论精准扶贫模式的内涵与机制

吴 双

（长沙医学院，湖南 长沙 410219）

论精准扶贫模式的内涵与机制

吴 双

（长沙医学院，湖南 长沙 410219）

从“自力更生的减贫模式”到创新发展的“精准扶贫模式”，是中国特色的减贫和消除贫困的实践探索与伟大创新。“精准扶贫”在内涵上包含精准识别、精准帮扶、精准推进、精准管理和精准考核等方面，机制上有外在机制和内在机制之分。精准扶贫基本遵循阶梯式扶贫逻辑即遵循“救济式扶贫主导—设施扶贫主导—产业扶贫主导”的递进逻辑。目前，我国扶贫已经进入到产业扶贫主导的新阶段，如果说，在“救济式扶贫主导”和“设施扶贫主导”阶段，扶贫的外在机制建设很重要的话，那么在“产业扶贫主导”的新阶段，以“利益联接机制”“权益保障机制”和“风险防控机制”为重点的内在机制的构筑就显得尤为重要。

扶贫模式；精准扶贫；产业扶贫；机制

最近，扶贫工作中出现的一个明显苗头正在引起全社会的关注，那就是“数字脱贫”和“被脱贫”的现象[1]。作为一种反贫困的具体策略和以消除贫困为目标的行为，扶贫是指扶持贫困地区和贫困人口通过发展摆脱贫困的行为规范与制度安排，包括基于减少贫困地区与人口数量、降低或减缓贫困程度和消除贫困地区与贫困人口目标的三个既密切关联、又具接续和递进关系的制度、策略与行为。因此，扶贫是一类策略、一种行为、一个过程。在我国，贫困地区和贫困人口的分类比较复杂：从区域看，我国有13个跨越省级行政区划的集中连片贫困地区和无数个分散分布的贫困地区，有国家级贫困县和省级贫困县的区分，有较集中的政府认定的贫困村、贫困户和散居的非贫困村的贫困户划分。贫困户的划分标准是贫困线，中国目前的贫困线是2011年确定的，农村（人均纯收入）贫困标准为2300元，按此标准，截止2016年年底，中国还有7000万的贫困人口，占农村总人口的11.1%，占全国总人口的5.2% 。①这比2010的1274元贫困标准提高了80%。经过此次大幅上调，中国国家扶贫标准线与世界银行的名义国际贫困标准线的距离为史上最近。从贫困程度看，有绝对贫困和相对贫困之分，前者也称生存贫困，是指缺乏维持生存必须的最低生活标准的基本条件，包括食品、住房和衣着消费等；相对贫困是指一个人或家庭的收入低于社会平均收入水平并达一定程度时的生活状况②绝对贫困纯粹是一种物质意义上的维持最低生存的临界状态，它与生理需求有关。相对贫困则具有比较的意味，它包含了更高层次的社会心理需要，主要是指和某参照群体进行比较后的一种落后和收入下降的境况，它与一个人所具有的经济来源相对于其他人的经济来源有关。。从扶贫过程来分析，经过30多年的扶贫工作与实践探索，我国大致经历了救济式扶贫和设施建设式扶贫两个大的阶段，目前，全国整体进入扶贫发展的第三个阶段——产业扶贫阶段[2]，需要突破传统救济式扶贫和设施建设扶贫模式的局限，探索研究新的扶贫机制与模式，以产业扶贫实现2020年全国脱贫攻坚的目标，又让贫困地区和贫困人口真正走上稳定脱贫与可持续发展的轨道。

