浅论城管强制执法程序的进一步完善

孙文元

（宁夏大学 政法学院，宁夏 银川 750021）

浅论城管强制执法程序的进一步完善

孙文元

（宁夏大学 政法学院，宁夏 银川 750021）

本文从城管强制执法程序这一角度切入，详细分析了目前城管在强制执法程序上存在的问题及原因，并在此基础上对城管强制执法程序的改善以及由于城管强制执法对当事人合法权益造成损害时的法律救济等问题提出了一些建议。

行政执法；行政强制执法；行政强制执法程序

随着城市化进程的加快,城管执法队伍不断扩大,城管工作内容的不断增多并趋于复杂化。近年来不断出现城管粗暴执法、暴力执法、城管执法被暴力抗法等事件，不得不引起我们的重视及反思。目前，我国正在大力推行依法治国，努力建设法治政府。依法行政已经成为政府工作的最基本要求，而城管执法事关依法行政问题。解决好这个问题，对维护社会安定和依法行政具有非常重要的作用。

一、城管强制执法程序概念及功能

城管行政执法程序的概念。城管行政执法程序是指城管执法人员在进行城市管理行政执法的过程中所依法遵循的方式和步骤。它不仅是对城管执法行为步骤和方式的简单设定，更有保障行政相对人合法权益，提高城管行政执法效率的功能。而城管强制执法程序则是指城管在进行强制执法时所要遵循的法律规定的方式和步骤。

城管在行政执法活动中，由于没有一个法律上的定位，导致执法人员不能按照法定程序执法，城管在执法过程中乱象丛生，有时在执法过程中甚至带有黑社会性质，严重损害了被执法人员的合法权益。城管行政执法程序的本质在于保障行政相对人平等参与对话的权利，使对方当事人的诉求能在执法中得到平等对待，实现程序正义。程序正义的实现需要满足以下几个条件：一是程序法定；二是程序内核兼具公平、效率两大价值诉求，具有合法性、合理性和可行性；三是具有合理内核的正当程序应当是程序主体具有对等性；四是具有合理内核的正当程序拥有通畅的救济途径。若在执法中贯彻执行程序正义理论，通过科学合理的行政执法程序来规范城管执法的过程，才能极大地保障公民的合法权益。

二、城管强制执法程序存在的问题

1986年全国人大常委会制定了《治安管理处罚条例》，为城管行政执法程序的立法开端，后来陆续出台了一系列法律法规，完善了城管行政执法程序，也让地方权力机关在制定地方性行政法规时有法可依。但是，关于城管强制执法程序的立法仍然存在很多问题，这也导致了在实际执法中许多问题的出现。

（一）执法程序在立法层面存在的问题

1.我国缺少统一的城管强制执法程序法

我国城管部门的执法权是一种相对集中处罚权，其涉及的范围相当广，有很多与工商、公安部门相交叉，存在大量的借法执法现象。然而，目前我国只有《行政强制法》对强制行政执法程序作了少量原则性规定，可以给城管执法所援用。而地方对城管强制执法程序却没有统一的、规范性的法律、法规，导致城管执法过程出现这样那样的矛盾和冲突。由于执法依据的缺失，降低了城管执法活动的权威性，严重削弱了程序对行政活动应有的控制和约束功能

2.现有法律规定不全面、不具体

有法可依方能正确执法，不完善的法律规定往往会引起实务中各种问题的出现。现实中城管执法程序在立法层面主要存在以下问题：

（1）对城管执法人员资格的规定不完善。并没有专门的法律规定对城管执法人员的身份进行界定，也没有专门的法律对城管执法人员的招录、考核、权限等作出规定。国务院在2002年出台过文件将城管执法人员列为公务员行列，但是国务院出台的文件法律位阶太低，无法得到贯彻执行。只有将城管执法人员纳入到公务员行列才能依照《公务员法》对城管执法人员从法律层面加以管理。

（2）一般程序规定的不明确。一般程序中包括了告知程序、说明理由程序、调查取证程序和回避程序。告知程序来源于《行政处罚法》第三十一条的规定，但该法条界定模糊，主要表现在对告知的时间、告知的内容和告知的方式、时效等内容没有进行具体的规定，在实践中带来了较大争议。说明理由程序，缺乏对该程序时间、方式和违反该程序的法律后果的规定。调查取证程序中的“先行登记保存”程序可能存在侵犯相对人权益的现象，但是其可诉性却没有得到法院的广泛支持，导致行政机关有时逃脱法律的制裁。最后是回避程序。《行政强制法》直接没有规定回避程序，《行政处罚法》虽然对需要回避的人员以及回避的条件做出了规定，但是关于回避方式却只有自行回避，并没有申请回避和指令回避。而且，法条缺乏对回避程序的具体使用的规定。

