河南省产业集聚区体制机制创新发展研究

郑广建

〔河南省人民政府 发展研究中心，河南 郑州 450002〕

一、引言

产业集聚区是我国对内开发和对外开放的重要国际经验，作为中国特色社会主义建设成就一直受到各国政府和理论界的普遍关注。产业集聚区是我国经济在转型发展过程中产业在空间组织上的一种“转型制度”，[1]对加快体制机制改革、改善内外资投资环境、发展开放型创新型经济发挥着重要作用，一直受到中央政府和地方政府强有力推动，国内外企业为了获取“政策租”相继入驻产业集聚区。

面对国内经济进入新常态，全球经济和产业格局深刻调整，为进一步发挥产业集聚区的排头兵作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变，[2]2015年《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》提出，要加强各类开发区规划指导、创新发展，发挥开发区引领和带动作用，推动产业升级；2016年《政府工作报告》明确要求创新开发区体制机制；2017年《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》是我国第一个关于开发区的总体指导文件，对促进和规范开发区发展的长效机制、推进供给侧结构性改革、振兴实体经济提供了重要指导，也为更好地发挥其在稳增长、调结构、促发展中的带动作用指明了方向。

河南省2016年GDP超四万亿元，居全国第五位。河南全省坚持新发展理念，持续打好产业结构优化升级、创新驱动发展、基础能力建设、新型城镇化这“四张牌”，推动经济较高速度、较高质量发展，提高发展平衡性、包容性和可持续性，实现经济总量大、结构优、质量效益好的有机统一，努力建设“四个强省”和全面建成小康社会。与此同时，产业集聚区等经济功能区成为转型发展的突破口、招商引资的主平台和经济发展的增长极。

如何推动产业集聚区创新发展？如何以节能、智慧和生态为方向，做强主导产业，向量质并重转变，提高竞争力、带动力和辐射力？如何加快产业集聚、特色培育和功能提升？如何通过行政体制改革和体制机制创新，促进产业集聚区可持续发展和加快产城融合？基于全省实践，创新发展产业集聚区的体制机制显得尤为迫切和重要。

二、产业集聚区的发展现状

河南2008年提出建设产业集聚区，2009年开始规划，2012年开始规划建设商务中心区和特色商业区(街)，2013年将城市新区统一明确为城乡一体化示范区，2015年提质转型创新发展，这一系列举措为促进全省经济社会发展做出了重要贡献。

2008年以来，全省紧抓国家修编土地利用总体规划和城市总体规划的历史机遇，按照“五规合一”原则，在全省规划建设180个产业集聚区(目前动态调整为177个)，以此推动四集一转， 促进产城互动和城产融合，培育“百千万”亿级优势的产业集群，建设创新型综合性载体。我省产业集聚区从无到有、从小到大、从重点突破到全面发展，综合载体功能持续增强，成为带动全省经济健康快速发展的重要支撑，成为全省经济的增长极。我国产业集聚区推进产城互动，五年累计完成基础设施建设投资超过8000亿元，成为全省新型城镇化的助推器。

1.带动能力加快提升，增长极地位进一步确立

产业集聚区作为稳增长、调结构、促改革的重要载体和支撑，以提质转型创新发展为主线，保持了快速发展的良好态势，具体表现为：

经济综合实力持续增强。2015年产业集聚区完成固定资产投资18366亿元，同比增长14.8%，占全省比重达52.5%；规模以上工业增加值增长13.3%，占全省工业比重达60%，对全省工业增长的贡献率达89.8%；实现工业主营收入43987.93亿元，占全省比重达60.8%，对全省增长的贡献率达100%；从业人员达430万人。

产业升级步伐稳步加快。六大高成长性产业增加值同比增长15.3%，占产业集聚区工业比重达54.4%，同比提高2.2个百分点；高技术产业增加值同比增长22.2%，占产业集聚区工业比重达12.9%，同比提高0.3个百分点。全省形成超百亿的产业集群130个，超500亿的产业集聚区达20个，超千亿产业集群15个，其中郑州经济技术和郑州航空港产业集聚区超过2000亿元。 单位工业增加值能耗同比降低13%左右。累计建设投运污水处理厂101个，实现集中供热的产业集聚区达45个，建成标准厂房超过3000万平方米。

配套服务功能日益完善。截至2015年年底，产业集聚区建成区面积1953.04平方公里。全年完成基础设施投资2033.1亿元，新开工道路1500公里，新建移动通信基站2603个、光纤宽带网络综合网点43个，建成投产110千伏及以上输变电工程17项，新增主变容量372万千伏安。20个产业集聚区进行智慧园区试点，新建省级工程技术中心和重点实验室40家，12个省级和1个国家级质检中心。

