治国理政进程中监督体系效能联动的缺失与重建

王周刚

（清华大学，北京 100084）

治国理政进程中监督体系效能联动的缺失与重建

王周刚

（清华大学，北京 100084）

中国特色的国家监督体系是中国政党政治的重要内容。新时期，治国理政对中国国家监督体系提出了新的要求与任务；与此同时，国家监督效能联动的时代性、创新性又赋予了中国特色国家监督新的价值和功能来引领治国理政的方向；但国家监督效能联动缺失，法律、制度、理论自觉、程序与落实都有待完善与提高。充分发挥治国理政进程中监督体系效能联动的作用，我们需要从完善法律、健全制度、创新监督方式等角度入手，重建国家监督体系效能联动机制。

治国理政；监督体系；效能；缺失；重建

改革开放以来，随着总体性社会体制的弱化与松动，社会成长与重建过程中的利益冲突与社会矛盾不断涌现，治国理政进程中的我国面临各种各样的问题，对执政党和政府构建公共秩序的能力提出了挑战。在当代中国，复杂社会问题的解决向来被看作一项系统工程，需要在中国共产党的集中统一领导下，有效动员体制内的各种资源，同时动员全社会方方面面的力量来参与，资源的集中和动员能力与执政党对国家治理资源的有效组合，对于一个治理资源极度贫弱的社会主义大国显得尤为重要。综合治理不仅是一个政策口号，更是一种实实在在运作的国家治理机制。[1]在社会综合治理体系的构建过程中，国家监督体系作为一股重要的力量，日益体现出其重大价值，并通过组织体系的层级制约机制和监督制度协调整合各种体制内资源，推动治国理政的落实与实施。

一、治国理政进程中监督体系效能联动的内涵

“效能联动”是一个由“效应”和“联动”两个名词所组成的集合概念。所谓“效应”，又称效果，它是指由行为产生的有效结果或成果。所谓“联动”，就是互为补充，即彼此弥补对方的不足或损失。据此，我们可以将“效能联动”界定为两个或两个以上行为的协调所产生总效果超过单个行为有效成果的总和。

国家监督的效能联动就是指两个或两个以上的国家监督行为（或体系）交互协调所产生总效应大于各个监督行为（或体系）所产生的效果的总和。其域值从宏观协调上主要包括三个部分，即国家监督体系内部各监督功能（或行为）的效能联动、国家监督体系与社会监督体系之间的效能联动以及国家监督职能与国家其他公共职能之间的效能联动。

“社会是一个类似于生物集体的各种器官，按照一定的系统规律进行活动着的有机体。”[2]国家监督体系各监督功能的效能联动是一种内部的宏观协调，它是指国家监督系统内部各独立主体通过发挥不同的监督功能或作出不同的监督行为，吻合或交叉监督的覆盖面，提高或增加监督的发生率，弥补或消除特定监督手段的消极性，从而放大国家监督体系的总体效应。

国家监督体系与社会监督体系之间的效能联动是一种外部的宏观协调，它是利用国家机关的自我监督与社会对国家机关的监督这两种不同的监督机制在主体、程序、实施方式、价值取向有同有异的情况下，实现监督效应的累加与放大。

国家监督职能与国家其他公共职能的效能联动是一种总功能的宏观协调。它是通过国家监督职能与国家决策、国家执行、国家管理、国家服务等职能的相互衔接和影响，互相反馈和调节来实现国家的总目标。

系统论有个最基本的定理，即“10个1相加大于10”。这就是说，一个系统中几个组成部分在功能发挥良好或正常的情况下，只要能协调各组成部分的关系，组织各组成部分的力量，就能使系统的总功能发挥到超过各组成部分功能之和的程度。反之，也可能使总体效应小于个体效应之和。国家监督体系效能联动的理论，就是以这一原理为其主要依据的。