一、从“自力更生的减贫模式”到“精准扶贫”模式 的提出

（一）1980-2012年：自力更生的减贫模式

1980年至2012年，我国的“扶贫模式”被联合国粮食署称之为“自力更生的减贫模式”。“自力更生的减贫模式”特点：其一，是建立在绝对贫困基础上的“扶贫”。新中国建立之初，我国是当时世界最贫穷的国家之一，人均GDP只有27美元，不到亚洲人均44美元的2/3和印度57美元的一半。其二，减贫探索是从湖南走向全国。湖南省是全国最早有组织、有计划开展自力更生减贫模式探索的地方，自1984年开始省委省政府就启动了湘西扶贫工作。1986年，国家地质勘探队的一份我省城步县贫困状况的报告得到了胡耀邦同志的重要批示①1986年1月26日，时任中共中央总书记胡耀邦在地矿部讲师团反映城步贫困状况的《群众反映》上做出批示，责成湖南省委讨论，拿出解决办法。由此，扶贫开发工作在全国范围内有组织、有计划、大规模展开。城步苗族自治县，是全国5个苗族自治县之一和湖南省邵阳市唯一的少数民族自治县。该县地处湘西南边陲，古称“楚南极地”“九山半水半分田”，十分贫困，是国家扶贫开发工作重点县。，从此拉开了全国性的“自力更生减贫模式”的探索序幕[3]。1986年，我国正式启动了以政府为主导的、以贫困县为重点、以整村推进为平台的大规模扶贫开发攻坚计划。其三，结合各地情况展开探索，减贫模式“百花齐放”。从国家层面看，先后实施了“国家八七扶贫攻坚计划”和“中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）”。 从各地的实践探索分析，“自力更生的减贫模式”不断创新，先后出现了“以工代赈”模式（1984年实施）、“温饱工程”模式（1989年）、“光彩事业”模式（又称“公益扶贫”）、政府部门“对口帮扶”模式、政府财政扶贫模式、企业扶贫模式（在湖南最主要的探索是“万企联万村”与“同心工程”模式等）、产业扶贫模式（包括生态建设模式、旅游扶贫模式、教育扶贫模式、就业扶贫模式、金融帮扶模式等）、移民搬迁模式等十多种模式。其四，所有模式都在各具特色的探索实践中取得了较好效果。通过不懈的努力，我国扶贫攻坚成效卓著，世界银行数据表明，过去30年有6亿中国人实现了脱贫，农村贫困人口减少为2688万人，农村绝对贫困人口稳定在1000万人以下。

（二）2013-2020年：创新发展的精准扶贫模式

在“自力更生的减贫模式”探索时期，由于贫困面广、贫困程度深，减贫探索基本上按照“猫论理念”来推进，即不管“白猫”“黑猫”——手段如何，只要能抓住“老鼠”——解决温饱就行，到底扶贫模式是否能稳定或一劳永逸地解决贫困问题，实现可持续脱贫，人们考虑得并不是很多且缺乏长远考虑和科学性，所以，导致不少地方的减贫经验要么难以推广，例如领导蹲点整合大量资金项目资源等脱贫经验难以大面积推广；要么是陷入“扶贫队伍在就脱贫，扶贫队伍撤走就返贫”的“怪圈”。所以，仔细分析发现，“自力更生的减贫模式”探索尽管都有成效，但也明显存在缺陷与不足，主要是缺乏共生机制，贫困对象的主体作用与主动性发挥不够。因此，需要在实践中创新，需要对各类模式加以整合、完善，走综合扶贫、精准扶贫之路。精准扶贫的提出，是“自力更生减贫模式”在新时期、新阶段的新发展，是十八大以来我国扶贫工作的新理念、新战略、新思路、新举措。2013年11月3日，习近平总书记在我省花垣县考察时首次提出了“精准扶贫”的战略构想；2013年年底，总书记在中央农村工作会议上再次强调：“国家级扶贫开发重点县就是要把减少扶贫对象作为首要任务，坚定信心，找准路子，加快转变扶贫开发方式，实行精准扶贫。”从而开启了我国“精准扶贫”模式探索的新时代[4]。

同“自力更生的减贫模式”相比，创新发展的“精准扶贫”模式有明显不同：一是高位提出与推动。习近平总书记提出精准扶贫的概念或模式之后，党中央、国务院迅速行动起来，出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》即中办发〔2013〕25号文件，此后又颁布了一系列相关《规划》《实施意见》和《行动方案》等政策措施。全国“一盘棋”，自上而下层层负责，有计划、有目标、有步骤地推进，与全面建成小康社会同步实现全面脱贫；按照“地方不脱贫，干部不调走，领导不提拔”的原则推进，实施规模控制，分级负责。二是时间紧、任务重。2020年年底前，全国所有贫困人口全部脱贫，一个都不能少，全部贫困县“摘帽”。三是精准帮扶、“精准滴灌”。着眼精准识别、精准帮扶、精准管理，以县为单位、村为核心、户为基础，对每个贫困村、贫困户建档立卡，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，实现真扶贫、扶真贫。