城乡就业市场阵地凸显。2015年年底从业人员超过430万人，是2010年的2.9倍，五年累计新增就业人员276万人，成为农民转移就业的主渠道。在产业集聚区的助推下，全省城镇化率由2010年的38.8%提高到2015年的46.6%。集聚区人气持续增强，一方面，完备的公共服务为落地企业和员工提供了宜居宜业环境；另一方面，集聚区企业又为城区居民和周边群众提供了大量工作岗位，解决了农村富余劳动力“人往哪里去”的问题。产业集聚区内的农业人口优先转化为城镇户口，集聚区公共租赁住房建设项目纳入全省保障性住房建设计划等。2011年农民出省务工人数连续五年低于省内务工人数，四分之一的农村剩余劳动力进入产业集聚区就业。[3]

2.法律主体地位逐步明确，管理体制逐步理顺

为解决功能区与行政区不协调、管理机构与乡镇机构职能交叉问题，2015年河南省政府先后印发了《关于推进产业集聚区与乡镇行政区域管理套合的指导意见》和《关于加快产业集聚区提质转型创新发展的若干意见》。为推进产业集聚区管理套合，政府下发专门通知，明确产业集聚区镇管理套合工作的目标任务、时间节点、工作步骤和有关要求，通过现场督导、电话督促等指导工作。截至2015年年底，全部向省产业集聚区发展联席会议办公室上报套合实施方案。

按照有利于优化要素资源配置、释放发展活力、推动集聚集约发展的原则，制定了管理条例和管委会三定方案，完善顶层设计，最大化各项效益。政府先后印发《河南省产业集聚区机构编制管理指导意见(试行)》《关于加快推进全省产业集聚区与乡镇行政区域管理套合工作的通知》等多个文件通知，为产业集聚区发展提供了良好的体制机制保障；印发《关于推进产业集聚区与乡镇行政区域管理套合的指导意见》，确定了实行区镇统一领导、合理界定管理职能、完善财政管理体制、建立协调推动工作机制、推进干部人员交流、明确管理机构规格和加快调整行政区划等七个方面的任务。全省各地完成产业集聚区的区镇管理套合，按照从严从紧、适度发展的原则，拟定了产业集聚区管理机构的“三定”规定，明确人员编制，核定领导职数，设置内设机构。

创新管理体制，整合优势资源。全省各地借鉴各类经济功能区管理经验，实践“大部制”理念，按照“整合统一、集中管理、集约开发、精简效能”原则，分别成立了高规格管理机构，下设党政办、经济发展局等部门，按照小政府大社会和精简统一高效的原则，赋予相应权限，开通“直通车”，为产业集聚区发展提供了科学的机构支撑。持续优化发展环境，实现“一优带百通”，提升自我积累和自我发展能力。为确保产业集聚区与乡镇行政区域管理套合工作顺利推进，省级层面建立由省产业集聚区发展联席会议统筹协调，省编办、省民政厅、省发展改革委、省工业信息化委、省财政厅、省国土厅、省住房城乡建设厅、省统计局等部门分工负责的联动推进工作机制，指导推动各省辖市、省直管县(市)制定区镇管理套合的实施方案。

创新编制管理，强化作用发挥。按照精简、统一和效能原则，合理确定编制总数和领导职数，并报上一级编办备案。创新机构编制和人事管理方式方法，对实力大的区赋予其内部机构调整及人事管理权，领导和内部机构领导可以根据实际调整。通过领导体制和财税体制统一、机构综合设置、人员统一调配使用，理顺项目用地、管理与服务的关系，新型城镇化和城乡示范区一体化建设与项目发展、产业布局的关系，形成“以区带镇、以镇促区、融合发展”的格局。

3.政策体系日益完善，行政服务环境持续优化

产业集聚是人才、资本、物流、技术、观念与服务的集聚与融合，在实践中，各地不断创新完善管理体制机制，成为深化改革的“试验田”、检验改革成效的“试金石”。[4]

简政放权催生发展活力。全省不断推进机构改革和职能转变，处理好管理和服务的关系，一方面积极主动放掉该放的权，另一方面认真负责管好该管的事，退出“越位点”，补上“缺位点”，优化政府组织机构，理顺了部门职责分工，突出强化责任，确保权责一致，最大限度激发市场和社会活力，为贯彻落实“四个全面”战略布局提供了强劲动力。

