对湖南省衡阳市农村土地流转的调查与思考

丁丽琼， 伍 彬

（1.中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006；2.中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421400）

对湖南省衡阳市农村土地流转的调查与思考

丁丽琼1， 伍 彬2

（1.中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006；2.中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421400）

推进农村土地流转是十七届三中全会提出的促进农村经济社会发展，保障农民合法权益的重要举措。湖南省衡阳市自2013年推行“一流转五服务”以来，农村土地流转进程不断加快，但同时也存在着基础设施滞后、资金投入不足、规模连片困难、比较效益不佳等问题。要实现农村土地健康有序流转，必须从设施配套、强化保障、扶持主体、创新方式及科学管理等方面持续发力。

衡阳市；农村；土地流转；经营权

农村土地制度是我国农村改革、发展、稳定的重要基石。当前，以完善农村土地制度为目标的农村土地流转，已经成为解决“三农”问题的重要突破口。近年来，衡阳市按照上级有关政策和工作部署，围绕加快推进农业现代化，坚持把农村土地承包经营权流转作为推进“三农”工作的重要抓手，规范管理，强化服务，创新机制，取得了实实在在的成效。

一、现状分析

近年来，衡阳市把推动农村土地承包经营权流转作为调整农业产业结构、保障粮食安全、推进农业现代化的重要抓手，取得了不斐的成绩。截至2016年12月，衡阳市农村土地流转总面积为509.13万亩，其中耕地流转面积为259.70万亩，占全市耕地总面积的53.80%，占土地流转总面积的51.01%；林地流转面积为194.18万亩，占全市土地流转面积的38.14%；参与土地流转的农户达93.13万户，占全市总农户数的62.24%。土地流转现状主要呈现以下几个特点：

（一）流转规模越来越大

从全市来看，2014—2016年土地流转总面积分别为419.7万亩、480.5万亩和509.13万亩，涉及农户分别为72.35万户、85.64万户和93.13万户，其中全年累计流转500亩以上的分别为410宗、493宗和582宗。这三年中，无论从土地流转总面积，还是涉及农户以及流转大宗面积个数，均呈现出年年递增的趋势。

（二）流转形式越来越活

近年来，衡阳市土地流转的形式越来越活，主要表现在以下三个方面：首先，流转的方式灵活多样，主要有转让、转包、租赁、托管、互换及股份合作等；其次，流转的期限有长有短，既有半年的、也有3年5年的，还有10年20年的，甚至还有50年70年（山地）的；再次，土地流转经营模式也在不断创新，既有散户分散经营，也有家庭农场、农民专业合作社、种粮大户及合作社+公司。

（三）交易行为越来越规范

各级政府和主管部门以《农村土地承包经营权流转管理办法》为依据，在总结试点地区成功经验的基础上，制作了统一的土地流转合同，发放土地流转操作细则，建立土地流转服务中心，聘请专业人员担任顾问，不断规范土地流转行为，合同规范性和签订率大幅提升。2016年，衡阳市累计签订土地承包合同144.66万份，换核补发土地承包经营权证140.77万份，发放率达97.3%。

（四）成效越来越明显

近年来，衡阳市土地流转成效显著，主要表现在：一是耕地抛荒得以有效遏制。据不完全统计，在已流转的耕地当中，以前至少有20%以上的耕地处于抛荒或半抛荒状态，但流转后，基本上都种植了双季稻，甚至在双季稻的基础上还加种了油菜，提高了耕地复种指数，扩大了种植面积，使土地产出率大幅提高。如衡南县日光村，自从全村4913亩耕地被全部流转后，再也没有出现过抛荒现象。二是劳动力得以有效转移。土地流转后，农村劳动力纷纷外出或就近进城，一定程度上满足了二、三产业发展所需要的劳动力。三是农业结构得以有效调整。农业产业结构调整加快，从单一的种植粮油，逐步涉及到农、林、牧、副、渔等行业，涵盖食用菌、烟叶、水果、蔬菜、特种养殖、白果、药材及休闲农业、花卉苗木、杂交水稻制种等产业。同时，因土地流转产生了规模效应，一些农业龙头企业迅速崛起，例如耒阳市的绿海粮油，衡南县的宝盖有机茶、联创核桃，衡阳县的安邦农业、角山米业等。