现代国家监督主体、层次、程序的多元化比较早期国家的监督机制来讲，是一个巨大的进步。但是，它在客观上却极其容易产生监督效应之间互相抵销，甚至相互递减的现象。因此，必须通过一定的机制来阻断不良现象的产生，实现监督效应的相联动充。另外，国家监督体系内部的总体目的单一性与国家监督主体、监督方式和监督效应的多样性之间也形成了对立统一的关系。而这种监督主体、方式、效应的多样性和监督目的的单一性对立，正是实现国家监督体系的整体效应的基础。可见，效能联动是国家监督体系自我发展的内在要求。

步入近、现代国家，尤其是在二十世纪三四十年代，西方各国都信崇凯恩斯主义，国家便日益广泛地介入对经济、文化、社会生活各领域的干预。政府操纵和控制着一切。在社会主义国家中，国家则从通过统一的计划来协调整个社会的物质生产活动的角度出发，大踏步地迈进了社会生活的各个领域。总之，现代国家以其神奇的力量，第一次无所不在地影响着人类的社会存在。国家公共职能的迅速扩张，表现在国家监督职能上，就是国家监督再也无法由其他国家职能附带完成了。国家监督职能势必呈现出与其他国家职能相对分离而独立存在的趋势。但是，国家监督职能的相对独立性并不是也不可能是它与其他国家职能完全分离的理由。相反，它是加强国家监督与其他国家职能之间相互联系、相互弥补的根据。早在1957年，邓小平就提出：“如果我们不受监督”，“如果关起门来办事，凭老资格，自以为这样就够了，对群众、对党外人士的意见不虚心去听，就很容易使自己闭塞起来，考虑问题产生片面性，这样非犯错误不可”。[3]258

国家监督的历史发展不仅日益反映出其存在的积极意义，同时，也反映出其历史局限性。因为，国家监督充其量仍然是国家的自我监督，它具有明显的不彻底性。多年来，各国国家监督系统日趋完善，但是，政府失误、官员腐败、效率低下，依然是各国国家行为中的通病。人们在克服自身弱点的探索中，自觉或不自觉地将社会监督推向前台。人们对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。[4]11社会监督是社会组织、社会舆论、公民对国家机关活动以及官员活动的监督。它虽不具有国家监督的强制性、系统性，但它却有主体广泛、反应迅速、经济有效的特征。

二、治国理政进程中监督体系效能联动的缺失

目前，我国国家监督机制不同程度地存在着效应低下，监督覆盖面狭小，监督机构不健全、监督人员奇缺等问题。我们必须认清我国国家监督体系效能联动的缺失现状，从一个更大的思维高度来把握这种失落，从而寻找重建国家监督的途径。由于种种原因，我国国家监督效应缺乏宏观和微观上的联动机制，与当代各国国家监督效能联动的趋势之间，形成了强烈的反差。

（一）国家监督效能联动机制缺失

我国国家监督机制是以权力机关监督为核心，行政监督、司法监督为基础的国家监督机制。然而，国家监督系统在实际运行中效应较低，缺乏联动。表现为：

1.各种监督机制无法实现应有的效应。立法监督只在远远低于法定标准的层次上实施，至今为止，包括质询、罢免、特定问题调查在内的许多监督形式只在十分有限的情况下使用，国家或某一地区的最高国家行为有相当部分仍处于监督盲区或禁区；行政监督只在小范围内存在，对行政机关工作人员的自我监督系统尚未健全，违法不止的现象屡见不鲜，司法监督仅限于刑事法律监督的框架中，行政诉讼、民事诉讼、经济诉讼中的法律监督刚刚起步。这种各监督机制本身的空白段就使国家监督效应缺乏必要的联动基础。

2.各种监督机制之间空隙过多。司法机关之间、司法机关与行政机关之间、权力机关与上级行政机关之间的纠纷、分歧，没有相应的国家监督主体予以监督和处理。不同机关的监督无法到位，以致许多国家行为远离国家监督机制的控制。

3.不同国家监督机制之间协调不当。不同监督主体、不同监督程序、不同监督效应之间缺乏必要的衔接。如立法机关、司法机关、行政机关本身都能对行政行为实施监督，但在监督范围、程序、处罚等方面，都没有明确的界定。其结果往往造成监督效应中的重叠，甚至抵销或空白。

