绿色拆船的国际法律框架及其进展

王慧，徐玉仙

（上海海事大学法学院，上海201306）

环境管理

绿色拆船的国际法律框架及其进展

王慧，徐玉仙

（上海海事大学法学院，上海201306）

欧盟历来积极倡导和推动绿色拆船的实现，建立并完善绿色拆船的国际法律框架。1989年《巴塞尔公约》中关于船舶拆解的规制已无法满足现代拆船业的需求。《2009年香港国际安全与环境无害化拆船公约》的出台，为拆船业树立了新的风向标，然而该公约尚未生效。2013年10月欧洲议会率先批准通过了《欧盟拆船法案》，对世界拆船业的格局产生了巨大的影响。中国在绿色经济这一发展理念的倡导下，也应积极开展无害化拆船，以提高中国拆船厂在世界拆船市场上的份额。

绿色拆船；环境污染；国际法

对船舶所属国及其航运业来说，船舶回收的价值可以高达数十亿美元。而世界上船舶拆解需求最高的当属中国、印度、巴基斯坦、土耳其和孟加拉国。许多国家欲从立法上建立和完善拆船业的法规，以保护生态环境和改善劳工的就业条件。然而纵观世界各国的立法，对绿色拆船方面的法律规制较为低效，可采用性不高。2009年5月IMO（国际海事组织）在中国香港召开了“安全与无害环境拆船国际大会”，并通过了著名的《2009年香港国际安全与环境无害化拆船公约》（以下简称《香港公约》），该公约的制定是为了改善因无序拆船造成的环境污染、劳工职业健康受损等一系列问题，充分考虑海上运输业的属性，从而保证已经“寿终正寝”的船舶顺利“退役”，是一部具有法律约束力的文件。那么既然国际海事组织已经制定了全球性的拆船公约，欧盟为何还要“另起炉灶”？[1]可以说，《欧盟拆船法案》是在《香港公约》的基础上建立起来的，但与《香港公约》相比，无论是对拆船厂，还是对船舶本身，《欧盟拆船法案》规定的内容要求远高于《香港公约》。

1 绿色拆船的国际法律体系

1.1 《巴塞尔公约》

在废物运输的国际法律体系下，废旧的船舶可以被视作为一种危险废弃物，并且以拆解为目的从一个国家运输至另一个国家，其符合《巴塞尔公约》对危险废物越境转移的定义，因此船舶的拆解也属于《巴塞尔公约》调整的对象。1999年召开的缔约方第五次会议上，国际海事组织代表就船舶拆解问题的发言中指出，20世纪70年代造船业的兴盛导致大量船舶产生，时至今日大多数船舶都已接近报废船龄。一艘货运船含有几万吨的石棉、多氯联苯、重金属、聚氯乙烯等物质，若处理不当会对环境、人体健康和安全带来隐患。《巴塞尔公约》和国际海事组织在废弃船舶越境转移和拆解方面的规制存在一些漏洞，使得船舶的越境转移和拆解没有得到有效的管制。在公约缔约方大会第五次会议上，与会代表认识到公约有必要与国际海事组织合作处理船舶拆解问题，会议决定了由技术工作组拟定关于船舶拆解工作的环境无害化管理准则。在此后的10年内，各缔约国相继召开多次会议，就船舶拆解问题进行协商，发布了《船舶全部和部分拆解环境无害化管理技术准则》，对拆船设施的设计给出了指导方针，更加强调拆船污染的控制程序，同时成立了国际海事组织、国际劳工组织和《巴塞尔公约》船舶废弃事项联合工作组。

但是，《巴塞尔公约》没有从根本上改善因拆船带来的环境污染问题，未对废弃船舶拆解带来的危害问题发挥有效作用，关于船舶拆解问题的重点是如何开展环境无害化管理而并非控制越境转移，这就体现出了公约的局限性。随着拆船业规模的扩大，技术需求的增长，人们对绿色拆船呼声越来越高的情况下，如何推进船舶的无害化拆解才是关键。

