全面从严治党的常态化制度化——把握《中国共产党党内监督条例》的核心要义

冯颜利

（中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732）

全面从严治党的常态化制度化
——把握《中国共产党党内监督条例》的核心要义

冯颜利

（中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732）

《中国共产党党内监督条例（试行）》自2003年颁布施行以来，发挥了积极作用。但随着形势任务的发展变化，这个试行条例与新实践、新要求不相适应的问题不断显现。2016年10月27日，党的十八届六中全会以全面从严治党为主题，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）。《条例》共8章47条，分三大板块：第一大板块是第一章的总则9条，主要阐明了立规的目的、依据、指导思想、基本原则，监督的内容、对象、方式和监督体系等重要问题。第二板块是第二至第五章27条，是条例的主体部分，分别就中央组织监督、党委（党组）监督、纪委监督、基层组织和党员监督这四类主体的职责和监督制度进行了规定。其中单设了中央组织的监督，体现了党中央以身作则、以上率下的决心。第三板块是第六至第八章11条，分别就党内外监督相结合、整改和保障、附则等进行了规定。条例没有对实施细则授权，表明全党必须一致，不许变通打折扣。《条例》三大板块的核心要义主要可以从以下五个方面来理解和把握。

一、高度重视加强监督的时代价值

要理解好《条例》的核心要义，首先要重视加强监督的时代价值。深入把握颁布《条例》，加强监督，是为了进一步保护好党员干部。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央铁腕反腐，“老虎”“苍蝇”一齐打。在军队，包括两名中央军委副主席徐才厚、郭伯雄在内的数十名高级将领落马；在中央及省、部委，周永康、令计划、苏荣、蒋洁敏、周本顺、朱明国、黄兴国等被查，3年多来已先后有100多名省部级以上领导干部落马。十八届中央委员会中，有10名中央委员、13名中央候补委员被查。在地方，山西查处的省级干部就达7人之多；湖南衡阳贿选案处分467人，移送司法机关69人；四川南充贿选案查处477人；辽宁45名全国人大代表因拉票贿选当选无效、涉案的523名辽宁省人大代表也已全部辞职或被罢免。这些被查处的干部，主要是自身出了问题，但如果党内监督到位，及时发现问题，也许能挽救不少人。

这些被查处的腐败干部，过去都曾为党和国家做出过贡献。但是随着改革开放的深入，他们被腐朽思想侵蚀，失去了对共产主义的信仰，失去了共产党员的本色，这与党内民主生活流于形式、缺乏党内完善的监督机制是不无关系的。党员干部是党的宝贵财富，培养一个干部很不容易，《条例》的出台就是为了严格教育、严格考核和严格监督干部，使党员干部能够严格执行党的制度、纪律和规定，遵守规矩，自觉按照党的规章制度办事，更好地为人民群众服务。

习近平总书记指出：“党要管党、从严治党怎么抓？就从中央政治局抓起，正所谓‘子帅以正，孰敢不正？’上面没有先做到，要求下边就没有说服力和号召力。”[1]《条例》的出台就是为了加强监督，保护党员干部。

一是明确重点。管好、保护好党员干部的重中之重是抓好“关键少数”，从领导干部尤其是高级领导干部抓起。《条例》指出，党内监督的重点对象是党的领导机关特别是主要领导干部。领导干部在个人修养上严于律己，才能起到模范带头作用，自己言行一致才能够让下属信服，做到令行禁止。

二是完善监督体制机制。《条例》中提出了包括建立完善基层巡察制度、完善党的组织生活制度、坚持党内谈话制度、严格执行干部考察考核制度等多项制度要求。需要注意的是，制度本身需要科学合理、务实管用、宽严相济、能解决问题，不能为了监督而监督，不能仅仅做到多和严，使得党内监督流于形式。

三是明确了党的纪律检查委员会（以下简称纪委）的监督权责。作为党内监督的专责机关，从“专门机关”到“专责机关”，突出了纪委的责任；纪委不但要监督保护其他党员干部，更要以身作则。《条例》指出，纪委的职责在于加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查；同时，纪委及其工作人员如有违反纪律问题的，必须从严处理。各级纪委必须加强自身建设，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束。

二、坚定理想信念，严格遵纪守法

十八大以来，落马官员搞封建迷信、不信马列信鬼神的新闻频见报端。那些本该勤政为民、心系一方百姓的党员领导干部，竟不断上演求神拜佛、结交“大师”、迷信风水的荒唐戏码，这既败坏了党风政风，也带坏了社风民风。产生这种现象的主要原因就是部分党员领导干部理想信念淡薄，不把严格遵纪守法当回事儿。因此，《条例》首先强调的就是理想信念，严格遵纪守法。

