新常态下中国高尔夫产业的制度创新

朱黎明，程锡森

(1.江汉大学 高尔夫学院，武汉 430056；2.江汉大学 文理学院，武汉 430056)

新常态下中国高尔夫产业的制度创新

朱黎明1，程锡森2

(1.江汉大学 高尔夫学院，武汉 430056；2.江汉大学 文理学院，武汉 430056)

中国经济的新常态改变了中国高尔夫产业发展的政治形势和经济形势，对中国高尔夫产业的生存与发展提出新的挑战。运用逻辑分析法和公共政策分析法，分析了新形势下中国高尔夫产业存在的大众认可度较低和体制机制制约等现实问题；提出高尔夫产业回归体育属性、面向大众满足多元体育需求、落实现代市场经济体制双层构架下的市场决定资源配置机制、理顺管理机制、完善法律法规和政策体系等制度创新建议，为高尔夫企业、行业组织以及行政部门提供参考依据。

新常态；高尔夫产业；制度；市场；政策法规；机制

随着改革开放的不断深化，中国的经济结构、增长速度和增长动力面临新的形势。2014年11月，习近平总书记在APEC会议上提出了中国经济“新常态”的观点，并阐述了中国经济由要素驱动和投资驱动向创新驱动转变的经济改革宏观思路，标志着中国经济运行状态全面进入新常态。

从20世纪50年代起，高尔夫就不再是一项单纯的体育运动，围绕着高尔夫已经形成了一条产业化结构完善明朗、发展模式相对成熟的产业体系(Mona，1996)。改革开放以来，中国的高尔夫产业搭乘中国经济的快车迅速发展，成为中国体育产业新的增长点。但是，其膨胀速度过快也带来了一系列的消极问题，如高尔夫球场“过多过滥、占用耕地、在后期运营和维护过程中破坏了环境资源”，“贵族运动，房地产的幌子，官商勾结，滋生腐败”等[1]。2014年7月1日，国家发展和改革委员会、国土资源部等中央11个部委联合下发了《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》(发改社会[2014]1496号)，要求对违规高尔夫球场分别给予取缔、退出、撤销和整改处理。高尔夫球场设施是高尔夫产业的主要阵地，直接影响着高尔夫器具制造和销售、运动体验消费、赛事开发运营、休闲旅游等产业链。这次高尔夫产业发展环境的变化迫使其转型改革、创新发展，首要任务就是制度创新。

1 新常态下中国高尔夫产业面临的新形势

十八大以来，中国的改革进入全面深化阶段，高尔夫产业作为中国经济的组成部分也受到了全方位、多维度的影响，主要体现在政治环境和经济环境上[2]。这些影响使中国高尔夫产业的发展导向和发展态势发生了改变。

1.1 新的政治形势

1.1.1 社会大众对高尔夫的误解引发高尔夫产业政治环境的改变

实事求是地讲，对符合政策要求、满足社会大众多元化体育消费需求的高尔夫产业应持肯定态度，需要纠偏整治的是那些违反政策规定的部分高尔夫企业。然而，一些媒体和个人有意无意地加大了高尔夫“贵族运动”“滋生腐败”的负面宣传，刻意淡化高尔夫产业在拉动经济、美化环境、满足社会多元体育需求方面的积极作用，导致大众对高尔夫产业整体产生误解，从而在舆论上自下而上地加大了对行政部门的压力，加快了对高尔夫产业相关整顿政策的出台速度。

1.1.2 相关部门对高尔夫产业发展政策的出台和推进客观上改变了高尔夫产业的政治环境

继2010年3月国务院办公厅下发《关于加快发展体育产业的指导意见》国办发[2010]22号)之后，2014年10月20日，国务院又发下发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)。相比来说，这次发文机构层级更高，是国家层面的专项政策性文件，从规划梳理、任务制定、政策保障、组织实施上均体现了国家推动体育产业的积极态度。然而这场体育产业的春风似乎没有惠及高尔夫产业。目前中国对高尔夫产业的相关政策从目的上可以分为支持/引导性规定和禁止/限制性规定两类，从政策层级上可以分为国家性政策和地方性政策两级。梳理对高尔夫产业的相关政策可以看出各级各类政策之间的纠结和矛盾——既希望通过发展高尔夫产业增长经济效益，满足多元体育消费需求，促进与实现现代生活方式，又担心挤占国家重点支持项目的资金(早期)、滋生腐败和奢靡之风、占用耕地、污染与浪费资源等问题[3]。至2015年7月21日 ，伴随着《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》的发布，中国高尔夫发展史上最严峻的政治环境已然形成，高尔夫产业迎来了“最严厉的整顿”。