1.2 《2009年香港国际安全与环境无害化拆船公约》

2009年5月国际海事组织在中国香港特区召开外交大会，会上通过了一部重要的公约，即《香港公约》。这是国际海事组织第一次以公约的形式为全球拆船业制定统一的规则，旨在加强世界各国对拆船业的管理和控制，减少拆船带来的环境污染问题，使拆船活动在无害、有序的环境下进行。但该公约至今仍未生效，从公约规定的生效条件来看，公约生效日期遥遥无期。国际海事组织原本预计在2015年底能正式生效该项公约，然而时至今日，仅有挪威、法国、比利时和刚果共和国等为数较少的几个国家批准了该公约，如此也可以理解，欧盟为何要率先制定新的拆船法案。

《香港公约》不仅对废旧船舶的拆解进行了约束，同时还在船舶的建造、管理和经营等方面进行了一系列的规范。其主要目的仍是确保船舶在退役后的拆解过程中不会对环境和人类产生危害，促进退役船舶科学循环利用，为了实现这一目标，公约提出了几项重要的基本机制[2]，要求新建造的船舶必须配备《有害物质清单证书》（IHM），船舶拆解时需要提供拆船厂出具的《拆船设施计划》（SRFP）和《开展拆船授权书》（DASR）等。

《香港公约》为实现其绿色拆船的目的制定了全方位的政策，造船企业、航运公司以及拆船厂都必须全方位地进行产业升级才能满足该公约的配套要求。这其中对拆船厂的要求最为严苛，为了执行《香港公约》，拆船厂在公约生效前必须投入大量的资金和时间进行产业升级，加之公约生效时间的不确定性，这将会对拆船厂带来巨大的经营风险，因此《香港公约》的有效执行，必须得到拆船厂的全面支持。而待公约生效后，拆船厂所付出的高昂成本最终都会以船价的方式转移给作为船东的航运公司，从而提高了航运公司的报废成本。经过一番轮回，从造船厂到拆船厂再到航运公司，运营成本普遍会增长，这对于整个航运业来说都是一场巨大的变动。但是，《香港公约》对绿色船舶基金避之不谈，没有明确如何对这种高要求拆船模式进行补贴，因为这关系到拆船厂的发展问题。拆船厂若要符合公约中所规定的各项拆船要求就必须在技术上加以改善，这大大增加了拆船厂的成本压力，若得不到及时合理的补贴，拆船厂的技术升级费用又该由谁来买单？因此，该项问题成为《香港公约》难以生效的原因之一。

2 《欧盟拆船法案》的制定及其发展

早在2006年，欧盟就已将绿色拆船这一主张提上了议程，欧盟理事会在2006年5月也曾发表声明，要求欧盟的成员国要不断地提高自身的拆船能力。2008年国际金融危机和欧债危机的爆发对航运业产生了巨大的影响，一大批船龄在20年以上的老旧船舶都面临被淘汰的局面，欧盟的航运业在此情境下更是举步维艰，存在大量的废旧船舶亟待拆解。然而欧盟以及经济合作与发展组织（OECD）成员国现有的拆船能力并不能完全满足欧盟现面临的拆船需求。据数据统计，全球500船舶总吨位以上的欧盟船旗的船舶占全球船队17%的份额，约为8 500艘商船，而欧盟及OECD的拆船能力约为100万轻吨/年，其中拆解能力较强的土耳其约为60万轻吨/年，这其中每年约有100万轻吨的拆解量需要由非OECD国家来“消化”。[3]因此，欧盟迫切地希望尽快制定新的拆船法案以解决拆船业所面临的困境，减少船舶拆解时造成的不良影响并逐步改善船舶的作业环境。2013年10月22日，欧洲议会投票正式通过了《欧盟拆船法案》。