二、精准扶贫模式：围绕“五个精准”展开

（一）精准识别

明确将扶贫对象分为连片特困区、扶贫重点县、贫困村和贫困户。其中：贫困户又有贫困村的贫困户和非贫困村的贫困户之分，贫困村和非贫困村的贫困户又可细分为扶持户、扶持低保户、低保户和五保户四类。因此，分类识别首先是按照上述分类展开扶贫对象的识别；其次是成因识别，即针对贫困户的形成原因可分成因病致（返）贫、因学致（返）贫、因灾致（返）贫、因失地致（返）贫、因经营不善致（返）贫和因赌博、吸毒、犯罪等特殊原因导致贫困等。精准识别时，由国家识别贫困片区和贫困县，由省级（含）及以下地方政府识别贫困村和贫困户，并且要求建档立卡，建立全国统一的信息管理系统[5]。

（二）精准帮扶

字面上理解，“精准扶贫”的“精”要求精确界定，即解决好“扶谁”和“谁扶”的问题；“准”是指要按客观情况及其致贫原因，解决好帮扶的路子与途径、方法。精准帮扶包括以下内容：（1）帮扶方式方法要精准。要依据贫困对象及其致贫成因找准帮扶方式与方法，该救济的救济，该搬迁的搬迁，该教育帮扶的就教育帮扶，不能笼统地“一个模式”“一刀切”；（2）帮扶政策要精准。要做到政策支持差异化，帮扶手段多样化，因地制宜、因户制宜、因人而异，一村一策、一户一策；（3）帮扶对象要精准。制定扶贫对象的进退流转条件与实施办法，建立帮扶对象与效果的数字化档案与台账等；（4）帮扶管理要精准。每个贫困村、贫困户都要结对帮扶，每个贫困村都要派驻工作队（组），每个贫困户都要有结对帮扶责任人，明确具体帮扶责任，要坚持做到贫困村、贫困户不脱贫，帮扶单位和责任人不脱钩；（5）帮扶考核要精准。扶贫对象不同，致贫成因有别，地域差异显著，要细化考核内容、量化考核指标、强化考核奖惩，防止“一把尺子量到底”“一个模式一刀切”，将考核结果与当地党委、政府的政绩紧密联系，让扶贫成效成为检验干部作为与否的“试金石”[6]。