理想信念是共产党人的精神支柱、政治灵魂，也是保持党的团结统一的思想基础。理想信念滑坡，官员意志就会衰退消沉，精神就会萎靡不振，工作就会不认真，心理上自然不安全，于是在封建迷信中寻找寄托。理想信念滑坡，官员就会热衷于烧香拜佛和算命看相，祈求升官发财，“王林们”就会乘虚而入。这些问题表明，党员干部理想信念一出问题，自我约束能力就不强，也就会失去了作为共产党人的政治本色。

刘奇葆同志指出：“坚定理想信念必须建立在对马克思主义的深刻把握上。”[2]《条例》要求以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

要坚定信仰，就必须毫不动摇地坚持马克思主义的指导思想。腐败分子之所以演出了一幕幕“不信马列信鬼神”的戏码，正因为他们在得到权力之后，背离或者放弃了马克思主义，丧失了灵魂、迷失了方向，与党离心离德，最终做出了背离党和人民的错误行为。要坚定信仰，就必须熟练掌握马克思主义的立场、观点和方法。坚持用这些立场、观点和方法去观察问题、分析问题和解决问题，才能增强自身改造客观世界和主观世界的能力。要坚定信仰，就必须认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系、习近平总书记系列重要讲话精神，深入领会这些理论的丰富内涵和核心要义，筑牢理想信念之基。要坚定信仰，就必须认真学习党章党规。党章是管党治党的总章程，每一个党员都应该严格遵守党章党规的要求，严格要求自己，时刻提醒自己，以党章党规为戒律，不断地学习领会以加强党性修养。

三、实现党内监督全覆盖

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”是英国历史学家阿克顿勋爵的名言。习近平总书记曾引用这句话用以告诫各级党员干部要“把权力关进制度的笼子中”。他指出，我们查处的腐败分子中，方方面面的一把手比例不低。这说明，对一把手的监督仍然是一个薄弱环节。由于监督不到位，少数一把手习惯凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上。

习近平总书记指出：这次颁布出台的《条例》“是完善‘四个全面’战略布局的需要”“是深化全面从严治党的需要”“是解决党内存在突出矛盾和问题的需要”[3]。党内监督的全覆盖是全面从严治党的内在要求。《条例》规定的各类主体的监督职责，初步勾勒了党内监督的体系框架。当然，主要领导由于很难受到监督，因此，《条例》监督的重点是主要领导干部。

根据《条例》第九条规定：“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”[3]

第一，党中央统一领导。一是党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导监督；二是中央委员会成员、中央政治局成员要加强对所辖部门，以及直接分管部门、地方、领域党组织和领导班子成员的监督；三是党的中央委员会成员、中央政治局成员、中央政治局常务委员会成员要严于律己，主动开展监督并自觉接受监督，做出表率，以上率下；四是党的中央委员会成员、中央政治局成员、中央政治局常务委员会成员要定期同监督对象谈话，在监督的过程中发现的问题要及时向中央汇报，如实报告个人事项，管好身边人。

第二，党委（党组）全面监督。一是党委（党组）要加强领导，在同级发挥总揽全局、协调各方的领导作用，在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责；二是党委（党组）要领导本地区本部门本单位党内监督工作，加强对领导干部的日常监督管理，组织实施各项监督制度，抓好督促检查；三是党委（党组）要加强对同级纪委和所辖范围内纪律检查工作的领导；四是党委（党组）成员要积极开展党内民主生活，加强党内民主集中制，主动接受党内民主监督和同级纪委的监督；五是党委（党组）要管好班子、带好队伍，当好廉洁从政的表率，坚决纠正损害群众利益的行为，强化对权力运行的制约和监督，从源头上防止腐败，在干部的选用和任免上，要选好用好干部等。

第三，纪律检查机关专责监督。一是各级纪委是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责等职责，在全面从严治党中找准职责定位，严明党的纪律，强化党内监督；二是各级纪委要加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查，把监督执纪问责制度化具体化，通过党内监督强化全面从严治党；三是各级纪委要加强对各级党委特别是常务委员会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督，加强日常监督管理，实现作风建设、纪律建设常态化，完善党内监督法规；四是各级纪委要落实纪律检查工作的双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导；五是各级纪委要协助同级党委（党组）开展监督，检查和处理违纪违法的组织和干部，同级党委和上级纪委报告监督情况，起草、制定有关制度，并受理检举、控告、申诉，保障党员的权利等，增强贯彻《条例》的自觉性和坚定性。

第四，党的工作部门职能监督。一是党的工作部门是党委（党组）主体责任在不同领域的载体和抓手，党委办公厅、组织部、宣传部、统战部、政法委等工作部门都承担着相应的党内监督职责；二是党的工作部门要严格执行各项监督制度，加强职责范围内党内监督工作，既加强对本单位的内部监督，又加强对本系统的日常监督；三是党的工作处在党务工作的第一线，必须根据本单位系统工作的优势，适应新形势下党内监督的新要求，明确监督职责。