《欧盟拆船法案》的适用对象为悬挂欧盟成员国船旗的大型商用海船（500船舶总吨位及以上），以及所有到欧盟港口或锚地的第三国船籍船舶。法案提出了各项与船舶有关的要求。首先，所有访问欧盟成员国港口或锚地的非欧盟船旗船舶，必须制定有害物质清单（IHM）并持有主管机关或其认可的组织（RO）签发的IHM证书；其次，船龄在20年以上的船舶必须在规定限期内制定拆船计划，船舶实际有害物质含量明显高于IHM记录时，船东要如实报告并支付相应的费用，当船舶设备与IHM记录名次按不符时，应进行详细的PSC（Port State Control）检查。

在《欧盟拆船法案》中，冲滩拆解是否应该被禁止引起了各方激烈的争论。《香港公约》并未对冲滩拆解进行明确的禁止说明，这也成为此后要求保留冲滩拆船方法的成员国的辩解点之一。禁止冲滩拆船的规定吸引了许多秉承环保主义理念的船公司和拆船厂，毕竟冲滩拆解这一传统的拆船方式已无法顺应时代的潮流。2015年8月18日，挪威船东协会（NSA）发表声明称将反对“冲滩拆解”的行为，也成为全球首个倡导反对船东进行冲滩拆解方式的国家[4]。然而，从现实的角度考虑，全面禁止冲滩拆解也面临着许多问题。《欧盟拆船法案》对拆船厂作出的要求与目前的拆船业水平不能完全匹配，高水准的拆船能力是建立在时间、成本等基础之上的。

法案中另一个重要的内容是关于拆船基金的规定。《香港公约》中没有对拆船基金作出规定，也没有明确提出要对拆船进行财政上的补贴。《欧盟拆船法案》曾提出建立绿色拆船基金：欧盟在提案中指出，拆船厂为了适应该法案而改进拆船技术所增加的成本，可以考虑通过绿色基金予以填补。一般而言，安全且无害化的拆船方式会增加许多高额的费用，拆船基金的建立在一定程度上能够起到激励和填补的作用。提高船舶所有人以及拆船厂的安全环保拆船意识，以雄厚的资金作支撑是持久的推动力，船舶拆解基金被看作为缩短“不符合标准的拆船”和“绿色拆船”之间鸿沟的重要一环[5]。由此可见，建立拆船基金是完善拆船污染防治机制的一个很好的策略，也是促进南亚三国拆船厂转型的良好决策之一。

3 欧盟拆船法案对中国拆船业的影响及对策

《欧盟拆船法案》的出台推动了绿色拆船的进程，世界拆船业的格局也发生着巨大的改变，这对于中国拆船业而言是机遇更是挑战。为防止和控制船舶的污染，减轻其危害，通常应从技术和法律两个方面采取相应的措施[6]。在技术方面，尽管我国较早地开始了绿色拆船之路，许多拆船企业也均具备了拆解欧盟船舶的条件，但不可否认地是中国拆船厂依然面临着技术、管理等诸多方面的考验。从目前我国拆船企业的发展中可以看出，虽然我国拆船企业硬件设施具备了较高的水平，但与国际上许多大型的拆船厂相比还存在较大的差距。我国应积极同欧盟国家建立拆船技术交流机制，引进国外先进的环保设备和技术，引导国内企业加大对环保技术的投资，积极推进拆船设施领域的技术研发。

在立法和执法方面，国家先后出台了《防止拆船污染环境管理条例》《防止拆船污染环境技术导则》和《绿色拆船通用规范》等法规。为进一步符合《欧盟拆船法案》的相关要求，中国应积极修改和完善国内与拆船业相关的法律法规，主要可以从以下几个方面着手：在2008年通过的《中华人民共和国循环经济促进法》中明确了船舶所有者的权利和义务，应加强对废旧船舶流向的监管，避免流向非正规的拆船厂和个人；以《欧盟拆船法案》中对拆船厂的要求为目标，修订《中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例》，或制定《拆解利用处置废船污染环境防治办法》，对接收废钢及其他船舶废弃物料的企业予以考察，提高该类企业的准入门槛，从企业的规模、处理技术和无害化处理设施等方面进行规范，避免出现二次污染；制定《废旧船舶交易行为规范》，各省市地区可因地制宜，在该规范的基础上制定适合本地区报废船舶拆解的管理细则，规范和跟踪废旧船舶的拍卖和拆解行为；加强多部门的联合执法，海事主管部门可以联合交通和环境保护等部门进行联合执法整治行动，取缔非法拆船企业，对不符合拆船要求的拆船厂可以要求其立即停止作业并限期整改，视情节严重给予行政处罚，从全面的立法、严格的执法和完备的监管等方面为绿色拆船提供保障。