权责清单提高服务效能。为进一步推进简政放权、优化政务环境，组织考察组到安徽、上海自贸区学习权责清单和负面清单制度建设，探寻产业集聚区简政放权、运营管理、监管服务的新途径新形式。科学制定了编制权责清单方法步骤、时间节点。结合具体实施过程，分别编制职权运行流程图，公开办理过程和办理环节，使企业明白办什么事找什么部门，什么人，到哪里办，什么时间能够办结等，让权力在阳光下运行，有效杜绝了“中梗阻”，提高了办事效率。[5]

创新服务优化发展环境。为建立健全产业集聚区要素保障机制，先后出台14个文件，不断优化政务、商务、法制等环境，实现“一优带百通”。各地对落地企业实行“三个一”跟踪服务，即一个项目一名县级领导，一个帮办单位，一个服务团队。设立企业服务110指挥中心，为园区企业实行“一键式”服务；设立企业服务大厅，为企业办理手续提供“一站式”服务；建立企业发布需求、政府分类培训、定向输送上岗的服务机制；建立联动保障制度，纪检、监察、组织、公安、督察等部门形成了既分工明确，又高效运转的优化发展环境联动机制。

省级联席会议指导督查。为确保产业集聚区健康持续发展，省委、省政府每年都结合年度发展规划，明确省直各部门服务保障产业集聚区的责任分工，建立由省部门分工的联动推进工作机制，指定牵头负责部门和协调配合部门；完善功能布局，开展“五规合一”，统筹专业园区布局；提升产业集群竞争优势，壮大主导产业集群，加快重大项目建设，培育壮大企业群体，积极引进龙头企业；提升技术创新能力，增加企业自主创新能力，完善公共研发创新平台；提升配套服务能力，持续推进基础设施建设；开展智慧园区建设试点，加强现代物流平台建设；加快村庄搬迁，推进转移人口市民化；加强管理体制机制创新，套合行政管理工作，提高行政服务效率；提升要素保障水平，强化融资服务，强化人力资源保障，强化用地保障。

三、产业集聚区发展存在的问题

全省产业集聚区在取得上述成绩的同时，也存在产业集聚度不高、技术创新能力不强、集约节约发展水平亟待提高、瓶颈制约需要进一步破解等突出问题。比如，仍有一批产业集聚区还处于起步阶段，与沿海发达省份相比，呈现出产业层次低、承载能力差、品牌园区少、整体实力和龙头企业带动力弱等问题。此外，有些管委会职能有限，不能对产业集聚区实行有效管理，缺乏长效机制等。

1.管理体制机制不顺畅

机构设置不规范。从单位性质来看，事业编制和行政编制的管委会同时存在，且部分管委会仍为临时机构；从人员数量来看，管委会工作人员从几人到几十人，再到几百人同时存在。管委会在人员编制、管理水平等方面难以适应现实需求，部分管委会不能解决在岗人员的编制、福利和晋升等问题，不利于发挥人员的工作积极性，管理运行效率低下。

管理体制不顺畅。随着开发空间和产业规模的扩大，社会管理事务日益增多，管理效能有待提升，管委会承担过多的社会性事务，在产业集聚区管委会与所在乡(镇、办)管理套合方面，还存在“两张皮”等现象。

评价体系需要进一步完善。当前的考评体系过于关注GDP等总量和增速等，而忽视创新性、集中度、成长性等在产业集聚区发展中更加重要的指标，造成长远发展与基期效应的冲突。

2.产业发展定位不清晰

主导产业需要加强特色，部分局限于原有的发展基础，选择标准不高，存在盲目性和盲从性，没有选择竞争性最强、成长性最好、关联度最高的产业。部分主导产业过多过宽，难以培育壮大特色。

产业融合没有体现现实需求。部分单纯以工业制造为主，生活性生产性配套措施严重欠缺，科技、人才、信息、市场建设落后，三次产业融合度低，背离现代产业的发展趋势。

产业协同有待进一步深化。部分产业集聚区仅是企业的扎堆，企业间没有形成有效的生产链、价值链和创新链，企业间关联度不高，缺乏分工与协作，没有形成一个有机群体。

3.投资融资机制不灵活

资金供给机制发挥作用能力有限。投融资平台实力弱，过度依赖财政投入，法人治理结构不完善，普遍规模不大，有的资产不实、效益不佳，造成造血机能缺失，投融资主体关系不明晰，没有建立完善的风险约束、利益分配、补偿与退出机制，政企关系不够明晰等问题。投融资平台普遍缺乏资本和资产保值增值等方面的专业人才，融资主要依靠银行贷款等。税收政策有待优化，返还政策期限较短。

