论党内法规解释的规范化

孙才华

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

论党内法规解释的规范化

孙才华

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

党内法规解释的规范化程度，关乎党内法规制度建设的质量。对1978年以来38件中央党内法规解释文本进行规范分析，不难发现：改革开放以来，党内法规解释工作在规范化方面取得了很大成绩，但仍然面临着党章的解释机关不明确、形式规范化程度不高、党内法规解释工作制度不健全等突出问题。为加强党内法规制度建设，做好党内法规解释工作，应当充分认识党内法规解释工作规范化的重要意义和紧迫性，明确党章的解释机关，完善党内法规解释的工作制度，合理确定党内法规解释工作制度的制定机关，严格规范党内法规解释工作制度的名称，系统规定党内法规解释工作制度的内容。

党内法规；解释；规范化

党内法规解释，是指党内法规解释机关根据党内法规赋予的职权或者党中央安排，在党内法规实施过程中，对具体应用党内法规的问题所作出的具有普遍适用效力的解释。根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《条例》”）第二十九条第三款的规定，党内法规解释同党内法规具有同等效力。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》明确提出，要“做好党内法规解释工作，保证党内法规制定意图和条文含义得到准确理解。”[1]党内法规解释是党内法规制度体系的重要组成部分，加大党内法规解释力度是加强党内法规制度建设的重要方面，[2]而党内法规解释的规范化程度则关乎党内法规制度建设的质量。如何充分认识和深入推进党内法规解释的规范化，是一个需要加以重视的重大理论与现实问题。本文试就此提出探讨。

一、党内法规解释工作回顾

回顾党内法规解释工作，是准确把握和评估党内法规解释制度建设工作的重要路径。按照这一研究路径，本文在综合考虑代表性、权威性和准确性的基础上，选定了部分党内法规解释文本作为分析样本，进而采用规范分析方法对党内法规解释工作进行分析和评估。本文选取的分析样本是：（1）中央办公厅、中央纪委法规室、中央组织部办公厅共同编辑的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》《中国共产党党内法规选编（2001—2007）》《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》中收录的文献；（2）2012年以来中央组织部公开发布的党内法规解释文本；（3）中央纪委监察部官方网站发布的党内法规解释文本（如无特别说明，下文对这三类文献简称“分析样本”）。需要说明的是，近年来中央纪委法规室在中央纪委监察部官方网站上开通了互动交流服务，对网友提出的有关党内法规的理解问题以“回复选登”的方式在网上发布，有助于全社会对党内法规的理解，但因这些回复属于对党内法规咨询的解答，不是本文所称的党内法规解释，本文因而没有将这些回复作为分析样本。选取的分析样本在剔除党内法规和规范性文件后，涵盖了自1978年以来，由中央纪委（含办公厅、法规室、党风廉政建设室）、中央办公厅、中央组织部发布的共38件党内法规解释。通过这些分析样本，我们可以对党内法规解释工作有个清晰的概览。

（一）党内法规解释的内容

某些党内法规条款在实施过程中需要进一步界定范围、明确含义或处理尺度时，解释机关（含机构）往往会应适用机关的要求，对相关条款的理解与适用问题作出解释。从内容上看，分析样本中的党内法规解释，绝大多数属于党的纪律和反腐倡廉建设方面的内容，极少数涉及党的干部方面的内容。被解释的党内法规条款，主要规定在《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》《关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追究的暂行办法》《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（中发〔1986〕6号）、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规中。此外，有个别解释还专门对党章个别条款的适用问题进行了答复。

（二）党内法规解释的形式

1.党内法规解释的名称

分析样本中，党内法规解释的名称有“解释”“答复”“答复意见”“说明”四种。其中，“答复”和“解释”为主要形式，这些党内法规解释中有20件为“答复”，14件为“解释”。

另外，其他党内法规解释中有3件的名称为“答复意见”，分别是《中共中央组织部关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见（一）》（组厅字〔2003〕10号）、《中共中央组织部关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见（二）》（组厅字〔2005〕9号）和《关于党政领导干部选拔任用工作条例若干问题的答复意见》（组通字〔2014〕27号）。2014年7月8日，中央组织部印发《关于党政领导干部选拔任用工作条例若干问题的答复意见》（组通字〔2014〕27号）的同时，宣布废止了2003年、2005年印发的关于《党政领导干部选拔任用工作条例》若干问题的答复意见（一）、（二）。[3]