1.2 新的经济形势

1.2.1 中国经济产业的结构优化升级

受我国产业结构以制造业为主的影响，我国体育产业的主体也是体育用品制造业，体现在高尔夫产业上主要有高尔夫球场会所建筑、高尔夫球具、高尔夫球车、高尔夫服饰等方面的制造业。然而，中国经济的新常态要求由投资驱动向创新驱动转变，体育产业就必然从体育服务业着手，发展体验、娱乐等体育服务业，这一趋势已经逐渐显现[4]。高尔夫产业作为体育产业的组成部分亦必然从扩大服务范围、提高服务质量着手，以适应产业结构优化升级的宏观经济环境变化。

1.2.2 去物化体育消费成为消费主体

随着居民可支配收入的增加及经济结构的优化升级，社会大众的体育消费需求亦将发生重大变化。以往，受限于经济和收入水平，大众体育消费主要以体育用品等实物性消费为主。而在发达国家，体育服务消费早已超过体育用品消费成为体育消费的主体。比如在上世纪90年代，日本、西班牙、德国、法国、加拿大和美国的体育服务产品消费在体育消费结构中的占比分别为83.03%、78%、62%、62%、58.25%、51%，并呈现日益增长的态势[5]。我国的人均GDP在2008年已经突破3 000美元，意味着中国的产业结构进入了高级阶段，居民消费将从实物性消费向服务性消费转变，体育消费亦将从体育用品消费向“追求生活质量的健身休闲和竞赛表演”等体育服务消费转变。

2 新常态下中国高尔夫产业创新发展需要解决的问题

自《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》颁布以来，报刊、网络等舆论对高尔夫的批判达到了峰值，排除政策影响，舆论批判也确实点出了高尔夫产业客观存在的问题。高尔夫产业在新的政治经济形势下必须解决好大众认可和体制机制的问题，才能革弊立新，创新发展。

2.1 大众对高尔夫产业的认可度较低

2.1.1 贵族化标签

自1985年国家体委发出“率先在北京、大连和广东三个地区开展高尔夫运动”的通知以来，高尔夫产业就被部分急功近利的商人刻意包装成“贵族运动”。为了追求高利润，他们瞄准“非富即贵”的高消费群体，实施“会员制”经营，使高尔夫本身蕴含的社会性和运动功能淡化，过分彰显了会员的地位、财富与名利，强调了高尔夫的社会交往功能和尊贵性，把普通民众拒之门外。虽然深圳龙岗公众高尔夫球场在2002年面向社会大众运营，但不足以扭转由产业早期贵族化引发的社会大众心中根深蒂固的反感、抵触甚至仇视，造成了现在被孤立的局面。

2.1.2 房地产的幌子

高尔夫地产是在房地产物业中开发建设高尔夫球场，以高尔夫的体育运动属性改变土地使用性质，进而规避“限购”“限贷”等政策约束，为“金字塔顶端的人群”提供高消费的一种地产“怪胎”。资料显示，约60%—70%的中国高尔夫球场处于亏损经营状态，然而高尔夫球场周边的房价却较一般房价高一倍以上[6]。说明巨大的经济收益才是促成高尔夫球场与房地产联合开发的根本原因。换言之，在高尔夫地产中，高尔夫已经沦为开发商追求高利润的工具，对拉高房价起到为虎作伥的作用，高尔夫自然也就成为社会大众敌视的对象。

2.1.3 腐败的温床

客观来讲，高尔夫产业确实已经超出了单纯的体育产业的范畴，在其发展过程中一度造成了一些腐败现象，如部分官员在公务活动中进行不当的高尔夫消费、接受价格不菲的高尔夫服务或用具等等。官员是社会的管理者和服务者，本身就带有一定的风向标作用，其所作所为都会给民众认知带来非常大的影响。虽然高尔夫产业滋生腐败主要是由管理缺失与混乱造成的，但由于民众对腐败的痛恨与无奈，加上公务人员在高尔夫产业中的腐败群聚现象，高尔夫产业自然而然地就成了民众对腐败发泄愤怒的靶子，高尔夫也被大众认为是“滋生腐败的温床”。

