新形势下加强生态文明建设的实践与探索——以上海市松江区为例

郭玮

（中共松江区委党校教研室，上海201620）

新形势下加强生态文明建设的实践与探索
——以上海市松江区为例

郭玮

（中共松江区委党校教研室，上海201620）

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，蓝天白云、绿水青山是民生之基、民心所向，对环境问题的普遍重视已成为共识。上海环保处在环境问题高难、环境风险高发、环境诉求高涨的特殊时期，进一步加强生态文明建设，对提高环境质量、改善环境面貌、提高生活品质及促进全面建成小康社会加快发展，具有重大的理论意义和实践价值。

生态文明建设；绿色发展；环境污染；美丽乡村

党的十八大提出“美丽中国、永续发展”，首次将生态文明建设写入党章。党的十八届三中全会将生态文明建设作为重要改革议题之一，提出“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持可持续发展战略，以提高环境质量为核心，加大环境治理力度。“十三五”时期是全面建成小康社会的关键期，也是建设“科创、人文、生态”现代化新松江的重要节点，同时，环境保护进入新的战略发展期，区域性环境矛盾依旧突出，公众环境诉求愈发强烈。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，蓝天白云、绿水青山是民生之基、民心所向，对环境问题的普遍重视已成为共识。

一、上海市松江区推进生态文明建设的实践探索

绿色发展是可持续发展的重要措施，是经济社会全面发展的重要保障，是区域综合竞争力的重要表现，也是体现城市全面发展“社会净福利”的重要内容。推进生态文明建设，把绿色发展理念融入经济社会全局并推广实施，体现了绿色发展起点、绿色发展眼光和绿色发展胸怀。

（一）坚持绿色发展，加大生态文明建设推进力度

第一，勾勒更精致的城市绿化轮廓。以“国际花园城市”和“全国绿化模范城市”为基础，加强新城绿化生态建设，让城市绿化生态成为新城的基本特征。积极打造新城建设，成为“掩映在绿树丛中的城市”，实现城市元素与自然元素的有机统一。实施城市绿色形态建设两大工程：南部新城依托滨江优势，注重绿色生态建设，建成华阳湖；与黄浦江沿江水环境对接，形成自然生态大陆架效应。依托与佘山旅游度假区毗邻优势，推进广富林郊野公园建设，建设贯通佘山旅游度假区生态高地，形成“山、城”自然生态绿洲。对现有城市绿地进行调整改造和功能提升，大力发展立体绿化、垂直绿化，推动新城国际生态商务区中央绿地广场等公园绿地建设，努力促进新城绿地系统和区域生态空间的有机融合。第二，美化城市河道景观。积极推动河道景观建设，优化河道景观环境，植入休闲观光功能，形成“河、树、花、鸟、廊、桥、人”共为一体。打造河网自然分布、河道与河道互通、河道景观宜人、绿树与碧波呼应的城市生态新亮点。以建设美丽乡村为目标，大力开展农村生态建设，努力成为特征鲜明的城市绿肺。第三，推进林地生态建设。高度重视黄浦江上游水源保护区、佘山等重点区域生态功能建设，加强生态涵养林、山林等建设、保护和管理。合理开发林地、湿地的生态功能和景观效益，推进涵养林家庭管护制度，沿黄浦江、轨道交通、城市主干道区域打造绿化带、景观线和生态走廊。

（二）体现绿色生活，优化社会发展格局

第一，加强生态文明制度建设。建立健全“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系，严格实施环境影响评价制度，加大环境保护力度。加强环境监管执法，对造成生态环境损害的责任者严格实施责任终身追究制和赔偿制度。完善区镇两级环保责任和考核机制，明确生态补偿机制。第二，加大节能减排力度。实施节能减排重点工程，进一步提高工业、建筑、交通等重点领域和重点行业的能源利用效率。加强重点能耗行业和单位监管，严禁新增高能耗、高污染项目。调整优化能源结构，严格控制煤炭消费，大力推进“煤改气”。提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材，构建节能技术支撑体系，促进节能技术广泛应用，探索推广合同能源管理、节能服务等市场交易。第三，不断推进水环境治理。聚焦突出的环境问题，滚动实施环保三年行动计划。开展河道水系生态建设，基本消除黑臭河道。推进污水处理设施建设，开展雨污分流调查和混接改造。启用天马生活垃圾末端处置综合利用中心，实现生活垃圾区内消纳处理。建立城乡一体化垃圾清运与处理系统，力争“十三五”期末，实现生活垃圾、污水处理厂污泥无害化处理率达到100%。