此外，党的基层组织要监督党员切实履行义务，维护和执行党的纪律。党员要积极行使党员权利，加强对党的领导干部的民主监督等。

四、党内监督和外部监督相结合

早在党的八大上，邓小平同志就指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”[4]开展党内监督，不仅有内部的自上而下、自下而上和平行监督等相结合的问题，而且还有一个党内监督与党外监督相结合的问题。坚持党内监督和党外监督相结合，不仅是党的建设工作的基本要求，也是党的群众路线的重要实现路径，更是中国共产党长期执政、多党合作的基本政治体制的重要体现。

第一，党内监督和人民群众监督相结合。党内监督和人民群众监督相结合是对党组织和党员监督的重要形式。新形势下，把党内监督和人民群众监督有机结合起来，对于健全党组织和党员的监督体系，保证党的组织充分履行职责、发挥核心作用，保证党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当，形成党风正、民心顺、事业兴的良好局面，都具有重要意义。要增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，确保我党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，就一定要把党内监督和人民群众的监督紧密结合到一起。

第二，让群众满意是我们党做好一切工作的价值取向和根本标准。群众意见是最好的一把尺子。各级党组织要让群众参与监督、评判，正确对待、虚心接受群众的批判和建议，有则改之，无则加勉，不能回避、抵触群众监督。要继续推进党务公开，增强党组织工作透明度。凡做出涉及群众切身利益的重要决策都应当向社会公开，对党员群众关注的重要事项要更加公开透明。要扩大党务信息的普及面，为党员群众提供方便、快捷的服务，使党务公开真正成为增进群众了解党组织的好形式。要畅通人民群众举报和监督渠道，认真做好信访监督工作，及时检查处理问题，还应及时将处理情况反馈给反映意见的群众。

第三，顺应时代发展，充分调动人民群众监督的积极性与主动性。在信息时代高速发展的当下，要发挥人民群众监督的积极性，除传统渠道监督外，还可以通过微信和微博的公众服务平台等自媒体和微媒体监督，努力创造条件鼓励人民群众进行舆论监督。孟建柱同志指出：“广泛发动人民群众，推动形成人人要监督、人人愿监督、人人敢监督的良好氛围。”[4]要充分发扬社会主义民主，贯彻党的群众路线，营造鼓励监督、保护监督的环境，激发人民群众主人翁意识和监督热情。长期以来，受各种因素影响，有的群众监督主体意识不强，不愿监督、不敢监督、不会监督等问题较为突出，影响了监督实效。

第四，要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。舆论监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，有着其他监督形式无法比拟的优势，在推动改革发展，推进依法治国、依规治党，维护社会主义民主法治等方面发挥着重要作用。开展舆论监督必须明确人民立场是我们党的根本立场。新闻媒体必须坚决维护党和人民群众的根本利益，树立以人民为中心的工作导向，把服务群众同教育引导群众结合起来，把满足群众需求同提高群众素养结合起来。开展舆论监督要直面问题，新闻媒体应当肩负起社会哨兵的使命，直面工作中存在的问题，加强对党的路线方针政策落实情况、党规党纪执行情况的监督，加大对违纪违法行为、对侵害群众利益行为的曝光力度；直面社会丑恶现象，敢于揭露批判不道德行为和不良风气，激浊扬清、针砭时弊，将落脚点放在解决矛盾、改进工作上。开展舆论监督还要注重对比宣传，既要发挥先进典型的示范引领作用，又要发挥反面典型的警示震慑作用。

第五，充分发挥民主党派和无党派人士的监督作用。十八届六中全会公报指出，除了各级党委要支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督外，还要保证和支持人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。要支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评与建议。要认真对待、自觉接受社会监督。习近平总书记强调：“要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力、让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[5]

五、明确党内监督的权利与义务

马克思曾在《国际工人协会共同章程》中指出：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”[6]党内监督的权利和义务，就像一个硬币的两面，其主体是党员干部。不能把党员的权利和义务对立起来，既要避免“权利本位”倾向，防止有的领导干部成为“特殊党员”；又要防止“义务本位”倾向，只要求普通党员履行义务，漠视他们的民主权利。党章对党内监督做出了明确要求，强调要加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。

在制度上，除《中国共产党章程》（2012年部分修改）外，近年党中央还颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年）、《中国共产党党员权利保障条例》（2004年）、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010年）、《中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（2012年）、《中国共产党纪律处分条例》（2015年）、《中国共产党巡视工作条例》（2015年）、《中国共产党问责条例》（2016年），加上十八届六中全会审议通过的《准则》《条例》，我们党已经构建了比较完善的党内监督制度体系，明确了党员干部监督的权利和义务。这些权利和义务的规定，奠定了党员坚实的主体地位；而关于党员监督的权利和义务的规定，更是直接赋予党员负有履行党内监督的重大使命。