2.2 体制机制的制约

现在我国体育产业规模不大、发展活力不强，其主要原因就是存在一些体制机制的问题，高尔夫产业亦然。

2.2.1 举国体制的不足

作为一项工作体系和运行机制，举国体制通过动员和调配全国力量来完成重大项目、实现公大目标，其在很多方面特别是公益性行业中发挥着重要作用。然而，它对高尔夫产业发展却发挥了一些不利影响。绝大部分的高尔夫产业由社会力量投资，其管理活动也理应由市场主体和消费主体在政策、法律、法规允许的范围内决定。然而，在实际运营中，往往是政府通过行政计划和行业权力来调控高尔夫产业的管理活动，拒绝市场主体和消费主体的参与，导致政企不分，管办不分，在一定程度上促成了体育市场行业垄断和行政垄断。这种所有制和管理活动体制机制的割裂造成了政府规制的失灵，会给社会和行业带来资源浪费甚至是灾难[7]。屡禁不止的高尔夫球场无序建设不但造成了社会资源的浪费，也极大地损害了政府的公信力就是一个例证。

2.2.2 法制保障的不力

法制保障不力首先表现为无法可依——相关体育法律体系不完善。体育产业是中国社会主义市场经济的组成部分，而市场经济首先是法制经济，法律法规缺失就难以建立和维护统一开放、竞争有序的现代市场体系，难以发挥发挥市场在资源配置中的基础作用。时至今日，中国仍然没有专门的体育产业的法律出台，现有法规政策中也没有明确高尔夫球场用地的含义，很难明确法规中高尔夫球场用地的概念外延，造成高尔夫产业缺乏与之相适应的统一的法律制度来规范、引导和保障。另外，高尔夫产业相关政策存在横向、纵向的不统一，即中央和地方政府之间、同级政府部门之间(国土资源、环保、体育、旅游)、时间尺度上(支持、限制、禁止)的不统一等[8]。其次表现为有法不依——“土地财政”致使高尔夫用地困难。《中华人民共和国体育法》第四十五条明文规定：“县级以上地方各级人民政府应当按照国家对城市公共体育设施用地定额指标的规定，将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划，合理布局，统一安排。”高尔夫球作为一项体育运动项目，理应获取相应的公共体育设施用地指标。但是，随着中国城镇化的深入推进，土地资源日趋稀缺，用地单位租赁给民营资本开球场和从政府直接卖给房地产商获取的利益相差巨大。因为缺乏必要的法制保障，高尔夫企业很难从正当渠道获得土地使用权，而只能依赖于违反规定或打擦边球等方式，客观上助长了高尔夫企业违规用地的现象。法律法规体系的缺失与混乱，不但损伤了本已遭受误解的高尔夫社会形象，加深了社会舆论对高尔夫项目的指责，而且引起社会对地方政府的质疑，影响到中央政府的威信和公信力。

比如学校可以定期开展文明班级、文明寝室、文明先进个人等活动，并在此制度上设立相关的奖励制度，可以是奖金，也可以是学习用具。通过这种式让方学生自发参与到文明活动之中，培养学生精神文明建设。或者学校可以建立通过广播、校园公告栏、报纸、海报等形式来进行核心价值观和精神文明建设宣传的制度，加强推进精神文明建设的脚步。

2.2.3 管理机制的混乱

首先，管理机构的无序管理。由于管理部门之间的利益不同，管理机构相互博弈，造成管理混乱。例如，早在1985年国家体委就批准成立了中国高尔夫球协会，确定了高尔夫的体育属性，体育产业的营业税为3%；但国家税务总局1993年12月27日印发的《营业税税目注释(试行稿)》(国税发[1993]149号)第五条规定：“台球、高尔夫球、保龄球场是为娱乐活动提供场所和服务的业务”，这样就需要按照娱乐业标准征收营业税套加文化事业建设税23%(20%+3%)。又如，高尔夫球场建设企业的资质、设计以及建造的技术审批等由建设部认证授权核发，但中国高尔夫球协会下属的场地管理委员会规章第三条(四)规定：“经中国高尔夫球协会授权，对设计单位、承建单位、管理单位的专业资质进行认证、评级。”这种“有利益时谁都要管，无利益时谁都不管”的乱象让高尔夫产业发展阻力重重。第二，行业组织机构的局限导致服务职能的弱化。目前，中国高尔夫球协会是唯一合法的高尔夫行业协会，担负着“根据国家的体育方针、政策和有关法规以及国际组织的有关规定，统一组织、协调全国高尔夫球运动的发展，推动群众性普及活动和提高运动技术水平，促进亚洲和世界高尔夫球运动的发展”的任务和职责。但由于中高协不具备相应的行政级别，在涉及高尔夫球产业发展的问题上，无法同国土资源部、住建部、环保部、农业部等相关机构和地方政府进行协商和交流[9]。同时，中高协是中华全国体育总会的会员，而中华全国体育总会及其活动则接受国家体育总局及民政部的业务指导和监督管理。所以，中高协在本质上是行政管理部门的附属机构，带有很强的行政色彩和部门特征，管理职能凸显而行业组织的服务职能不足，难以真正代表高尔夫企业的利益，也无法全方位为其服务。这些都决定了中高协无法很好地完成上述任务和职责。