（三）精准推进

尽管扶贫方式、种类有多种，例如有救济式帮扶（含光彩事业）、设施扶贫、产业扶贫（特色产业园区、特色品种保护、特色产品基地等）、制度性与政策扶贫（含生态补偿制度、碳汇林业、社会补偿、特色村寨保护与建设、教育与就业扶贫等）、异地搬迁式扶贫等。但从发展的眼光和累进的原则看，上述方式、种类是可以分层且具有递进关系的，即根据区域发展水平和帮扶对象的不同与贫困程度差异，扶贫模式可分为四个级次，第一级次为救济式扶贫和教育扶贫，解决贫困户的素质起点与温饱问题；第二级次为基础设施扶贫与迁徙式扶贫，主要是针对贫困村组改善生产与生活条件，例如水电路气等通达与通畅工程建设，或者是开展贫困户异地搬迁的设施建设等；第三级次为产业扶贫，为经济发展和可持续脱贫提供产业支撑；第四层次为体制机制式扶贫，例如建立生态补偿机制，发展碳汇产业，增加转移性支付政策等。无论是从理论或是从实践的角度看，尽管每个阶段、每个时点上述四个级次的扶贫都同时存在、同时推进，但扶贫工作的策略与工作重点基本上是遵循“救济式扶贫模式主导”—“设施扶贫模式主导”—“产业扶贫模式主导”的递进逻辑。而且，扶贫政策的内容也不断充实改变，扶贫政策实施范围也不断放大。一个基本的原则或要求是：救济式扶贫必须以户为单元，基础设施扶贫必须以村为单元，产业扶贫则必须以乡镇为起点或以县域为单元，只有这样才能使扶贫政策的效应得到体现[7]。例如，产业扶贫如果以户为单位搞产业是难以见效的，必须建立在大规模的土地流转和适度规模经营上。从我国扶贫工作看，虽然第一、二级次扶贫远未结束，但产业扶贫更是从根本上解决脱贫奔小康的可持续之策，因此应充分认识产业扶贫的地位和作用 。①产业扶贫是在政府的组织和引导下，以产业扶贫项目为平台，以产销权责利连接机制为纽带，整合各类资金，借助农业龙头企业、专业合作社、家庭农场力量，实行种养加、产供销、贸工农一体化经营，把分散的贫困农户小生产连结成为社会化、专业化大生产，形成内部风险共担、利益共享的经营机制，从根本上保障贫困农民脱贫致富的扶贫方式。事实上，产业扶贫不仅是拓宽贫困人口增收的主渠道，更是实现贫困农户自我发展的主动力，也是促进农村资源合理利用的主打戏。例如，除了散居在其他非贫困村和城镇的贫困户主要是因病致贫、因灾致贫等因素外，我省集中连片的贫困地区主要分布在武陵山脉、南岭山脉和罗霄山脉边缘地带和省际边界区域，这些地方生态环境优美、自然遗产和生物资源丰富、民族风情浓郁、特色民居民俗保存完好。在扶贫方式上除了设施建设扶贫外，因更加充分发掘和利用这些资源，大力发展旅游、农业和边贸物流，推进产业扶贫，这样不仅可以脱贫致富，而且可以强化保护自然遗产和特色民居民俗，促进民族文化发扬光大和永续传承。

（四）精准管理

利用现代互联网和大数据，加快建设精准扶贫信息平台，做到数据准确、过程透明、操作规范，重点抓好以下工作：（1）加强对贫困人口的台帐管理。全面掌握贫困人口的数量、比例、分布及贫困人口的家庭成员、收入水平、收入来源、就业渠道、居住条件、文化程度、健康状况等情况，不仅做到户有卡、村有册、乡镇有簿、县（市、区）有档，还要建立数字化信息档案，推进数字化管理，打开手机能及时了解全县、全乡的贫困人口的所有情况，做到扶贫对象清楚、贫困底子明白。（2）建立对贫困人员的帮扶措施管理。逐村逐户深入分析致贫原因，逐村逐户地制订帮扶措施。对于丧失劳动能力的，通过低保和社会救助保障其基本生活；对于生活在深山区、石山区、高寒山区的，通过扶贫生态移民实现异地脱贫；对于可实现产业扶贫的，按照中央和省委政府“分类指导、一户一策”的原则，因地制宜地帮助发展产业，实现脱贫致富。（3）加强对贫困人口的动态管理。完善贫困人口“进退留转”机制，对已脱贫的及时退出帮扶范围，对因灾、因病或因子女上学等客观原因返贫的及时纳入帮扶范围。（4）实施扶贫资源流向监管。结合扶贫对象的精准识别和帮扶规划，对专项扶贫、行业扶贫的资源进行精准配置和监管，有效引导农业、水利、教育、卫计、住建等部门及社会各界的资源向扶贫对象倾斜。（5）对扶贫政策落实到位情况的有效监管。以县域为单位整合涉农资金，用于扶贫开发；对于扶贫项目和政策资金落实到位情况进行动态监管，实施最严厉的监管措施，严格问责。

（五）精准考核

把扶贫开发实绩作为评价贫困县党政领导班子和领导干部工作的重要内容，用政策指挥棒引导贫困县领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上，特别是放在精准扶贫工作上，不仅关心和重视GDP的增长数量与质量，更要关心和重视贫困人口的减少和贫困人口生产生活水平的提高。在基层，按照扶贫工作“规划到户、责任到人”的要求，确定县级领导包贫困乡镇、县直单位对口包贫困村、干部包贫困户，做到不脱贫不脱钩。实行精准扶贫工作目标责任制，把扶贫开发工作和帮扶贫困户纳入对乡镇、部门的年度工作目标考核。对于贫困地区来说，要特别注意有效防止“数字脱贫”和“被脱贫（或虚假脱贫）”现象，这应成为各级纪检监察部门监督考核的重点。