这几年，在谈到党内监督乏力时常常听到这样一种议论：上级监督下级太远、同级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚。这说明，党内监督如果仅靠组织和纪检部门来实施是远远不够的，还必须积极地借助全体党员参与的监督。但是，目前党员的监督并没有发挥应有作用，其原因主要在于党员主体地位的缺失和党员监督的职责与权利的落空。发挥党员的监督作用，保障党员的监督权利，是加强党内监督的必然要求，是发扬党内民主的重要渠道，也是全面从严治党的迫切需要。

2013年6月，习近平总书记指出：“党员是党的肌体的细胞。党的先进性和纯洁性要靠千千万万党员的先进性和纯洁性来体现，党的执政使命要靠千千万万党员卓有成效的工作来完成，党要管党、从严治党必须落实到党员队伍的管理中去。”[7]要发挥党员的监督作用，就必须尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利。根据《条例》第四十三条“党组织应当保障党员知情权和监督权，鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用”和第四十四条“党组织应当保障监督对象的申辩权、申诉权等相关权利”[3]的相关规定，要切实保障党员的各项权利。

第一，要切实保障党员的知情权，使党员更好地了解和参与党内事务。要健全党内情况通报制度，要从制度上保证党员了解党内事务的优先权，做到重要事件党内先通报，重要问题党内先讨论，重要决策党内先传达；要完善党务公开制度，做到公开重要决策，公开重大事项，公开党员群众关心的重大问题，形成“公开是原则，不公开是例外”的理念；要创新党务公开形式，让党员能够多渠道、全方位地了解党内事务。要充分利用科学技术的发展，发挥微博、微信等现代信息手段的作用；同时也要利用好传统形式，定期召开党内会议、下发党内文件，以确保重要信息传播的准确性、信息解读的权威性。

第二，要切实保障党员的监督权，使他们能够履行监督职责。要创造党内批评和自我批评的宽松环境。各级领导干部要允许不同意见的碰撞和争论，敢于对不良现象进行批判，同时勇于自我批评，普通党员才敢批评。要增强党员领导干部接受监督的意识。领导干部要正确对待监督，主动接受监督，习惯在监督下开展工作；要完善日常监督机制，畅通党员检举、揭发、申诉、控告等各类监督的渠道，有效发挥广大党员的监督作用；要完善对监督权人的保护制度，采取各种措施从根本上遏制打击报复现象，增强党员行使监督权的信心和勇气。

第三，要切实保障监督对象的申辩权、申诉权等相关权利。申辩权、申诉权是党员维护自身权益的重要方面。根据《中国共产党章程》第四条规定：党员有权“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复”。党组织要客观看待和正确处理党员的申辩和申诉，对反映的问题要仔细调查，监督对象如没有不当行为，应予以澄清和正名；对不实反映和陷害诬告，要说清事实、澄清是非、消除影响，并在一定范围内公布；对以监督为名行诽谤、诬陷之实的，依据《中国共产党纪律处罚条例》第六十九条规定严肃处理，涉嫌犯罪的移送司法机关处置，对公报私仇的行为，必须坚决制止纠正。对监督对象提出的申诉，有关党组织应当认真复议复查，并依据客观事实和纪律规定做出结论，对申诉有理需要改变或纠正的，应当实事求是予以改正；对于无理申诉的，应当批评教育，情节严重的要严肃处理。

十八届六中全会公报指出，党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。要建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。党的各级纪律检查委员会要履行监督执纪问责职责。党的工作部门要加强职责范围内党内监督工作。党的基层组织要监督党员切实履行义务，维护和执行党的纪律。党员要积极行使党员权利，加强对党的领导干部的民主监督。

[1]习近平反腐的中国智慧[EB/OL].http://sz.people.com. cn/n/2015/0112/c202846-23528765.html,2015-01-12.

[2]刘奇葆.坚定理想信念是开展党内政治生活的首要任务（学习贯彻党的十八届六中全会精神）[N].人民日报，2016-11-09（06）.

[3]中国共产党党内监督条例（全文）[EB/OL].http:// cpc.people.com.cn/n1/2016/1102/c64387-28829 770.html，2016-11-02.

[4]孟建柱.坚持党内监督和人民群众监督相结合[N].人民日报，2016-11-11（06）.

[5]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[6]马克思恩格斯文集（第三卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[7]学习路上·习近平“治国理政观”系列之三[EB/OL]. http://theory.people.com.cn/n/2014/0701/c40555-25221422-3.html，2014-07-01.

2016-11-12

国家社会科学基金重点项目（11AZD040）；国家社会科学基金重点项目（12AZD001）

冯颜利，男，中国社会科学院马克思主义研究院国外马克思主义研究部主任，研究员，博士生导师，主要从事马克思主义哲学与国外马克思主义研究。