二、问题探究

近年来，衡阳市土地流转工作在摸索中前进，在实践中创新，取得了不斐的成绩，但也存在着不少困难和问题。

（一）共同的苦闷

1.基础设施滞后。水利设施年久失修，有效灌溉时间和面积明显缩减。原来的主灌区很多都变成了尾灌区，尾灌区则无法通水，农业生产用水困难，严重影响粮食生产。如衡南县冠市镇梅盐村地处欧阳海灌区，村民罗雨初流转水田120亩种植双季稻，晚稻因干旱天气稻谷灌浆时严重缺水，40亩水稻亩产低于300斤，近5亩几乎绝收，全年亏损1万多元。农网改造升级滞后，变压器变压性能不佳，电线陈旧老化，负荷能力低，农忙季节常因用电增加而无法正常供电，严重影响农业生产。机耕道建设步履维艰，机收后稻谷的搬运成本较高，一般达到6元/100斤，甚至高达10元/100斤。

2.资金投入不足。首先，涉农项目资金有限。由于项目资金不足，短期内无法实现广覆盖，且没能进行高效整合，“撒胡椒面”现象突出，拳头效应不足。其次，农民不愿投入。农民认为基础设施的管护、维修是政府的事，与自己无关，不愿意投入。最后，流转大户不敢投入。流转大户对当前流转的现状顾虑重重，主要原因有二：一是流转时间太短。从笔者调研的情况来看，耕地流转大多在4年左右，短的为一季。二是流转合同履约不高。流转主体在土地流转以后，对田间基础设施进行改造，但农户见基础设施改善后，要么提高流转费用，要么毁约自行耕种，严重损害流转主体的积极性。

3.连片经营困难。衡阳市地处丘陵地带，相当一部分农田为“补丁田”，形状不规则、面积小且位置分散，不适合进行标准良田改造和国土整理，不便于机械作业，不便于连片流转。即使在地势相对较为平坦的大垅大町，也因极少数农户不肯流转，导致灌溉、施肥、病虫防治、收割等诸多不便，连片规模经营比较困难。

4.比较效益不佳。从笔者了解的情况来看，衡阳市双季稻亩产一般为1500—2000斤（早稻亩产一般为500—700斤，晚稻亩一般为1000—1200斤），毛收入大约为1650—2090元（稻谷均价为110元/百斤），而肥料、农药、种子、机耕、育秧、机插、机收、运输等成本约为1350—1550元/亩，实际亩产收入为300—540元；单季稻一般亩产为1200—1400斤，总产量虽比双季稻低，但农资、耕种等支出却减少了一半，亩产收入可达到450—650元，比种双季稻收入还高。无论是种植单季稻还是种植双季稻，每亩所得纯收入仅为一个农民工外出务工一周的工资收入，如果考虑种植户本身的劳作工资，则所剩无几，甚至还要承担假化肥、假种子和灾害性天气所带来的风险。

（二）不同的困扰

1.普通农户：顾虑多，流转意愿弱。根据笔者走访得知，由于普通农户对土地政策的走向没有一个稳定的预期，在土地流转时顾虑重重，主要表现在以下几个方面：一是失地情结较重。当前农村养老、合作医疗和社会救助体系仍不健全，土地的社会保障性质和福利特性并没有发生变化，承包地仍是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障，因此，农民宁愿粗放经营，也不愿将土地拿来流转。二是担心政策变动。一些农民对土地私有化持有很强的期待，认为土地拿在手里才有希望变成自己的，一旦流转出去，如遇政策变化，土地就可能变成别人的了，这无疑是将到手的肥肉拱手送人，所以，坚决不肯将土地流转出去。三是不愿流转给陌生人。农户因担心利益受损，只愿意私下在亲戚、朋友、邻居或关系较好的村民之间流转，对陌生人流转土地心存戒备。四是愿意自耕自足。由于土地流转费用不高，部分农民则自己耕种土地，耕地、种植、收割均请人机械化服务，既不辛苦又有收益，还能吃上有机粮食和放心蔬菜。