（二）城管强制执法程序在执法层面存在的问题

1.执法主体资格违法

2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动做好相对集中行政处罚权工作的决定》，其中规定城管执法人员是国家公务员身份。《行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施不得委托。”其中第三项还规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”可是在实际执法过程中，城管执法队伍鱼龙混杂，充斥着各种临时工、协管员。这些人不仅缺乏相关的法律知识，对行政执法一窍不通。甚至这些临时工成为地方政府处理城管执法公共事件的替罪羊。

2.执法程序混乱

（1）程序颠倒。具体为：①立案与查处倒置。为了提高结案率，对于一些棘手的案件，城管在执法过程中没有依照法定程序进行立案，而是先进行查处，等有了结果，才进行立案处理，违反了法定程序；②过程与定性倒置。法律程序的本意是维护公平、正义。而城管在实际的执法过程中，当证据不足时，有时是先定性，然后寻找证据，变相的使用“有罪推定”，严重的违背了法律程序公平、正义；③顺序倒置。城管在执法过程中，随意性较大，颠倒程序，往往案件还没有查处完毕，已经有了处罚决定，甚至有的案件还没有告知相对人就作出处罚决定，违背了执法程序中的时间顺序原则；④决定与结果倒置。对案件的处理结果应通过立案、调查、审核作出处理终结，最后就处理的结论告知当事人，并充分听取当事人的陈述、申辩后再作出处罚决定。但是实际工作中很多是办案程序未到位行政领导即已作出处理意见，比如违法建筑的强制拆除等。

（2）强制措施乱用。为了便于法律实施和查清有关的法律事实，在法定的执法程序中，往往制定相应的强制措施以保障执法的顺利进行。但是，当执法人员不顾法律程序的规定，滥用强制措施的执法行为便会变得非常多。比如强制拆除违法建筑，强制扣押行政相对人的财务等行为在现实生活中比比皆是。

（3）任意简化或变更程序。法律程序的设定是程序正义的要求，是通过将执法权力纳入到一定的法律轨道上来保障执法相对人的合法权益。但是在实际的城管行政执法活动中，执法程序被任意忽略或变更的现象比比皆是，最典型的莫过于暴力执法。执法人员既没有履行亮明身份的程序，也没有履行告知和说明理由的程序，更缺乏给予当事人陈述和申辩的权利，直接实施了行政处罚行为。

3.执法方式违法

根据《行政强制法》第四条和第五条的规定，城管的执法行为应当遵循行政法基本原则的要求，既要合法合理又要适当。合理行政的基本原则要求城管执法人员在执法的过程中要切实尊重当事人的权利，理性执法、文明执法、人性化执法。而现实中城管在进行强制执法时往往对当事人吆五喝六，缺乏尊重，轻者严辞厉语，重者拳脚相加。法律规定的强制执法是对物的暴力，而非对人的暴力。

三、对进一步完善城管强制执法程序的建议

城管强制执法程序即有立法层面的问题，也有实际操作层面得问题。因此，必须制定规范的城管强制执法程序的法律，在实务中注重城管整体素质的提高，完善各项监督和责任追究制度以及相关的法律救济制度，才能从根本上解决当前城管强制执法程序存在的问题。

（一）立法层面的建议

1.制定一部统一的城管行政执法程序法

这是适应我国建设和谐社会和推动经济发展的必然要求。只有制定统一的行政执法程序法，才能更好的行使行政职权，保证行政权按照统一的程序法行使。防止行政权的滥用，使行政相对人的权益得到保护。避免因单行立法导致法律间相互冲突引起的对行政相对人的不公正，实现行政法制的系统化，避免单行立法出现的法律残缺和漏洞，节约立法成本。提高行政执法人员程序意识。在统一的城管行政程序法中专门规定相应的强制程序，这样城管在具体的强制执法活动中有法可依就会变得非常具有可操作性。

2.完善现有的城管强制执法程序法律法规

城管的执法对象往往是在城市基层打拼的小摊贩，他们经济基础薄弱，收入来源窄。城管的强制执法很容易引起他们的激烈反抗，造成暴力执法事件或者暴力抗法事件发生。因此，城管在执法中要做到以人为本，尊重当事人的人权，强制行为不在必要情况下不对当事人实施，谨慎对当事人的有关财产实施强制行为，须采用柔性执法的方式。进一步完善现有的一般程序的规定，对报批时间做出具体规定，具体规定出哪些人可以成为见证人等。规定催告程序的时间，我国《行政强制法》并没有对催告程序的时间做出规定。应对当事人履行陈述权和申辩权做出具体的规定。