还有1件为“说明”，即《中共中央办公厅、国务院办公厅关于贯彻执行〈中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定〉几个问题的说明》（1986年3月29日）。《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（中发〔1986〕6号）下达以后，在执行中有些单位和地区提出了一些问题，中共中央办公厅、国务院办公厅为了正确贯彻落实中共中央、国务院精神，经党中央、国务院同意，对“党政机关和党政干部一律不准经商、办企业”“彻底脱钩”“领导干部子女、配偶”等六个方面的问题作出了明确解释。[4]

4.4 营造良好的医疗护理安全文化氛围 为了创造宽松、温馨的医疗环境，有效缓解临床护士心理压力，可利用院内网络资源建立护理不良事件园地、护理部主任信箱等信息沟通平台，让临床护士的真实想法得到畅所欲言，为护士提供一个共享、平等、快捷且自由的网络信息资源，鼓励护士自愿上报，加强整个系统的保密性，营造一种“安全文化”的氛围，把不良事件上报的管理制度提升到文化管理的层次，放弃目前拒绝承认错误，惩罚失败的文化，使医院每位护理人员在正确的安全观念支配下规范自己的行为［10］。

2.党内法规解释的文号

上述党内法规解释的文号主要有：（1）“中纪发”。这类解释一般由中央纪委采用通知的方式发布，如中共中央纪委关于印发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的通知（中纪发〔2008〕23号）；（2）“中纪办”。该文号表明该类解释以中央纪委办公厅的名义发布，如《中共中央纪委对四川省纪委办公厅关于惩戒性规定制定权限的请示的答复》（中纪办〔2001〕155号）；（3）“中纪法复”。这类解释由中央纪委法规室承办并以中央纪委的名义发布，如《中共中央纪委关于对〈关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定〉若干问题的答复》（中纪法复〔1995〕6号）；（4）“组通”。这类解释由中共中央组织部以通知形式发布，如《关于党政领导干部选拔任用工作条例若干问题的答复意见》（组通字〔2014〕27号）；（5）“组厅”。这类解释由中共中央组织部办公厅以通知的形式发布，如《中共中央组织部关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见（一）》（组厅字〔2003〕10号）。

（三）党内法规解释体制

从分析样本可以看出，党内法规的解释主体主要有中共中央办公厅、中共中央纪律检查委员会（含办公厅、法规室、党风廉政建设室）；中共中央组织部（含中央组织部办公厅）。党内法规的解释主体有时就是党内法规的制定机关，有时则是党内法规制定机关的办事机构或其他内设机构。必须特别指出的是，有个别党内法规解释的解释机关既不是党内法规的制定机关，也不是党内法规制定机关的办事机构或其他内设机构。这里主要涉及对党章个别条款的解释，由于党章本身没有明确规定其解释机关，其适用中需要解释个别条款时就会出现这一问题（关于这个问题，下文有专门论述）。

从党内法规解释机关的署名情况来看，署名机关分为三种情况：一是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门（含办事机构或其他内设机构）单独解释；二是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门（含办事机构或其他内设机构）之间共同解释，如《中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部对〈关于领导干部报告个人重大事项的规定〉若干问题的答复》（中纪法复〔1997〕1号）；三是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门（含办事机构或其他内设机构）和国家机关共同解释，如《关于执行〈关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追究的暂行办法〉若干问题的解释》（中纪发〔2005〕13号）就是由中共中央纪律检查委员会、监察部、农业部共同发布的。

（四）党内法规解释工作规范化的探索

1.初步规范阶段（1990-1993年）

2.个别机关探索阶段（1993-2012年）

由于《暂行条例》存在上述固有缺陷，个别党内法规解释工作部门就党内法规解释工作的规范化问题自主展开了一些创新性探索。具有典型意义的是：为了加强党的纪律检查条规建设，保证纪律检查条规解释、答复的准确性和规范性，中共中央纪律检查委员会在1993年4月22日发布了《关于加强纪检条规解答工作的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》对纪检条规解释的承办部门、批准程序、文件名称、请示内容和程序、对请示的研究和处理、党的纪检机关与行政监察机关合署办公后有关行政监察法规政策解答工作等多个方面的问题都作了明确规定。分析样本中，由中央纪委法规室具体承办，根据《通知》规定以中央纪委“中纪法复”文件发出的党内法规解释达10件。