（二）国家监督体系与社会监督的效能联动中存在的问题

我国国家监督与社会监督的效能联动中的突出问题是：

1.社会监督的单一化倾向。长期以来，我们忽视、淡化了社会监督主体应有的独立地位，使社会团体和社会舆论监督都成为党的监督的延伸和手段，从而控制了社会监督有效地、全方位地、多渠道地介入国家的活动过程。

2.社会监督缺乏程序和渠道。国家监督与社会监督之间缺乏必要的沟通。国家监督是高度机密性的活动，许多情况以注意社会影响为由，被内部处理完毕而不为社会所了解。许多社会监督揭露、反映的问题，没有被国家监督机制及时注意吸收，转化为国家监督的信息来源。在我国，上告无门、申诉无主的现象屡见不鲜。举报制度的设立，虽然部分沟通了社会监督与国家监督的联系，但是，它也反衬出我国社会监督与国家监督在更为广泛领域内的断裂。

3.国家监督与社会监督的联动缺乏信息基础。虽然我们提出了“重大问题应当让人民知道”，但它与现实尚有距离，我们的公众舆论监督发展也不正常。我们还在讨论是“监督舆论还是舆论监督？”人们仍在呼吁：“知情方能监督。”我们还没有彻底摆脱舆论专制主义的阴影，我们还未从法律上避免“舆论一律”的悲剧，我们还不习惯在舆论监督下正常行事，我们还没有完全形成接受舆论监督洗礼的心态。总之，政务公开，信息公开，在很大程度上仍然是一种理想，一种实施有限的机制。

（三）国家监督职能与国家其他职能之间的结构性弱化

国家监督职能与国家其他职能之间存在着严重的结构性弱化，其表现为：

1.国家监督的投入与国家其他职能的投入之间不成正比。近年来，国家的行政机关、司法机关有了较大的发展。设备更新，编制扩大，经费增多，工作条件逐步得到改善。但是，与上述机关的大发展、大投入之间形成鲜明对照的是：监督机构编制不足，经费有限，装备陈旧。如检察机关因经费不足，许多必要的监督行为只能中止；人大机关因人员编制紧张，以致将监督活动一减再减。国家行政监督人员与其他行政工作人员之间的比例，其绝对数可能有所增加，但是，其相对数则呈下降趋势。

2.国家监督行为在国家总体行为中所占比重有限。多年来，国家决策行为、执行行为、维护行为都有了长足的发展，但是，国家监督行为却没有同步发展。国家决策中出现失误，执行中出现官僚主义、宗派主义，以及国家官员腐败现象的产生，都反映了国家监督职能与国家其他职能效应之间缺乏联动机制。

总之，我国国家监督职能与其他职能之间存在着结构性、功能性的弱化和萎缩的倾向。

三、治国理政进程中监督体系效能联动的重建

我国社会主义民主政治建设至今取得巨大成就，监督权作为公民政治参与的重要组成部分为社会主义民主政治建设与政党建设做出了重大贡献。研究中国国家治理中监督体系效能联动的重建，对于提高监督效率，提升监督效果，促进社会民主政治建设具有重要作用。

（一）国家监督效能联动机制的重建

国家监督效能联动机制是国家监督完善的内在要求，也是国家监督机制积极服务于国家现代化的重要途径。我们必须不失时机地重建我国国家监督效能联动机制。

1.实现各国家机关的内在监督制约机制。任何国家机关的活动都必须首先有自身监督的机制，这是实现监督系统内部效能联动的前提。无论是国家权力机关、行政机关、司法机关，还是国家的军事机关，都应设置自我监督的机构和组织。每一机关内的监督机构在地位上应当相对高于或独立于机关其他机构并接受上级监督机构的领导。每一监督机构都要有严密的监督程序和规范。它们的活动经费独立，活动公开。监督工作人员的数量应与其监督的性质和范围相吻合。同时，要有十分严格的职业纪律。

