善相关立法、明确执法部门权力义务、科学划分食品监管权责等方面提出了一些建议。

食品安全；完善相关立法；明确监管权责

一、我国食品安全问题现状

目前，我国食品安全存在诸多问题：如，大量使用农药；滥用添加剂；违规排放工业废水、垃圾；各种病原体超标；新的生物技术可能产生的负面效应（如转基因食品等）；新疾病的出现和原已消灭的重大疫病死灰复燃等。[1]同时，问题食品的涉及面越来越大，危害程度也越来越深，已从过去的粮、油、肉、禽、蛋、蔬菜、豆制品、水产品等传统主副食品，扩展到奶制品、水果、南北干货类、炒货、酒类等。在相关部门对食品的不定期检测中，常常发现一些食品卫生指数超标，主要是菌落总数和大肠菌群数超过国家标准，严重的甚至超出国家标准上千倍。菌落总数和大肠菌群数是食品质量检验中最常见的微生物项目，能真实地反映出食品卫生质量。食用菌落总数或大肠菌群数超标的食品，轻则会引起肠胃不适，严重的还可能引起食物中毒。

概括地说，我国食品安全问题主要出现在以下三个环节：

（一）农产品在生长过程中的卫生安全问题

1.一些农户为了提高收成，过度使用化肥甚至使用激素。化肥中最常见的是氮肥，氮肥会分解成一种叫硝酸盐的物质，如果氮肥的使用量过大，就会使蔬菜被硝酸盐污染，而硝酸盐对人体有很大危害作用甚至能够致癌。人们在市场上常常可以看到化肥催生出的白胖豆芽，乙烯利催生出的胭脂口红般的番茄、大如乒乓球的葡萄，通过瘦肉精转变成的假“瘦肉猪”等，而用转基因玉米、动物尸体、激素等喂养的肉猪，从出生到长到100斤以上只需100天…….[2]众所周知，食用激素或化肥催生出的产品，会给人们的健康带来极大隐患，并且，由激素、化肥催生出的农产品营养价值很低，“肉没有以前的香，水果也没有特有的味道”也是人们对这类产品的评价。食用这些动植物，就等于人们对它们使用的化肥、激素、抗生素等都最终转移到了我们自己的餐桌上，食用者很容易产生过敏、糖尿病、心脑血管疾病等，严重危害人体健康。

2.一些农户为了减少病虫害，过度使用农药。农药会残留在蔬菜瓜果上，甚至由于农产品生长的土壤、水源等遭到农药污染，导致食品从生长时就产生了安全问题。食用喷洒农药后不久的蔬菜水果，或者食用因农药中毒死亡的水产品或牲畜，会引起消费者急性中毒，例如2006年，常州市一个月内就接连发生了5起食物中毒事件；1995年，宾阳县一所学校的学生因食用刚刚喷洒过剧毒农药不久的白菜，造成540人集体农药中毒；还有2010年，青岛著名的“毒韭菜”事件等等，原因均为农药残留。而长期食用农药残留量较高的食物或者在遭受农药污染的土壤和水源中生长的产品，则有可能导致农药慢性中毒，如：有机磷和氨基甲酸酯类农药长期在人体聚集，可抑制胆碱酯酶活性，破坏神经系统的正常功能，降低人体免疫力。[3]

（二）食品在加工制造过程中的卫生安全问题

1.使用过量的或法律禁止的食品添加剂，甚至在食品中使用非食品加工化学用添加剂。如三聚氰胺、二氧化硫、甲醛、苏丹红等，由此还爆发过著名的“毒奶粉”事件、“红心鸭蛋”等事件。食品添加剂指防腐剂、抗氧化剂、漂白剂、酸味剂、着色剂等。目前，我国对在一种食品中可以使用多少种添加剂并没有明确规定，对绝大部分食品添加剂的用量也没有明确限制，只对某些特定的食品添加剂在添加数量上有限制。[4]这就导致一些不法商家在同一种食品内加入多种食品添加剂，或者对没有明确规定用量的食品添加剂过度使用，这同样也会影响消费者的健康，如导致胆固醇增高以及冠心病等疾病，严重的还有可能致癌。

2.食品包装不符合国家卫生标准。一些负责包装食品的中小企业包装的食品达不到国家规定的卫生标准，没有做到新包装在投入生产前对包装样品进行安全卫生检测，此外，产品安全质量出厂检验制度不完善，国家对这类企业缺乏相应的监督机制等，都是造成这些中小企业包装的食品卫生不达标的原因，食品因此被污染而引起的中毒的事件也频频发生。