2.流转大户：瓶颈多，持续发展难。从目前土地流转的现状来看，虽然大户数量不断增加，规模持续扩大，但瓶颈多，持续发展难，问题突出，集中表现为：一是融资困难。目前，处于创业期的流转大户较多，因支付流转费用、添置农机具和购买农资，需要季节性、生产性短期贷款，且随着经营规模的不断扩大，小额贷款已经不能满足其对资金的巨大需求，然而由于绝大多数流转大户缺少有效的抵押物，难以获得银行的信贷支持，不得不转向求助于亲朋好友，甚至赊欠帮工人员工资或赊购农资。二是风险较高。由于部分流转大户缺乏对投资项目的可行性分析和风险评估，盲目跟风和非理性投资，导致不必要的损失。同时，流转大户不注重技术培训，种养水平普遍不高，产品质量难以有效提升，市场竞争力不强。三是用工成本高。根据对37个流转大户的调查，他们普遍反映农忙时节劳动力特别是机耕手紧缺，工价过高，导致利润下降。四是保险不力。由于农业生产受气候影响较大，因此，规模流转不可避免地承受着自然灾害可能带来的巨大风险，而农保理赔标准不高，远远低于农业实际投入的成本，种植大户对大面积流转土地开展规模化经营慎之又慎。

3.基层政府：掣肘多，管理办法少。当前，在大力推进农村土地流转的大背景下，虽然政府发挥着不可替代的作用，但是政府角色弱化的现象开始显现，原因主要表现为以下几个方面：一是无人种地。随着城镇化进程的加快以及就业观的改变，新生代农民工纷纷外出务工，农村青壮年极度缺乏，“空心村”“有地无人种”的现象日益突出。同时为保证粮食安全，部分县市实行粮食生产一票否决制度，以行政手段推进种粮，基层政府和干部压力重重、如履薄冰，但现实中土地流转工作难度较大，缺乏行之有效的手段。二是监管太难。由于农业生产时间长、地域分散，政府很难对农业企业、家庭农场、专业合作社、种养大户的经营情况进行有效监管，一些流转主体常常以土地流转为名骗取国家补贴资金。农户自发性流转基本上不签订合同，仅为口头约定，即使个别签订了书面合同，其内容条款也不规范，遇到纠纷，调解和仲裁难度较大。有的流转主体在土地流转后私自改变土地用途，挖鱼塘、办休闲、搞旅游甚至建厂房。三是引导乏力。从目前调查的情况来看，基本上没有落实“谁种地谁受益”，不管流转与否，直补和粮补资金都补给了农户，这在一定程度上抑制了土地流转。同时，在鼓励土地流转的政策扶持和资金支持等方面，政府动作迟缓。四是机制不活。目前，土地流转机制尚不完善，导致土地评价缺乏依据，土地流转市场难以有效形成，流转信息不畅，流转主体之间无法进行有效的沟通，双方利益平衡困难等等。

三、路径选择

推进农村土地流转是深化农村改革的一项重要内容，是推进农业现代化的必然选择，也是促进农业增效、农民增收、农村增绿的根本之策。各级政府必须高度重视，把脉寻症，科学施策。

（一）设施配套，方便流转

将涉农项目资金进行有效的整合，发挥握指成拳出重手的优势，规划建设好乡（镇）、村、组三级农业基础设施配套工程。在项目和资金的安排上，重点向龙头企业、专业合作社和种植大户等流转主体倾斜。要充分利用好各级水利资金，围绕集中连片区域、重点流转区域推进农村水利工程建设，切实加强水库、水塘、沟渠等水利设施的除险加固与改造、维修，协调，做好防洪保安和科学蓄水，有效解决水资源时空分布不均问题，延长灌溉时间，提高灌溉效率，打通农业生产用水“最后一公里”。加强农网改造，彻底解决变压器和线路陈旧老化问题，根据土地整理和流转情况，科学设置用电装置、保险装置，确保稳定供电和用电安全。要加强对土地流转区域乡村道路和田间机耕道的建设，强化管护和维修，确保农产品正常运输和机械下田作业。