2.交叉不同种类监督的区域。任何单一监督机构都有自身的监督“盲区”，因此，不同监督主体监督区域的交叉覆盖就尤为必要。司法机关应该介入行政诉讼，核定行政行为的合理性和合法性。检察机关对国家工作人员违法行为的纠举，对审判机关活动的监督都应强化；权力机关应加强对行政监督、司法监督无法或难以实现的对最高官员的监督，加强对军事机关的活动监督，对司法机关之间的争议以及行政机关与司法机关之间的纠纷、对下级国家权力机关与上级行政机关的争纷都给予及时有效的监督。国家权力机关要加强国家监督不同机制之间的协调。

3.调整现有监督机构的隶属关系。在我国，我们必须倡导“监督独立”的原则，并在这个原则下构建整个国家的监督体制。监督系统内应形成垂直领导的关系，即都只接受本系统的上级机关的领导。例如：国家行政系统应在改革中设立独立的文官管理机构，专门负责业务类公务员的管理和监督。国务院的监察部应当成为国务院系统中具有相对独立地位，拥有独立行政监察权的专门机构。它是我国行政监察的最高机构。

4.完善有关国家监督效能联动的程序和立法。国家监督必须在法制轨道上进行，必须在法定程序和权限范围内进行监督，否则，监督活动便可能转化为干预、阻碍的活动，甚至可能成为交换权力和利益的筹码。因此，应当杜绝监督活动中的人为性。同时，要使不同的监督机制在内容、范围、程序和处罚上得到法律上的衔接。要制定一整套国家监督的法律规范，使得各机关、各层次上的违法行为都能得到及时的制止并得到相应的处罚。

（二）社会监督与国家监督效能联动的重建

毛泽东同志在全国解放前夕就已充分认识到，人民监督是社会主义国家民主建设的重要任务，也是社会主义国家监督的新标志。为了切实强化人民监督，提高国家监督和社会监督的联动效应，我们必须致力于完善以下监督环节：

1.完善政党的监督。政党监督包括共产党的监督以及民主党派的监督两大部分。政党监督在我国社会监督机制中具有极为重要的地位，它与其他社会监督主体相比，具有层次较高、针对性强、目的性突出、覆盖面广的特征。

在国家监督中，执政党的监督意义尤为重大。为此，我们有必要明确执政党监督的性质、范围和特点。首先，就监督性质而言，执政党的监督，对其党内来说，是一种党纪监督，对其党外来说，它不是国家监督，也不是具有法律效力的监督，而只是社会监督的重要组成部分。因此，党的监督是党纪监督和社会监督的组合。在此，任意提高或降低执政党监督的性质，或将其上升为国家监督或者下降为普通的社会监督都将妨碍其监督作用的有效发挥。其次，从监督范围和特点来看，执政党的监督范围完全是由其特殊的监督性质决定的。执政党的监督其首要任务是对党员的监督，确保党的各级组织、党员依照党章的规定行使权利，履行义务，确保党内依照民主集中制的原则进行活动，确保党内决策的民主与科学。同时，执政党还要通过对国家机关活动的监督，确保执政党的路线、方针、政策依法实现。值得注意的是，党对国家机关的监督必须在法定范围内进行。执政党有权组织政府，影响政府行为，但无权未经法定程序直接地左右政府活动。同样，党的监督只能影响国家机关的活动，而不能任意改变国家机关的既定活动；只能要求党员依照法定程序提出监督事宜，而不能将未经法定程序的党的主张直接要求政府组成人员贯彻执行。

总之，在我国，政党监督有一个调整、完善的紧迫进程，而作为社会监督重要部分的政党监督的合法、合理发展必将拓展国家监督的视野，弥补国家监督的不足，使整个监督体系效应倍增。