其二，程序的输入端。自然人可以通过限定输入条件和参数对人工智能程序的输入数据进行控制，其对创作结果的控制程度也因程序的算法和功能不同而有所不同。在控制程度较强的情况下，自然人通过对人工智能输入数据的控制可以决定输出结果的具体表达。例如，傻瓜相机的操作者尽管对相机机械运行的过程一无所知，仍不妨碍其通过取景来控制相机所拍摄的照片。在控制程度较弱的情况下，则只能通过控制输入参数来决定创作结果的思想、风格或体裁。如人工智能传统诗词创作程序，操作者可以预先选择词牌、主题，但并不能决定创作结果的具体文字表达。

（三）食品流通过程中的卫生安全问题

1.无营业执照，没有卫生许可证从事食品生产经营活动。

2.销售过期、变质甚至腐败的食品。2007年，由上海市民组成的一支志愿者队伍在市消保委的组织下前往70家超市，发现有些食品的生产日期标识不规范，特别是容易变质的鲜奶、酸奶、鲜肉的生产日期标识不规范；此外，超过保质期的糕点、果汁饮料等仍在销售。[5]

3.以次充好。2007年9月，南宁市消保委检测出某些品牌的有机蔬菜有农药残留，不排除是商家为了牟利，给普通农产品贴上有机标签。

二、我国食品安全监管法律制度存在的不足

（一）食品安全监管法律法规有待完善

1.缺乏完整系统的食品安全监管法律法规。目前，我国有关食品安全监管的法律仅有《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国产品质量法》等11部，法规仅有《流通领域食品安全管理办法》等15部，另有部门规章20部。我国的食品安全监管法律法规尚不完善，现行的食品安全监管法律法规尚不能规范从农田到餐桌的每一个环节，例如我国《食品卫生法》中存在的问题就有：调整范围过于狭窄、法律责任的归责原则不明等。在此部法律中，仅对104种农药在粮食、肉、蔬菜、水果等45种食品中规定了291条允许的残留标准，而《国际食品法典》则对176种农药在375种食品中规定了2439条残留标准，相比之下，我国《食品卫生法》急需完善。[4]同时，各地对食品安全卫生标准并不统一，就拿大米的质量标准来说，不同地方的“放心米”标准各不相同，不同商家均声称自己的大米质量达标，但具体是达到哪一个标准，国家并没有一个明确规定。

2.食品安全风险管理机制有待完善。我国《食品安全法》规定，国家应当建立食品安全风险监测和评估制度，这是食品安全从传统监管走向现代监管、从经验监管走向科学监管的必经之路。由于现行分段监管体制问题、监测经费投入不足、检验检测技术落后、机构独立性不强等原因，我国的食品安全风险监测和风险评估工作还处在起步阶段，通过实施风险监测来事先发现食品安全风险还比较困难。

3.对制假售假的违法犯罪行为惩处力度偏轻。我国《食品卫生法》规定“对制假售假的违法行为，除没收或销毁禁止生产经营的食品、食品添加剂外，罚款额为20元以上、3万元以下”。由于处罚力度过轻，不仅不能起到遏制制假售假的行为，在一定程度上反而滋长了不法商家的投机心理。实践中，食品卫生监管部门对食品安全事件也大都采用罚款、查封、停业整顿等行政处罚手段，只有极少数影响特别大、性质特别恶劣的事件当事人和相关企业才受到刑法制裁。[6]如此轻的惩处力度，很难对制售有毒有害食品的个人和企业形成威慑力。

（二）监管部门之间职责不清，缺乏合理的沟通衔接机制

我国目前有关食品安全监管的部门有农业部、卫生部、工商局、国家技术监督局、进出口检疫局等近10个部门，各部门又下设若干直属机构和地方机构，由此形成了庞大繁杂的监督管理系统。表面看，这种体制似乎能强化多重协同保障，但实践中往往因部门职责不清导致监管空白或重复监管。多部门重复检测导致资源浪费，部门之间大量的协调工作导致工作效率低下。[7]在2011年的“苏丹红”事件中，工商和质监部门都对涉及到苏丹红的产品进行了抽查检测，这既加重了行政相对人的负担，又造成检测部门资源浪费。事实上，根据职责分工，工商部门和质监部门应分别负责对流通领域和生产领域的食品安全监管，但法律法规并未对部门分工进行明确规定，造成部门之间的重复工作。