在实际运作中，产业集聚区开发建设一般是按照土地开发、融资建设、滚动发展的运行模式进行的。园区基础设施建设资金主要依靠财政解决，受财力和融资渠道狭窄的制约，发展格局和框架无法拉开，基本上是围绕着单个项目进行配套基础设施建设，导致产业集聚区项目承载能力有限。

4.要素供给能力不匹配

土地要素供给机制有待改进。一是用地方式比较粗放。部分区为加快发展，对一些重大项目不计成本地提供土地，投资强度过低，浪费土地资源。部分区不按照投资强度供地，企业征用土地长期闲置，存在企业圈地行为。二是城乡建设用地增减挂钩政策有待深化和用活。三是标准化厂房建设面积不足。

劳动力数量和质量供给存在困难。当前阶段，产业集聚区普遍存在企业招工难、用工贵、易流失，特别是高技能和创新性人才匮乏等突出问题。

公共服务存在较大缺口，部分产业集聚区的医疗、就业、养老保险等公共服务机构不健全，社会化和市场化服务体系缺口较大，存在较大压力。

5.绿色发展机制不完善

一些园区污染治理设施建设滞后和运营困难，不能满足企业集中治污的需求。部分忽视区域环境容量指标限制和城市发展空间需求，盲目发展不符合环保政策的项目，甚至引进一些污染项目，缺乏绿色发展理念和行动。

在资源节约利用方面，部分区没有落实循环经济和生态型园区的工作要求，资源利用最大化和废弃物排放最小化存在较大压力。部分企业技术、工艺、设备比较落后，资源能源综合利用效率低，副产品和废弃物的资源化利用有待提升。

四、产业集聚区体制机制创新的建议

产业集聚区作为全省经济的增长极、产业结构调整的新引擎、可持续发展的示范区、新型城镇化的助推器、开放招商的主平台、改革创新的先行区，有能力更有责任在破解新常态下的发展难题、打造新常态下的竞争优势上走到前面。努力巩固和发展产业集聚区建设的好态势，尊重规律，抢抓国内外技术、资本、劳动密集型产业加速向中西部地区转移的机遇，适应新兴业态、新的商业模式不断涌现和战略性新兴产业加快布局的新形势，抓住关键，围绕全局性战略任务，推动产业集聚区“三上一提高”，即上规模、上水平、上层次，提高吸引力、竞争力和带动力，在中原崛起、河南振兴、富民强省中发挥更大支撑作用。

1.深化投资融资机制

全方位系统集成地提升投资融资机制的输血和造血效能。一是建立新型融资平台，提升产业运营和资本运作水平。按照市场化运作原则剥离政府的融资、变相担保融资职能，建立适应现代企业制度、有良好社会信誉、具有核心竞争力的独立法人，通过参股、控股等现代化方式延长产业链，扩容现金流，扩大公司的资本实力和服务水平。二是拓宽投融资方式和渠道，创新吸引社会资本、健全支持基础设施建设和产业发展的资金保障体系。特别是通过PPP模式来提升产业集聚区的基础设施投资，更好地推进园区建设，探索发行政府债券，降低园区建设整体负债率，提高资金使用效率，支持符合条件的企业发行企业债等。三是建立健全投融资决策和风险管理机制。产业集聚区聘请专家成立投融资决策委员会，提升决策和风险控制防范能力。明确企业和管委会的行为边界，防止企业过度负债和管委会过度干预。全面清理政府性债务，摸清存量，全面纳入财政预算，防范和化解政府的债务风险。

2.优化用地保障机制

按照集约绿色的原则来高效提升和利用产业集聚区稀缺的土地资源。一是加强产业集聚区土地使用监管，综合运用法律、经济和行政提高监管水平和效率。健全土地管理规章制度，提升科学化、规范化和透明化，实现审查、规划和建设管理以及运行监控的制度化、经常化，制定评价体系并且定期动态监管。[6]二是优化产业集聚区用地结构，提高土地利用效率，建设内涵式、效益型、集约型园区。提高工业用地标准，严格控制投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等指标。三是盘活存量，用足增量，推行土地利用差别化、精细化管理。加大闲置土地处置力度，淘汰区内低效企业。提升标准厂房的使用范围和效率，降低企业成本和提升厂房周转效率。实行新增用地弹性出让年期制，通过先租后出让、缩短出让年期等提升土地周转率。通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径增加容积率。