2.促进社会组织以及人民团体监督。社会组织和人民团体对国家行为的监督，在社会监督机制中占有重要地位。在我国，中国人民政治协商会议、工会、共青团、妇联等组织都是社会监督的载体。上述组织的监督行为虽不具有国家监督的性质，没有国家监督的强制力，然而，这是一种覆盖面广、持续力强的监督机制，具有巨大的威慑作用和政治约束力。邓小平提到：“党要受监督”“所谓监督来自三个方面”，其中就包括了“民主党派和无党派民主人士的监督。要扩大他们的对共产党的监督”。[3]261但是，多年来，由于党政不分，导致了社会政治组织和人民团体的相对独立性的减退，造成了社会团体的总体监督功能的退化。它们更多地偏重与执政党和政府行为保持一致，而不注重代表特定阶层的特殊利益。这样，就使社会政治组织和人民团体的监督作用没有得到应有的发挥。要加强社会政治组织和人民团体在社会监督中的作用，提高其监督地位，使之成为真正代表特定社会阶层的特殊利益对国家机关活动进行强有力监督的组织和团体。

当前，促进我国社会组织和人民团体正常发挥监督功能的途径是：第一，要依法明确中国人民政治协商会议、各人民团体对国家活动的监督性质。第二，要依法赋予上述组织和人民团体行使监督活动所必需的知情权和调查权，并依法保护这些权利不被剥夺。第三，要明确社会政治组织，人民团体的监督范围和方法。社会组织和人民团体的监督应当渗透到国家机关的决策、执行和维护的全过程，应该通过批评、建议，甚至提起诉讼以及要求中止政府有关行为、政策的方式对国家机关进行监督。

3.启蒙公民监督。社会主义国家是人民当家作主的国家。社会主义应当在现实中真正实现民有、民享、为民服务的口号。国家除了保护人民、最大限度地实现人民的利益，彻底地为人民服务以外，没有也不应有任何其他特殊的利益。在社会主义初级阶段，国家并没有也不可能为人民广泛、直接管理国家事务提供充分的时间，广泛的空间以及技术上的条件。因此，社会主义国家将在一个相当长的时间内，仍然由一部分人代表人民的意志直接行使管理国家的行为。同时，社会主义国家必须充分重视人民对国家的监督，将它作为推进民主进程最有效可行的措施。社会主义国家区别于历史上的封建国家的根本点在于：人民不仅有权选择、组成真正为人民所拥护的政府，而且有权监督政府活动，有权罢免不称职或违法犯罪的国家机关工作人员。

公民监督有着与其他监督形式无法替代的地位和作用。我国公民对国家机关及其工作人员的监督，有如下特点：第一，公民监督具有两重性，它既是为了保证国家机关及其工作人员合法、合理地工作，又是为了保护公民的合法权益，即它促进了政府廉洁，又保障了公民的民主权利。第二，公民监督具有广泛性。公民可对国家的整体行为，尤其是对具体行为、措施实施不受时间、地域、管辖级别等因素限制的监督。第三，公民监督具有后制性和个体性。它多半是在侵害行为业已发生之后提出实施。如控告、检举、赔偿等权利的行使，都是以侵害行为存在为前提条件的。它通常是由公民个人提出的，更具有恢复原状、赔偿损失、恢复名誉等补救性意义。第四，公民监督的交叉性。公民除了以个体的方式对国家进行监督以外，还可通过政党、政协、人民团体、舆论单位等主体来实现其监督行为。正由于公民监督具有必要性和可行性，我国用宪法这一根本法的形式规定，国家机关及其工作人员应该接受人民群众的监督，人民有权向政府提出批评、建议、意见、申诉、控告和检举，人民有权向政府提出因政府行为所导致的精神和物质损失的赔偿等。总之，一个将自己的全部活动置于人民监督之下的政府，一个人民有权随时纠正其活动内容的政府，对人民和政府都是一件幸事。