三、精准扶贫机制：重点是构建产业扶贫的内在机制

当前，产业化扶贫主要存在三个突出问题：一是项目资金直接扶持贫困农户难以应对市场、自然、技术三重风险，项目实施效果差；二是项目资金直接扶持企业和大户，缺乏规范有效的与贫困农户的利益联结机制约束，不能有效体现扶贫政策和扶贫效益，甚至于出现假借贫困户名义而贫困户不受益，使用扶贫资金不承担相应的扶贫责任义务，弄虚作假套取扶贫资金等问题；三是扶贫政策措施未能完全适应产业化扶贫的要求，导致“扶贫资金不扶贫”的问题，规范各类扶贫主体的相关行为和标准，严格监督管理，使政府的扶贫意志真正转化为各类市场主体的实际扶贫行动，有效避免和杜绝“脱靶、脱轨、跑调”等现象。导致出现上述三大问题的关键是因为没有形成有效的精准扶贫机制，特别是基于产业扶贫的内在机制。 精准扶贫机制有内在机制和外在机制之分，外在机制主要有工作机制（含扶贫工作责任制）、财政金融扶贫资金管理与服务机制、社会参与机制和考核机制四大机制方面，目的是构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，更好的发挥政府作用。内在机制基本是围绕产业扶贫这一核心模式来展开，主要有利益连接机制、权益保障机制和风险防控机制三大机制，目的是保障精准扶贫工作能真正落到实处，精准扶贫模式可持续维持。

（一）利益连接机制：变“扶持到户”为“效益到户”

认真贯彻落实中央关于产业化扶贫的精神，用市场的手段来推动产业化扶贫，建立健全以贫困农户为核心、以扶贫效益为关键的扶贫开发利益联结机制，使市场在扶贫资源配置中发挥决定性作用。各类龙头企业、合作组织和专业大户，是实施产业化扶贫、带领贫困农户脱贫致富不可替代的市场主体。应主动创新机制，引入外力、激活内力，立足“PPP模式”理念和发展“混合所有制经济”要求，变简单“扶持到户”为“效益到户”，树立“扶持龙头企业就是扶持农民”的理念，构筑和创新“政府扶龙头—龙头建基地—基地连农户”的产业化扶贫体系，推动市场主体和贫困农户双赢[8]。总之，政府、社会机构、企业、农民专业合作社、家庭农场与贫困农户是否建立起利益连接机制有三大标志：一是有明确的合作关系，包括统一的技术操作规程，产品保底价收购；二是有实际扶持的资金或实物形态体现；三是有明确的利益分配标准。从实践看，紧密的利益连接机制主要通过直接帮扶、委托帮扶和股份合作三种模式实现 。当前，应积极主动鼓励企事业单位通过提供就业岗位、订单采购农产品、共建生产基地、联办农民专业合作组织、投资入股、科技承包等方式参与扶贫开发；对于财政专项产业扶贫项目，可由农民专业合作经济组织、扶贫龙头企业或者专业大户组织实施。

（二）权益保障机制：主要保障扶贫对象和扶贫企业

权益保障的基本要求是保障弱势群体——扶贫对象的收益权利。例如，在产业扶贫中，贫困户的收益主要有以下5个方面的来源：土地流转收入；劳务收入；股本收入；产品销售收入；国家政策性补贴收入。任何组织和个人不能以任何理由侵占。另外，扶贫等相关部门要加强对扶贫生产资料的价格确定、农产品收购和销售价格高低、分红或返利比例的大小进行监管，切实维护贫困农户的既得利益。要特别注意从政策上保障扶贫企业特别是龙头企业的利益，树立“保护扶贫龙头企业的稳定利益回报就是保障扶贫户利益”的基本理念。而对于政府、社会机构等主动帮扶方来说，就应该放下身段，做好创新服务工作。例如，对于财政扶贫资金提供者来说，应逐步增加财政专项扶贫资金投入，项目资金直接用于扶贫对象；整合扶贫资源，解决突出问题，加强对扶贫资金效能的审计，加强资金监管，加大违纪违法行为惩处力度。金融服务扶贫主要是解决贫困地区农业企业、农民合作社和农民贷款难、贷款贵的问题。其核心要求是支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展，创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放；规范发展村镇银行、小额信贷公司和贫困村资金互助组织。