（三）发展绿色产业，不断增强发展格局

第一，推进绿色低碳发展模式。支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业工艺技术装备更新改造。坚持开发和节约并重、节约优先，研究形成循环经济发展激励机制，着力发展循环经济。注重环境治理技术创新，培育绿色环保产业。第二，加强污染企业的清拆整治。以改善环境质量、减轻环境污染、解决损害群众健康的突出环境问题为目标，针对生态文明建设的重点难点问题，尤其是水源保护区内现有工业污染且无法纳管的，位于集建区外、基本农田保护区内污染物无法稳定达标的，居住区等环境敏感区域内，群众反映强烈、厂群矛盾突出等污染企业，列出清拆整治清单，通过清拆拔点，彻底消除零星分散的严重污染点，加快环境遗留问题的清理和解决，保障生态文明永续发展。探索以综合性手段推进高能耗低效益制造业主动性调整，从源头上根除位于集建区外的工业污染源。

二、当前推进生态文明建设存在的主要问题及原因分析

近年来，上海环保处在环境问题高难、环境风险高发、环境诉求高涨的特殊时期。涉环保事件频繁出现，面对不断增大的环境压力和不断变化的环境形势，虽然建立了清拆整治污染企业制度，力促生态文明建设的实际成效与人民群众生活的环境需求及区域经济社会的转型发展相统一，然而，也面临着诸多新问题和新挑战。

（一）面临的突出环境问题

第一，散落在工业区块外，集体资产出租或无证无照小企业环境污染普遍比较严重。这些分散的、带有一定隐蔽性的小企业结构性污染突出，普遍具有平均生存期短、转产频繁、工艺落后等特点，大多数都与建设违章建筑有关，并且多数无法纳管，由于污染治理成本高，违法排放动机强烈，甚至有的部分村级资产为获得租赁收入，存在放纵或过度排污行为。

第二，以一个工业项目获批,建成后改变用途,分栋分层出租,造成环评虚假报批和未批先建现象较为严重。原本经过项目评估，而且按照评估内容获批的部分工业项目，实际建设内容却与原环评报批内容产生了重大变化，如擅自增加承诺委托外加工的污染工艺，擅自扩大生产规模，更有甚者，实际建成后直接分割成若干工业厂房分栋分层招租，变成“园中园、厂中厂”，有的企业在项目审批阶段存在虚假报批、在厂房招租阶段存在未批先建等违法行为。

第三，水源保护区、集镇区等环境敏感区域内仍有不少环境风险高的企业。饮用水源保护区内化工、电镀等环境风险高以及未纳管的企业还有一定数量，有些甚至紧邻居民区，加之多数企业环境风险意识淡薄，突发环境污染事件防范制度不健全、不完善，防范措施和应急处置不到位，如若遇到不利条件，极易由生产事故引发环境污染事故。

第四，建成区内由于规划布局、业态控制等原因导致信访矛盾比较激烈。居住区按照要求配套建设的辅助商业用房大多各自规划、各自出售。一方面，此小区商业街紧邻彼小区居民诱发环境矛盾；另一方面，对售出的商业用房缺乏业态控制，汽车维修店、干洗店引发的废气扰民投诉、餐饮业引发的噪声及油烟气扰民投诉以及金属加工等引发的噪声投诉不断增加，个别区域的环境矛盾异常突出。

（二）突出环境问题的原因分析

第一，污染治理缺少动力。污染治理本身是一项系统性工程，需要顶层设计、整体谋划，整合各方面资源与力量，尤其是得到街镇和环保、水务、市容绿化、交通、建设、农业、公安等拥有环境监管职能的各部门的通力配合，以及社会多方力量的主动参与，治理难度较高。街镇作为污染治理的主体，由于缺少必要的政策和资金支持，现有的污染治理多为被动式治理，治理力度也不大。

第二，基层环保责任尚未落实。街镇没有设置环境保护的工作机构和岗位职责，一般是把环保工作归入工贸办、安监所或村镇办，仅有一人分工兼任，无法做到环境风险和环境污染早发现、早预防、早治理，无法把基层的环境监管责任落到实处，尤其是对村级企业的管理薄弱，散落的村级小企业污染防治严重缺失。