4.强化舆论监督。公众舆论监督是社会监督的重要组成部分，也是社会其他监督主体实施监督行为的重要载体之一。它是社会监督中历史最长的监督机制之一。在原始社会，舆论监督视为“第一权力”具有极大的威慑力量；在奴隶社会和封建社会，舆论监督是专制主义的工具；在资本主义社会，舆论监督被推崇为与立法、行政、司法权并列的“第四种权力”。在社会主义社会，舆论监督应该是社会自治的标志，也是国家社会化、社会民主化的重要手段，它更是人民当家作主，参与、影响国家行为的重要途径。舆论是人类形成共识的基础。舆论的差异性是人类的常态，人类正是在差异中作出选择，在矛盾中作出抉择。舆论虽可以形成共识，但这种共识是非理性、非选择性的。舆论监督正是基于国家行为和公民行为的差异性，基于国家行为的单一目的性即为人民谋福利。只有在不同声音的世界里，人才能成为真正的主人。一个不允许人民通过舆论的方式对国家机关进行监督的国家，是很难通过任何其他途径来体现其政治属性的。

为了让舆论成为人民的眼睛，成为人民手中的鞭子，成为政府行为的镜子，成为人民共和国的属性，我们的囯家机关必须经受舆论监督的洗礼，我们必须迅速有效地强化社会舆论监督机制。第一，要依法保障新闻界监督国家机关活动的权利，尽早出台新闻法。从而使舆论监督的主客体之间有一个法律的氛围，有一个行为准则。第二，要确立新闻机构的独立人格。新闻媒介、大众传播的监督权如同公民的人身权和财产权一样，不容非法剥夺。第三，要将舆论监督与其他社会监督机制有机的结合起来。不同监督机制与舆论监督相吻合，就能将舆论的威慑力与其他社会监督机制的权威性合二为一，实现社会对国家的有效监督。

（三）国家监督职能与其他国家公共职能效能联动的重建

要彻底摆脱我国国家监督功能结构性弱化的困境，我们就必须从完善国家监督职能与其他国家公共职能的总体协调和效能联动中寻找出路。我们应当十分清醒地认识到，国家监督是国家诸职能中基础性、结构性的职能，它与其他公共职能的发展应当同步化。

国家监督职能是其他公共职能得以实现的必要条件。为此，我们应当：第一，完善现有的国家监督机构。我们必须从国家职能的总体协调和联动的高度来完善现有的国家监督机构。要建立一系列国家监督机构，如国家权力机关，应当建立实施宪法监督、行政监督、司法监督的工作机构等；国家行政机关要建立文官管理机构、行政监察机构、经济监督机构以及各部门的工作监督机构；司法机关要建立自我监督机构、司法专业活动的监督机构等。第二，增加用于国家监督的投入量。要切实增加用于国家监督的人力、物力和财力的有效投入。在国家财力许可情况下，应当使用于国家监督的投入量超过用于其他国家职能的投入量或至少同比例增值。第三，将国家监督职能渗透到其他国家职能的实现的全过程。国家监督机构应当在有关国家机关中派驻自己的工作机构，并将监督制度和程序放入有关国家机关的工作制度之中，使监督机制与国家机关的正常活动保持近距离接触，确保国家机关的活动处于最低失误率的状态之中。

国家监督效能联动是治国理政进程中监督体系高效、低耗地服务于国家现代化事业的宏大工程之一。它的实现将对我国治国理政的进程产生深远的影响。当然，我们还需对此作出极大的努力。

[1]．唐皇凤．新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视[J]．经济社会体制比较，2009（9）：131．

[2]．马克思恩格斯选集[M]．北京：人民出版社，1995：143．

[3]．邓小平文选[M]．北京：人民出版社，1989．

[4]．十八大以来习近平同志关于依法治国的重要论述[J]．瞭望，2014（3）：11．

责任编辑：谭桔华

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1004-3160（2017）01-0113-06

2016-11-10

国家社会科学基金“中国道路研究”（项目编号：14AZD004）。

王周刚，男，山东泰安人，清华大学继续教育委员会专家，国家高级人力资源管理师、苏州大学马克思主义学院博士研究生、西安交通大学研究院特聘教师，主要研究方向：人力资源管理。