3.发展阶段（2012年至今）

2012年5月26日，中共中央以中发〔2012〕第5号文印发《条例》。《条例》对党内法规的解释机关和效力作出了明确规定。其中，《条例》第十四条规定党内法规草案一般应当包括解释机关，第二十九条规定“中央党内法规解释工作，由其规定的解释机关负责。本条例施行前发布的中央党内法规，未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由其自行解释。党内法规的解释同党内法规具有同等效力。”与《暂行条例》相比，《条例》在党内法规解释制度方面的主要贡献是：（1）进一步明确了党内法规的解释机关；（2）明确了党内法规解释的效力。对于《暂行条例》没有涉及到的党内法规解释的方法、程序、解释文件的名称和格式等其他基本问题，《条例》也未涉及。即便如此，《条例》的出台使党内法规解释工作的规范化有了更进一步的发展。

二、党内法规解释工作存在的规范化问题

（一）党章的解释机关不明确

前文有述及，有个别党内法规解释的解释机关既不是党内法规的制定机关，也不是党内法规制定机关的办事机构或其他内设机构。这与党章没有明确规定其解释机关不无关系。党章作为最根本的党内法规，因其未明确规定其解释机关，实践中曾有中央纪律检查委员会解释党章个别条款的先例。

1996年3月5日，中共中央纪律检查委员会因几年来不断有一些地方和部门的党委、纪委和党员个人来信来电询问如何理解党章（1992年版）第四十条第一款“在特殊情况下，县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会有权直接决定给党员以纪律处分”规定中的“特殊情况”，作出《中共中央纪律检查委员会关于对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解的答复》（中纪法复〔1996]2号〕，对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”明确列举了七种情形。[5]可以想象得到，这种列举式的明确解释对于指导全国各级纪检工作可能会起到或者已经起到了十分重要的作用。

党章第四十条第一款显然属于纪检条规，由中共中央纪律检查委员会解释其准确含义似乎有其合理性。但按照这一逻辑，党章还涉及党的组织、党的干部等条款，而这些条款似乎由中央组织部解释更合适一些。如果这样，就会导致多个部门都有解释党章相应条款的可能。然而，党章作为中央发布的党内法规，因其未明确解释机关，根据当时有效的《暂行条例》第二十八条规定，其解释工作还可能被理解为“由中央办公厅请示中央后具体承办”。其实，这里的主要问题，不在于党章是由中共中央纪律检查委员会负责解释更合适还是由中央办公厅请示中央后具体承办更有依据，而在于《条例》本身不能规定党章的解释机关。

党章是党的全国代表大会制定的，是最根本的党内法规，相当于国家法律体系中的宪法，其解释权只能由其本身作出规定，其他党内法规因效力低于党章，而无权就党章的解释机关作出规定。因此，我们既不能从党章条款与相关主体的关系得出谁更适合作为解释机关的判断，又不能从党章以外其他党内法规的规定来确定其解释机关，而必须回到党章本身寻找依据。根据党章第四十四条第一款规定，“维护党的章程”是党的各级纪律检查委员会的主要任务之一，这或许是中央纪委解释党章的可能依据。但是，无论如何，党章没有明确规定其解释机关，这是一个需要解决的规范化问题。

（二）党内法规解释的形式规范化程度不高

党内法规解释在形式上不够协调统一。这表现主要为：（1）党内法规解释的名称不统一。本文的分析样本中，法规解释的名称有“解释”“答复”“答复意见”“说明”四种。其中，“答复”和“答复意见”都是对党内法规适用机关就党内法规适用问题所提出的请示，作出的回复性解释，两者在名称上完全可以做到统一。另外，以“通知”的形式修改或者废止党内法规解释是否合适，尚需进一步探讨；（2）党内法规解释的文号复杂繁多。党内法规解释的文号，主要有“中纪发”“中纪办”“中纪法复”“组通”和“组厅”几种，文号本身体现不出解释的特点，而且容易与党内规范性文件混同。