在国家重视发展绿色金融的大背景下，拆船业作为国家发展循环经济的重要组成部分，一定要抓住这一个机遇，实现自我革新，坚持绿色环保、科学规范发展的方向，增强自身实力促进产业的创新，积极推进法案的国内法律化进程，探讨并制定具体的拆船细则，提升我国船舶业在国际上的竞争力。

欧盟议会环境委员会主席Carl Schlyter表示：“《欧盟拆船法案》使欧盟在发展中国家不计后果的拆解状况走向了尽头。”[7]欧盟环境执委Janez Potoncnik表示：“新法案的推行会减少拆船业的违法行为，使拆船业朝着环境友好的方向发展，同时，该法案也致力于对需要进行产业升级的拆船厂的投资，帮助它们更快地实现转变，无论是对船舶业还是环境保护方面都是非常有益的。”

欧盟出台新法案有多种意义，除了取代《香港公约》，增强自身在绿色船舶领域的话语权以及通过高标准的要求重振欧洲拆船业的雄心外，还有为了改善拆船造成的环境污染、确保不会对人类健康和安全产生危害。绿色拆船是大势所趋，《欧盟拆船法案》更像是对全球环境保护的一个承诺。绿色拆船不仅仅是一句简单的口号，更是拆船业所肩负的一份责任，拆船行业的市场定位和特性决定了绿色拆船方式是拆船厂长久发展的唯一道路。

[1]张向辉.欧盟拆船法案冲击波[J].中国船检，2013（5）：16-19.

[2]王珂.绿色拆船——《香港公约》之困[J].中国远洋航务，2016（8）：74-75.

[3]张弘弢.《欧盟拆船法案》拆船业的“达摩克利斯之剑”[N].中国船舶报，2013-11-29（T50）.

[4]刘伟，赵芸.禁止冲滩拆船动了谁的“奶酪”?[N].中国水运报，2015-11-04（005）.

[5]高云奇.《欧盟新拆船法案》与《香港公约》防治拆船污染的冲突[J].世界海运，2016（9）：32-37.

[6]杨立静.船舶运输与海洋环境保护[J].中国环境管理干部学院学报，2002,12（2）：23-26.

[7]MICHAEL N TSIMPLIS.Recycling of EU ships：from prohibition to regulation?[J].Lloyd's Maritime&Commercial Law Quarterly，2014（3）：415-440.

（编辑：周利海）

International Legal Framework and Its Development of Ships Recycling

Wang Hui,Xu Yuxian
（School of Law,Shanghai Maritime University,Shanghai 201306,China）

The EU has been actively advocating and promoting the realization of green ships recycling,the establishment and improvement of green ships recycling international legal framework. The regulation of ship dismantling in the Basel Convention of 1989 has been unable to meet the needs of modern ships recycling.The Hong Kong International Convention for the Safe and Environmentally Sound Recycling of Ships in 2009 set a new benchmark for the ships recycling industry,the Convention has not yet entered into force.In October 2013,the European Parliament took the lead in approving the adoption of the EU Ship Recycling Regulation,which had a tremendous impact on the pattern of the world's ships recycling industry.Under the initiative of the green economy,China actively carried out harmless ships recycling,with a view to improve the Chinese shipyard share in the world ship recycling market.

ship recycling,pollution risk,International Law

D996.9

A

1008-813X（2017）04-0001-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.04.01

2017-05-11

王慧（1981-），男，甘肃靖远人，毕业于西南政法大学环境法专业，博士，副教授，主要从事环境法研究。