3 新常态下中国高尔夫产业的制度创新路径

3.1 回归本元：娱乐向体育转变

3.1.1 明确高尔夫产业属于体育产业

中国高尔夫产业生存与发展的危机源自于社会大众的认知偏差、相关政策的错误解读、部分媒介的消极宣传及其自身存在的问题。面对种种危机，首先需要明确高尔夫的体育属性，明确高尔夫产业属于体育产业。继1985年国家体委明确高尔夫的体育属性之后，国家体育总局在2006年12月26日《关于重新公布我国正式开展的体育运动项目的通知》(体竞字[2006]123号)再次明确高尔夫是中国正式开展的体育运动项目。其次，高尔夫业内和学界应实事求是，积极应对，强调高尔夫的健康、诚信、向上、和谐等积极正面意义；强调和突出高尔夫球的体育运动健身、培养优秀品质等特质，以正确引导舆论与公众[10]。高尔夫产业亦需在体制机制的支持下，努力摆脱房地产附庸的现状，弱化娱乐社交功能，塑造诚信、积极向上的社会体育功能，逐渐扭转社会对高尔夫运动和高尔夫产业的错误认识。

随着中国居民收入的提高，社会体育由物质化向定制化、个性化、去物化发展。高尔夫企业需要整体规划，尊重市场需求的差异化，进而根据服务群体特征确定发展方向。首先，高尔夫产业应向大众化方向发展，如加大公众高尔夫球场比重，引入基于共享理论的分时运作方式、一对多球童运营体系等来实现资源的充分、高效、合理利用，进而降低运营成本，收费更加亲民，可持续地为大众化高尔夫服务。第二，在满足大众化需求的前提下，兼顾以会员制为代表的高端人群。这部分球场应当有效提高服务品质，以满足社会客观存在的差异化消费需求。第三，要充分利用名人效应。2016年10月11日，国家体育总局小球运动管理中心办公室副主任、中国高尔夫球协会副主席王延梅指出：“冯珊珊首次参加奥运会就夺取了奖牌，球迷和媒体热情高涨… …高尔夫界名人效应已经显现”。用冯珊珊自己的话说：“奥运会奖牌的意义在于可以帮助中国人正确理解高尔夫这项运动。高尔夫是一项体育运动，它同样能在奥运赛场上为国争光，让国旗在奥运赛场上升起，让国歌在奥运赛场上奏响”[11]。在满足大众、会员、职业运动员等多元消费需求的模式下，会有更多的人亲身参与、深刻理解、乐于宣传高尔夫，让高尔夫积极、健康、公众化的社会体育属性深入人心，获得社会的认可。

3.2 机制创新：主导向监管转变

在经济新常态下，高尔夫产业必须要构建新型的体制机制，有效应对产业结构调整和经济环境变化[12]。

3.2.1 落实现代市场经济体制双层构架，使市场决定资源配置

党的十八届三中全会明确提出：“全面深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”目前，我国正在努力构建现代市场经济体制的双层构架，即政府在宏观经济运行的层面上发挥作用，市场在微观经济运行的层面上发挥作用。在现代市场经济发展中，市场与政府是有机统一的，不能相互割裂甚至对立[13]。要使高尔夫市场在资源配置中起决定性作用就必须正确处理好高尔夫市场与政府有机统一的关系。第一，企业的责任与权力。高尔夫市场的主体是高尔夫企业，企业担负着经济责任、客户责任、法律责任、环境责任等社会责任，相应地，高尔夫企业应该拥有企业财产权、自主经营权、公平竞争权、司法救济权等相匹配的权利。通俗地讲，应当由企业决定生产什么、生产多少、如何生产，决定产品和服务的初次分配。当然，所有企业从事经营活动，必须遵守法律法规，遵守社会公德和商业道德，接受政府和社会的监督，承担社会责任。第二、政府的职能转变。针对高尔夫产业，政府应着力于为市场有效配置资源和经济有序运行创造良好环境，发挥宏观调控和市场监管的作用，激发高尔夫运动和体验需求(市场活力是根本)、培育高尔夫企业(市场主体是重点)、理顺高尔夫管理体制机制(市场体系是关键)。中央第十一巡视组对国家体育总局的意见更为具体，包括正确处理好举国体制与市场机制的关系；认真解决行政、事业、社团、企业不分问题，实现政事、政社、政企分离，管办分离来推进体育管理体制改革。这为转变政府职能，创新体育产业(包括高尔夫产业)制度提供了自上而下的改革动力。