3.完善人才聚集机制

深入实施人才优先发展战略，遵循市场经济和人才规律，破除思想观念和体制机制障碍，最大限度激发释放人才活力，使人才来得了、待得住、用得好、流得动，为加快产业集聚区建设提供坚强的人才保障和坚实的智力支撑。一是突出问题导向。找准突破口和切入点，克服局部利益格局，提出针对性的改革思路和办法。二是理顺政府、市场、社会、用人主体关系，明确各自功能定位。加强人才管理法制建设，完善人才政策法规体系。改革编制、岗位和薪酬管理等问题，保障和落实用人主体自主权。三是优化人才工作和生活环境。健全市场化和社会化的人才管理服务体系，培育各类专业社会组织和人才中介服务机构。坚持“招商引资”与“招才引智”相结合，采取兼职、项目聘用、技术合作、人才租赁等柔性流动方式引进高层次经营管理人才。在科研经费、住房、医疗、社保、子女入学、配偶就业、出入境、职称申报等方面为引进人才提供便捷服务。四是完善政府机构编制。合理确定管委会人员编制总数和领导职数，创新机构编制和人事管理方式方法。加大人才引进力度，积极推行政府购买服务和人才聘任制，注重对高科技人才的锻炼、扶持、引导和激励。[7]

4.培育绿色发展机制

绿水青山就是金山银山，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。[8]一是选择基础条件好的产业集聚区建设绿色示范工业园区。以企业集聚、产业生态化链接和服务平台建设为重点，深化园区循环化改造，实现水资源循环、废物交换、土地节约集约利用，提升资源能源综合利用效率，培育创新能力强、示范意义大的示范园区。二是实施绿色制造战略。深入实施生产过程清洁化、能源利用高效低碳化、水资源利用高效化、工业资源综合利用产业升级、产业绿色协同链接等改造。从源头减少污染物，鼓励企业采用先进适用的清洁生产工艺技术。综合运用工艺技术、环保、能耗、安全和质量等标准建立退出机制，淘汰落后产品、工艺、技术和装备等，控制工业用水总量提高用水效率。三是建立资源总量管控和节约制度，实施能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，厘清政府和市场边界，探索建立不同发展阶段环境外部成本内部化的绿色发展机制，建立目标评价考核体系和奖惩机制等。

5.创新管理体制机制

深化管理体制，运营机制创新。[9]借鉴先进开发区管理经验，创新管理体制，提高行政效率。探索创新“管委会+公司”的管理模式。统一机构规格，下放管理权限，进一步明确各地产业集聚区的机构规格，依据国家政策法规，赋予产业集聚区相应的经济管理权限。减少管理层级，按照事权统一的原则落实管理权限，积极构建公共服务平台，探索行政审批事项。明确经济职权，保障职能发挥。进一步加大产业集聚区经济建设和社会事务管理职能分离力度，及时总结评估各地区镇管理套合工作，推广成功经验，相互借鉴促进，不断健全和完善区镇管理套合体制。对产业集聚区规划范围涉及两个及以上乡(镇、办)的行政区域，通过区划调整到实行套合的乡(镇、办)。建立健全招商引资工作机制。完善产业集聚区招商引资考核评价机制，奖励成效突出的产业集聚区，问责工作不力、招商引资落后的产业集聚区。实现优惠政策招商向优质综合服务招商转变，创新招商方式和招商模式，实施精准招商、以商招商、中介招商、专题招商、集群招商，提高招商引资承接产业转移的针对性和有效性，提高重大招商引资项目合同履约率、项目开工率、资金到位率。

[1] 郑江淮.企业“扎堆”、技术升级与经济绩效——开发区集聚效应的实证分析[J].经济研究，2008(5):33-46.

[2] 郑广建.当前国内区域经济分化的延伸风险发展态势及对策研究[J].河南社会科学，2017(5):96-103.

[3] 河南产业集聚区发展报告课题组.2014年河南产业集聚区发展报告[N].河南日报，2015-2-6(9).

[4] 范剑勇.产业集聚与地区间劳动生产率差异[J]. 经济研究，2006(11)：72-81.

[5] 郑广建.我国“1+3”自贸区典型案例分析[J].决策探索，2017(3):22-23.

[6] 徐维祥，陈国亮.基于空间连续性的“四化同步区”形成与演化机理研究[J].中国工业经济，2015(5):18-31.

[7] 郑广建.构建河南省“1+N”开放式的产业技术研究院网络体系[J].创新科技，2017(4):4-6.

[8] 习近平.习近平总书记系列重要讲话读本(2016版)[M].北京：人民出版社，2016.

[9] 中共河南省委党校课题组.促进河南产业集聚区科学发展的五大路径[J].中州学刊，2014(12):50-52.