第三，环境管理实现全覆盖难度较大。环境管理与治理面广量大，需要监管工业与企业约1万余家，餐饮服务业4000余家，同时，每年审批新改扩建项目1800余个，处理各类信访2600余件，监测数据达28万个。因此，仅靠现有的环保管理人员和管理资源与力量，真正形成全覆盖、多层次、立体式的监管格局难度较大。

三、新形势下进一步推进生态文明建设的对策思考

新形势下进一步加强生态文明建设，走“绿色发展、循环发展、低碳发展”之路，贯彻“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，有助于提高环境质量、改善环境面貌、提高生活品质，促进全面建成小康社会的加快发展。将解决突出环境矛盾作为推进生态文明建设的重要载体和抓手，引导全社会力量主动作为，积极推动环保不断迈上新台阶。

（一）转变思想观念，在化解突出环境矛盾认识上求突破

生态文明体制改革的不断深入和环境治理力度的逐渐加大，都关系到人民群众的切身利益，在这一过程中不可避免会产生新情况和新问题。解决环境矛盾，不仅是解决环保问题，更是解决民生问题和社会稳定问题。环境矛盾在哪里，党的工作就要延伸到哪里，党组织的服务就要开展到哪里。进一步转变思想观念，跨前一步，主动作为。习总书记指出：“雾霾天气多发频发，既是环保问题，也是重大民生问题，发展下去必然是重大政治问题。”从早年的拟建沪杭磁悬浮工程沿线部分居民到人民广场等地聚集抗议、虹杨变电站紧邻居民小区居民多次到有关单位进行信访投诉，到近期上海化工区规划修编环评公众参与引起金山区部分群众聚集和“散步”，一系列环境问题引发的群体性抗议事件，充分说明突出的环境矛盾反映的不仅是环保问题，而是事关社会、经济、文化发展的综合性问题。因此，不能简单地从单一业务角度去考虑和衡量环境矛盾，而是要从维护国家稳定、改善民生状况、增进社会和谐的大局着眼，正确认识和解决环境矛盾。

（二）推进环境整治由点及面，促进美丽乡村不断升级

一是严守“三条红线”。配合全市新一轮城市总体规划编制工作，更加重视生态保护，坚持走可持续发展之路，严守城市开发边界线、生态保护红线、永久基本农田保护线。二是积极探索生态环境建设的升级版。以浦南地区为重点，以区域性的江南水乡修复工程为抓手，努力打造上海国际大都市的美丽乡村和后花园。坚持划定片区，规划先行，精心设计，有力推进，加快实施生态修复工程重点项目，包括村庄整治、河网整治、农田园林化、农业生态化等。坚持严格管控，完善生态补偿，建立健全生态文明建设的长效管理机制。三是重视发挥美丽乡村建设的经济带动作用。促进美丽乡村与乡村旅游休闲业、养老服务业、文化创意产业发展的紧密结合，增强浦南地区的经济内动力。积极改造浦南小城镇，盘活闲置和低效使用的建设用地，开发以服务业集聚为主的小型产业园区，打造江南水乡小镇。

（三）加大环保宣传力度，在完善服务机制上显实效

习总书记多次强调，“加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好氛围。”大力开展环保宣传是化解环境矛盾、更好为民服务的重要内容，“邻避效应”等环保困境正需要通过有效宣传加以消解。一是充分利用电视台、报刊、网络、“网联网+”、微信、微平台等新闻媒介，传播环境知识、宣扬环保理念，深入基层积极开展环保进社区、进学校、进家庭活动，引导群众自觉关注环境、主动参与环保，消除群众由于不了解、不知晓情况而产生的恐慌。如普及电磁环境常识，消除居民疑虑，不再“谈放色变，谈核色变”。二是完善公众参与机制，加强环境规划、政策法规、环评审批、环境质量、环境监测等信息公开，引入公众参与决策过程，增强决策的公开性和科学性。三是强化社会监督，在媒体有计划地公布环评规划、环保工作行动计划、污染整治行动方案、重点污染源状况、环保执法情况的同时，将环境治理计划、行动和成效置于群众的监督之下，认真兑现对人民群众的环保承诺。坚持铁拳治污，进一步加大环境执法力度，这是促进区域产业转型发展、切实保障民众环境利益、及时化解基层环境矛盾的有效保障。

[1]郇庆治．三重理论视野下的生态文明建设示范区研究[J]．北京行政学院学报，2016，（1）．

[2]环保部党组．构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局[J]．求是，2016，（6）．

郭玮（1983-），男，河北蔚县人，中共上海市松江区委党校讲师，主要从事基层党建理论研究。