三、完善我国食品安全监管体系之建议

（一）健全食品安全监管法律法规

1.完善食品安全监管法律体系。建立食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，修改或废止某些旧法，将散存于诸法律法规中的有关内容进行整合，制定统一的食品安全监管法。对已出台的法律法规，根据现实条件逐步完善配套的实施条例和细则，尽可能减少立法和执法之间的相互冲突。增加社会参与的内容，给公众提供参与讨论的发表意见和机会。补充法律没有明确规定但实践又迫切需要的制度，如风险评估、风险预警、危机处理和责任追究制度。[8]当今，美国、日本、欧盟等国已确立了“从农田到餐桌”的全方位监管思想，对影响食品安全的潜在因素均进行危险评估，从源头就进行对食品安全的监管，而不仅仅是对最终食品成品的控制。

2.及时修订食品卫生安全标准。经过几年的努力，我国食品安全标准的制订及修订工作都有了很大进步，但和发达国家相比，仍有很大差距。（1）我国食品卫生安全标准总体偏低。例如早在2005年发布实施的《食品中农药残留限量》中涉及的许多标准都有待重新修订，其中大部份绿色食品蔬菜标准都已不符合当今社会需要；（2）国家标准、地方标准、行业标准在有些方面还存在矛盾。要加大对制订食品卫生安全统一标准的投入，特别是从人力、财力等方面予以支持，尽快废除不合理的国家或行业标准，将食品安全检测标准和现行的《食品安全法》予以统一，使得企业能够有法可依，避免无所适从的局面；[9]（3）尽快根据《食品安全法》有关规定，由卫生部门对食品安全检测机构的资质、检测能力等进行专业的评估和监管，确保食品安全检测机构的合法性和规范性。

（二）明确执法部门权力义务，科学划分食品安全监管权责

1.明确执法部门权力义务。按照权责一致的原则，健全责任制和责任追究制。有关部门在履行职能、行使权利时，要承担相应的行政责任，因不履行或不正确履职造成具有重大影响的后果的，主管人和直接责任人要承担相应责任。

2.科学划分监管权责。如，农业部门负责监管初级农产品的生产环节。质检部门负责监管食品生产加工环节，实行强制检验和严格的生产许可等食品安全市场准入制度，查处制造、生产不合格食品和其他质量违法行为；将生产许可证发放、吊销、注销等情况通报卫生、工商部门。[10]工商部门负责监管食品流通环节，对食品经营企业及个体工商户做好登记注册工作，取缔无照经营食品行为；加强对上市食品质量的监查，查处商标侵权、食品虚假广告、销售不合格食品等违法行为；将营业执照发放、吊销、注销等情况通报质检、卫生部门。卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监督，审核和评价食品消费场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况；查处上述范围的违法行为；将卫生许可证的发放、吊销、注册等情况通报质检和工商部门。食品药品监管部门负责食品安全的综合监督和组织协调工作，依法查处重大食品安全责任事故。

[1]李庆刚,蔡晓春.营造放心消费环境—构筑我国食品质量安全保障体系[J].商业研究报，2004，（9）：2.

[2]俞穆清,田卫,徐宁.我国安全食品战略体系及其存在问题的对策研究[J].吉林农业大学学报，2003，（4）：3.

[3]刘洋.目前我国食品安全存在的主要问题及对策[J].吉林大学学报，2010，（3）：46.

[4]徐景和.食品安全综合监督探索研究[M].北京:中国医药科技出版社，2009.400.

[5]陈向.食品召回制度及其相关问题探讨[J].中国食品卫生，2005，（6）：523.

[6]宗学花.解析当前我国存在的食品安全问题 [J].食品安全导刊，2011，（3）：76.

[7]田景华,韩玉莲.国家食品卫生标准清理审查结果分析[J].中国卫生监督杂志，2009，（4）：36.

[8]叶向东.美国食品安全监管体系的特点及启示[J].全球科技经济瞭望，2008，（11）：124.

[9]吴凡.从法人人格否认之视角看食品生产企业惩罚性赔偿责任的实现[J].河北法学，2011，（6）：126.

[10]邱礼平.食品安全导论[M].北京：化学工业出版社，2008.236.

殷艳梅（1978-），女，安徽合肥人，中国社会科学院法学在读博士，法学硕士，安徽警官职业学院副教授。