3.进一步完善相关的法律救济制度

在城管执法的法律救济方面我国的相关规定很不完善，根据我国《行政处罚法》、《行政强制法》等法律的规定，在当事人的合法权益受到城管强制执法的侵害后，当事人可以寻求法律救济的途径。如申请行政复议或进行行政诉讼。但在实际操作中并不那么容易，城管强制执法往往会对当事人一些权益造成不可避免的损害，我们在完善城管强制执法程序的同时，还应当完善相关的救济制度。比如，设立行政和解制度，或者扩大行政复议的受案范围，完善相应的行政赔偿制度等。

（二）执法层面的建议

1.加强对城管执法人员的资格审查

城管主管行政机关在招录城管执法人员时须进行专业的考试，按照国家招录和培养公务员的统一标准进行城管执法人员的招录和培养，不得招录临时工、协管员。如果实际需要不得不招录临时工和协管员，那么要做到先培训再上岗，平常要加强对城管执法人员进行执法活动时严格遵循法律程序意识的培养，对于不合格的执法人员按照相关规定进行处理。

2.加强对相关主体的法律责任追究

（1）加强对城管执法人员的责任追究。在城管执法人员违反强制执法程序给行政相对人的合法权益造成损害时，除了对相关人员施加行政处分措施之外，还应当依照相关的法律规定追究其在民法上甚至是刑法上的责任。

（2）加强对城管主管行政机关的责任追究。有利于从源头上解决城管违反强制执法程序的问题。行政法的基本原则要求行政机关要合法行政、合理行政，如果不对主管的行政机关进行法律追责，那么就是对行政基本原则的违反。如何对城管主管行政机关进行追责呢？我认为有两种追责方式是非常可行的，一是财产罚，二是行为罚，而且要轻财产罚重行为罚。具体来说，财产罚就是对城管主管行政机关给予一定的罚款；行为罚就是要求城管主管行政机关对行政相对人进行公开赔礼道歉，或者要求城管主管机关对其城管执法人员进行为期一定时期的培训等。

（3）完善对临时工、协管员的责任追究制度。我国城管执法队伍里有大量的临时工、协管员等不具有正式的城管执法人员身份进行城管执法工作。由于这类人不具有公务员身份，在其违反强制执法程序后，主管行政机关往往对其予以开除了事。这样的做法治标不治本，还会有更多的临时工、协管员加入到违反强制执法程序的队伍中去。因此，要加强这类人员的法律责任追究。建议对其进行财产罚和行为罚，同时进行公开赔礼道歉，对其施加限制令，一定时期内不得再从事行政执法工作。

3.加强对城管强制执法的监督

（1）方便公民监督。开放公民监督渠道，并将其纳入到城管执法人员日常工作的考核当中。设立专门的通道供公民进行监督并向社会公布监督的方式、机关、时间等具体规定，将城管执法人员的基本信息包括照片、姓名、职务、任职机关、负责的区域范围等向社会公布，同时向社会公布相关的法律规定，例如城管执法工作所依据的相关法律条文等，加强社会监督。

（2）加强内部监督。首先要加强对城管执法人员资质的监督，这需要城管行政机关在招录执法人员时严格限定执法人员的条件，对不符合条件的坚决不予录用；其次要制定完善的考核评价机制，定期对城管执法人员的工作进行考核，从而使城管执法工作更趋于完善。最后要加强责任追究，对于违反相关规定的执法人员要严格追究其责任。

（3）加强上级主管机关的监督。一是政策引导，上级主管机关应当将相关的法律规定向下级机关阐释清楚并要求其要按照法律的规定进行执法工作；二是对于下级城管执法人员违反法律规定执法的绝不姑息、严格追究相关人员的责任，使下级城管机关有所畏。这样才能使一些城管执法人员滥用执法权损害公民合法权益的问题得到遏制。

（4）加强司法机关及权力机关的监督。司法机关与权力机关对城管强制执法的监督有着不可替代的作用。对于城管违法强制执法损害行政相对人合法权益的，司法机关往往会受制于行政诉讼的框架，按照行政诉讼案件的程序进行审理。殊不知，有些城管强制执法案件应当按照民事或刑事案件进行审理，这时如果再按照行政案件审理，既不利于公民合法权益的保障也不利于发挥司法监督作用。

权力机关应当加强对城管强制执法工作的监督，这样才有利于从立法层面、从根本上解决城管违反法律规定的程序进行强制执法的问题。

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孙文元（1991-），男，宁夏大学政法学院硕士研究生。