3.2.2 理顺管理机制

从高尔夫产业看，在管理机制上主要存在政企不分、管办不分、市场行业垄断和行政垄断、管理机构相互博弈、行业组织机构无力等问题，导致管理机构的服务职能弱化、供求畸形、竞争无序、激励和约束混乱。既然企业是市场的主体，它就拥有生产、流通、消费等各环节的决定权。因此应该从价格机制、供求机制、竞争机制、激励和约束机制着手理顺市场关系。中高协应逐渐摆脱“行政机构下属机构”的性质，在法律允许的范围内真正代表中国高尔夫产业的利益，加强与各行政机构的联系与协调，落实高尔夫产业的经济责任和社会责任，保障高尔夫产业的经营自由和法律权利，组织沟通协调市场供给。目前，与高尔夫产业相关的各级各类行业社会组织都在积极发挥“第三方管理与服务”的职能，如中国高尔夫球协会场地委员会、中国高尔夫教育联盟、全国高尔夫球总经理联谊会、朝向集团创办的高尔夫国际论坛、奥林高尔夫教育与科研专项基金管理委员会、北京林业大学草学校友联谊会等分别在高尔夫球场土地流转、高尔夫专业人才培养、高尔夫企业经营、高尔夫相关产业与文化的科研等方面发挥作用。

3.2.3 完善法律、法规和政策体系

中国高尔夫产业之所以不能稳定健康发展，和缺乏完善、稳定、延续性强的法律法规体系有直接关系。第一，对高尔夫产业客观真实地定位，制定稳定、可持续执行的法律政策。首先应加强立法，对体育产业这个具有特殊属性的经济元应提供专门的法律依据；其次，调整高尔夫产业在国家经济行业中的归类，由政府职能部门建立并完善企业经营标准和市场准入、退出制度；最后，应采取堵疏结合的方针，避免一刀切。比如，严守可耕地、林地、地表径流红线，制定严格的审批程序，在项目规划、审批流程、审批公示等环节加强管理，主动接受社会监督，既树立了政府形象，又避免舆论误解；鼓励对荒山、滩涂以及垃圾填埋场的合理利用，既满足了体育多元需求，又保护了国计民生的红线。第二，地方政府应如实向中央政府反映发展高尔夫产业的动机和需求，为中央制定切实客观的法律政策提供参考，另外，要摒弃“瞒报或拖延至经济不景气的政策宽松期公开高尔夫项目以既成事实”的思维和做法，令行禁止，认真贯彻中央精神，规范高尔夫产业健康有序、可持续发展发展。

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Institutional Innovation of China ’s Golf Industry under New Normal

ZHU Li-ming1, CHENG Xi-sen2

(1. School of Golf, Jianghan University, Wuhan 430056, China;2. School of Arts and Sciences, Jianghan University, Wuhan 430056, China)

The new normal of China’s economy has changed the political and economic situation in China’s golf industry, and poses new challenges to the survival and development of China’s golf industry. By the logic method and the public policy analysis method, the paper analyzes the practical problems such as the low recognition of the golf industry in China under the new situation and the restriction of system and mechanism of the golf industry. This paper puts forward some institutional innovation proposals including returning the golf industry to the sports attributes, meeting the needs of the masses to meet the needs of diversified sports, implementing the mechanism of market-determined resources allocation under the double-decked framework of modern market economic system, rationalizing the management mechanism, improving the laws, regulations, policies and systems. This article serves as references for golf enterprises, industry organizations and administrative departments.

new normal; golf industry; system; market; policy and regulation; mechanism

2016-12-15

2015年湖北省体育社会科学研究指导性项目“生态文明视域下湖北省高尔夫产业的结构优化研究”(2015C009)

朱黎明(1983—)，女，河南西华人，讲师，硕士，研究方向为高尔夫教育。

程锡森(1977—)，男，河南宝丰人，副教授，硕士，研究方向为休闲体育。

G849.3

A

1008-3596(2017)03-0007-06