（三）党内法规解释工作制度不健全

党内法规解释在形式规范化方面存在的诸多问题，与党内法规解释工作制度不健全有重要关系。目前，党内法规解释工作制度主要见于《条例》中的少数几个条款，这些条款虽然十分必要，但远未形成完备的党内法规解释工作制度。现有制度既没有规定党内法规解释的形式、质量要求、方法、基本程序、时间效力和援引规范问题，也没有规定党内法规解释的编纂、修改、废止等基本要素。中共中央纪律检查委员会虽然在1993年4月22日就加强纪检条规解答工作发布了《通知》，明确了纪检条规解释工作的基本要求，但该《通知》仅适用于纪检条规解释工作，对其他党内法规制定机关的党内法规解释工作不具有适用性。

三、加快党内法规解释工作的规范化建设

（一）明确党章的解释机关

在党章未明确规定其解释机关的情况下，由党的全国代表大会以外的任何党组织解释党章都可能会引起不必要的规范性争议。因此，有必要在党章中明确规定其解释机关。现行党章第二十一条第三款规定：“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”鉴于党章所具有的“党内宪法”的崇高地位和党的中央委员会所具有的上述职权，由其解释党章具有合规根据。此外，党内法规体系已经纳入中国特色社会主义法治体系，在党章中规定由党的中央委员会解释党章，也与我国宪法第六十七条关于全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法职权的规定相得益彰。

（二）完善党内法规解释的工作制度

1.合理确定党内法规解释工作制度的制定机关

完善党内法规解释工作制度的首要任务，是明确党内法规解释工作制度本身的制定机关。首先，党内法规解释工作制度制定机关的选择，应与党内法规解释工作制度在党内法规制度体系中的地位相适应。党内法规解释工作制度，属于党内法规制定制度的范畴，相当于国家法律体系中的法律解释制度（不同于司法解释和行政解释），其制定权具有专属性。国家法律体系中的法律解释工作制度，由全国人民代表大会常务委员会作出规定（例如：《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》）。作为“党内立法法”重要组成部分的党内法规解释制度，也应由党的中央委员会作出规定。其次，也应当考虑到党内法规制定制度的现实情况。《条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》都系由党的中央委员会制定的，党内法规解释工作制度也不应例外。因此，可以认为，由党的中央委员会作为党内法规解释工作制度的制定机关，符合党章和《条例》的规定。

2.严格规范党内法规解释工作制度的名称

《条例》第四条对党内法规的名称作出了具体规定，其第四、五款规定“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。”与《条例》相比，党内法规解释工作制度在党内事务中并不具有全面性，只是党内法规制定工作中的一个重要工作和事项，因此只能以“规则、规定、办法、细则”中的一种作为其名称，如《中国共产党党内法规解释工作规定》。

3.系统规定党内法规解释工作制度的内容

确定党内法规解释工作制度的内容，应当根据《条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的明确规定，并可参照《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》《最高人民法院关于司法解释工作的规定》和《最高人民检察院司法解释工作规定》的相关规定。党内法规解释工作制度至少应包含以下内容：（1）制定目的和根据，如《条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》；（2）党内法规的解释机关；（3）党内法规解释的形式，如解释、答复等名称使用规范，以及文号的使用规定等；（4）党内法规解释的结构，如首部、正文和尾部；（5）党内法规解释的原则；（6）党内法规解释的程序，如立项、计划、起草、报送、讨论、发布、施行、备案、编纂、修改、废止等；（7）党内法规解释工作制度的解释机关；（8）党内法规解释的生效日期与时间效力；（9）党内法规解释的适用和援引规范；（10）党内法规解释与党内法规的关系。

[1]中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）[N]．人民日报，2013-11-28（10）．

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]．人民日报，2014-10-29（4）．

[3]中共中央组织部．中共中央组织部印发《关于党政领导干部选拔任用工作条例若干问题的答复意见》的通 知[EB/OL]．（2014-11-13）[2015-12-31]．长 沙：湖南师范大学党委组织部，http：//zzb．hunnu．edu．cn/ ActionArticle!display．action?articleId=384．

[4]中共中央办公厅，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅．中国共产党党内法规选编（1978—1996）[M]．北京：法律出版社，2009：327

[5]中共中央办公厅，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅．中国共产党党内法规选编（1996—2000）[M]．北京：法律出版社，2009：247

责任编辑：杨 炼

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1004-3160（2017）01-0064-05

2016-06-20

国家社科基金项目“党内法规与国家法律的衔接和协调研究”（项目编号：15BFX003）。

孙才华，男，湖北汉川人，法学博士，中共湖北省委党校讲师，中南财经政法大学博士后研究人员。主要研究方向：宪法学与行政法学，社会保障，政党政治。