（三）风险防控机制：分散、担保和补偿

发展产业，扩大投融资都有一定风险。完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模；加快信用户、信用社、信用乡（镇）建设，建立扶贫产业融资担保平台，扩大农业保险覆盖面，提高担保额度与保险赔付标准；制定风险防控预案，加大财政扶贫风险补偿标准与额度，健全风险分散和补偿机制，提高化解风险的能力；扩大产业基金支持产业扶贫的份额，运作好扶贫设施建设的“PPP”模式和混合所有制经济项目，加大政府的支持力度[9]。

四、结论和建议

“精准扶贫”在内涵上包含精准识别、精准帮扶、精准推进、精准管理和精准考核五个方面，机制上有外在机制和内在机制。从扶贫工作的策略与工作重点看，精准扶贫是较为显著的阶梯式精准扶贫，即基本上是遵循“救济式扶贫主导—设施扶贫主导—产业扶贫主导”的递进逻辑。目前，已进入到产业扶贫主导的新阶段。在“产业扶贫主导”的新阶段，以“利益联接机制”“权益保障机制”和“风险防控机制”的内在机制的构筑显得尤为重要。与此相适应，扶贫政策实施或作用域的半径或范围也不断放大，救济式扶贫以户为单元，设施扶贫以村为单元，产业扶贫则至少以乡镇为基本单位或以县域为单元，推进“一乡一品”或“一县一品”。为此建议：

深入研究中国特色的“精准扶贫”模式与机制。总结1980年代以来我国扶贫的实践经验与教训、扶贫政策与措施，为广大发展中国家和全世界的减贫贡献中国方案，提供中国智慧与力量。

积极探索在精准扶贫的实践中，如何构建起稳定的可持续的利益联接机制、权益保障机制和风险防控机制，特别是结合集中连片的扶贫攻坚主战场的区域实际情况，积极探索把“PPP模式”和“混合所有制经济”理念贯穿到扶贫机制的设计之中，进而形成中国特色的“精准扶贫”机制与模式。

认真研究目前有可能出现的“数字脱贫”和“被脱贫”现象及其成因，积极寻求破解之策以防范于未然。积极调整与优化选人、用人、奖惩和进退流转的组织制度，加大正反两个方面的宣传力度，灌输正能量，调动一切积极因素，提高思想政治觉悟，强化数字化监管手段，加强制度建设，提高监管效率，避免普遍出现“虚假脱贫”。

按照“一乡或一县一品”的要求，做好特色产业扶贫发展规划，创新产业扶贫新模式，探索实践产业化扶贫机制，推进产业扶贫走上科学、持续、健康的发展轨道，使贫困户、贫困村、贫困县真正走上“脱贫——全面小康——走向富裕”的轨道。

[1]李克强.政府工作报告[N].人民日报，2017-03-05（1）.

[2] 湖南省政协.武陵山集中连片扶贫地区扶贫战略与对策研究[R].2015-05-09.

[3]黄璐，李姝.湖南城步扶贫：30年前一份报告为何引起胡耀邦关注？[J].文史博览·人物，2016（10）：2-3.

[4]花垣县十八洞村——精准扶贫信心足[N].人民日报，2016-10-08（2）.

[5]洪继宝，黄嘉锋.对扶贫对象实施精准识别精准帮扶[N].南方日报，2016-06-06（4）.

[6]肖克，刘久锋，郭少雅.精准识别、精准帮扶、精准管理[N].农民日报，2015-03-13（1）.

[7]吴金明等.集中连片地区产业扶贫的模式与机制研究[R].2015-02-03.

[8]刘树生.创新产业化扶贫机制 坚持效益到村到户[J].学习月刊，2006（12）：31-32.

[9] PPP开发扶贫 共建全面小康[N].人民日报，2016-07-26（2）.

责任编辑：杨 炼

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1009-3605（2017）04-0024-06

2017-04-05

吴双，女，湖南长沙人，长沙医学院教师、硕士，主要研究方向：社会学。