（二）强化保障，助力流转

要完善社会保障，弱化农民对土地的依赖，鼓励农民向二三产业转移，向城镇转移，稳定土地流转制度。要从城镇制度入手，解决农民工融城问题，在子女入学、就业、住房等方面享受与城镇居民同等的国民待遇。要完善以医疗保险、养老保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，对在土地流转中将自己全部土地长期流转出去的农户实行优先保障。要让农户失地不失业，对在土地流转中起率先示范作用的农户，实行“三个优先”，即优先联系外出务工、优先落户城镇、优先参加技能培训，对土地流转后选择自主创业的农户，政府将给予一定的税收优惠、财政补贴及信贷扶持。要加强对有文化基础、有经营能力的农村青壮年劳动力进行农业新技术和农机操作培训，使之成为适应农业现代化发展要求的新型农民。

（三）扶持主体，带动流转

政府要从政策层面加以引导和扶持，将土地向农业专业合作社和农业大户集中，打造以农民专业合作社和农业龙头企业等为主体的经营格局。每年从财政预算及粮食生产奖励节余资金中安排一定的资金用于建立土地流转专项基金，补贴、奖励农业规模经营和土地流转，扶持农业龙头企业和重点基地做大做强。对经营主体更新、添置机械设备，根据情况适度安排补贴资金，对用于扩大经营规模的贷款酌情降息。各级金融机构要按照国家相关政策主动开辟绿色通道，把信贷支农的重点放在规模经营上，加大信贷支持力度，为流转大户输血充氧。对专业合作社和农业大户发展农产品精深加工、销售业务的，一并享受农业龙头企业的相关优惠政策。

（四）创新方式，加速流转

要稳定和完善农村土地承包关系，做到“三个不得”（不得让农民利益受损、不得改变土地用途、不得变更土地性质），并按照依法、自愿、有偿的原则，积极探索土地抵押试点、土地股份合作、农户委托流转、农户联合流转等土地流转形式。要把村组作为基本单位，在留足每户基本口粮田的情况下，将多余的土地统一交由村组托管，进行集中流转，对于土地流转比较成功的地方，可以不受行政区划限制，实行联镇（乡）并村租赁。支持农户以土地作价入股，在分享土地收益的同时，外出务工赚钱。鼓励农业专业合作社在流转大宗土地后，采取利益共享、风险共担的方式，将土地倒包反租给龙头企业、种植大户等经营主体。

（五）科学管理，有序流转

加强法规政策宣讲和科学引导，强化经营风险和预期收益的评估，防止盲目跟风和非理性投资。依据农业产业发展规划，科学确定土地流转规模，在突出地域特色的前提下，抓好特色农业、休闲观光农业、设施农业布局。要高度重视土地流转程序的规范性，在行政报批程序和民主程序方面狠下功夫，建立合同备案制，规范流转主体经营行为，严控经营内容，保障双方利益。要大力培育和发展土地承包经营权流转市场，建立中介服务组织和价值评估机制，根据基础设施条件和土地区位差异等因素制定土地流转指导价格，引导土地要素以合理的价格自由流动。

[1]李燕，王柏新.新型农村城镇化进程中土地承包经营权流转对策研究——以衡阳市为例[J].吉林经济管理干部学院学报，2015（04）：13-15.

责任编辑：谭桔华

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2017-04-20

1.丁丽琼，女，湖南华容人，中共湖南省委党校工商管理教研部主任、教授，主要研究方向：应用经济；2.伍彬，男，湖南衡南人，中共衡阳市委党校讲师，主要研究方向：三农问题。