黄 威
(中国传媒大学 博士后工作站,北京 100045)
·经济理论与实践探索·
国有文化企业混合所有制发展问题研究
黄 威
(中国传媒大学 博士后工作站,北京 100045)
国有文化企业改革是文化体制改革的核心环节。建立社会效益与经济效益相统一的现代企业制度和法人治理结构、绩效评价体系与激励机制的核心举措是在推动国有文化经济战略性调整过程中建立具有真正控制力和制衡力的股东,兼具制衡和效率特征的有文化特色的混合所有制。在政策上,要将以“父爱主义”的财税扶持、补贴政策为主的政策体系转向政策扶持与市场化、竞争性政策相结合的文化政策体系。在战略上,要实施国有文化经济战略性调整,以提高国有文化企业的资产证券化水平和实施特殊管理股制度安排,为发展混合所有制开辟道路。
国有文化企业;混合所有制;社会效益与经济效益相统一
近年来,国有文化企业围绕经营性文化事业单位转企改制、塑造文化市场微观主体、建立健全国有经营性文化资产监督管理体系等取得了较大进展:大批国有文化企业完成了股份制改造,建立了公司制的法人治理结构,但是国有文化企业仍然存在缺乏竞争力、整体效益不高、尚未发挥其作为文化产业重要支柱作用、影响力和带动力不足等问题。长期以来,国家对文化企业一直采取以支持、补贴政策为主的行业扶持政策,缺乏市场化的竞争性政策,国家对文化企业的扶持力度不可谓不大,但从长远看,却不一定有利于文化企业整体素质的提升。十八届三中全会要求“要完善文化管理体制,建立健全现代文化市场体系,构建现代公共文化服务体系,提高文化开放水平”,这在客观上也要求解放思想、转变文化管理思路。本文认为,要将目前的以“父爱主义”的财税扶持、补贴政策为主的政策体系转向政策扶持与市场化、竞争性政策相结合的文化政策体系,其中,市场化、竞争性政策体系的核心是发展混合所有制,这是克服一系列深层次问题的重要方向和主要突破口。
21世纪以来,在国家文化体制改革的不断推进下,国有文化企业取得了长足发展。根据中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室发布的《国有文化企业发展报告(2016)》显示,截至2015年末,全国国有文化企业共计13 994户(按独立法人统计),同比增长5.1%;从业人员137.1万,同比增长5.5%;资产总额31 746.7亿元,同比增长19.8%;全年实现营业总收入14 085.2亿元,同比增长9.6%;利润总额1 311.4亿元,同比增长16.8%;净利润1 148.7亿元,同比增长17.5%[1]。国有文化企业在数量和规模上有了较大发展,但政企不分、管办不分、“内部人控制”等现象仍然存在,直接导致了企业创新动力不足、国际竞争力和国际市场占有率低等问题。这些问题存在的深层次原因在于:
1.国有文化企业发展面临宏观和微观两个层面的制约。在宏观分布层面,国有文化经济布局过宽、重点不突出,条块分割、资源碎片化严重,缺乏竞争力,真正有竞争力的大企业少;在公共文化领域国有文化经济本应发挥更大作用,但实际上却存在着不同程度的缺位和欠账现象;同时,国有文化经济在发展前瞻性战略性产业方面发挥的引导作用还不够,尚未形成有效的示范带动作用。
在微观构成层面,国有文化企业资产证券化水平低、资产流动性差,一方面因体制机制障碍,很多领域非公有制资本还无法顺利进入;另一方面,在已经实现股权多元化的国有文化企业中,国有股“一股独大”的情况比较突出,小股东利益很难得到有效保障,由此也阻碍了公有制文化经济和非公有制文化经济间的良性互动。
2.国有文化企业的现代企业制度与公司治理结构缺失。国家对经营性文化事业单位转企改制的要求是逐步建立现代企业制度。从当前中国国有文化企业的现实情况来看,现代企业制度建设仍属于初创阶段,企业法人治理结构仍在模拟化阶段,而且大多数模拟以失效告终。在国有文化企业所有权与经营权两权分离的制度安排下,国有文化企业所有者与经营者之间仍存在着“利益不一致、信息不对称、责任不对”等,国有文化企业治理结构大多形同虚设,政企不分、管办不分、“内部人控制”现象广泛存在。这也为国有文化企业的一系列违法违规事件的发生孕育了温床。因此,加快公司制股份制改造,完善法人治理结构,形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式成为近年来推进文化体制改革、促进文化大发展大繁荣的重要政策要求。
3.国有文化企业的绩效考核机制和评价激励机制软化。在意识形态和国有资产保值增值的双重要求主导下,公司治理结构的缺失或异化已成为国有文化企业的一种普遍现象,并进一步影响到国有文化企业绩效考核机制和评价激励机制的建立。目前,国有文化企业社会效益与经济效益相统一的绩效考核体系还在探索和完善过程中,大多数企业已有的绩效考核机制和评价激励机制仍停留在“软约束”层面,难以将其“硬化”。
4.国有文化企业管理层中长期激励和约束机制不健全。从激励机制方面来看,中国国有文化企业已经逐步建立起由基本年薪、绩效年薪组成的高管薪酬体系,但从实际经营业绩考核的情况来看,考核的激励手段仍偏重于短期激励措施,缺乏股权激励等中长期激励措施,目前也仅有一家国有文化企业——东方明珠公布了股权激励方案。由于缺乏中长期的激励机制,容易使得经营管理层较为短视,只注重眼前利益而忽略企业的长期发展战略。从约束机制方面来看,国有文化企业管理层的行政化色彩较重,缺乏市场化退出机制。尽管部分国有文化企业高管的聘用已经开始多元化,包括竞争上岗、考试、公开招聘等,但仍缺乏规范的淘汰机制,国有文化企业高管只要不犯错误,即便能力再差也无法进行调整。在缺乏市场竞争机制的情况下,国有文化企业领导层既没有企业经营业绩的压力,也没有主动提高自身素质的动力。
综上,本文认为解决国有文化企业面临的深层次问题,核心举措是在推动国有文化经济战略性调整的过程中实行实质性的混合所有制,而不是形式上的混合所有制,这是国有文化企业改革乃至整个文化体制改革取得成功的关键。
党的十八届三中全会明确提出要“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。大量实践证明,混合所有制有利于促进国有文化经济的发展,有利于开放民间资本的投资领域,有利于国有文化企业完善现代企业制度、引入市场机制和发挥企业家精神,也有利于国有文化企业走出去。为此,应大力发展混合所有制经济,充分发挥国有资本和民营资本两种积极性、两种优势,推动文化企业跨越式发展。
1.发展混合所有制,有利于优化国有文化经济布局,进一步发挥国有文化资本带动力。发展混合所有制,有利于国有文化企业通过兼并重组、产权转让、增资扩股等多种形式,逐步从不具竞争优势或不需要保持国有文化资本发挥控制力的行业退出,推动国有文化资本向关系国家政治安全、意识形态安全、文化安全的重要行业和关键领域集中,向基础性、公益性文化领域集中,通过资本有序流动优化国有文化经济布局。混合所有制经济对潜在投资主体没有身份限制,国有文化企业可以通过社会化融资,扩大资金来源,改善资本结构,加速发展壮大,提高国有文化经济的控制力和影响力,实现国有文化资本放大功能。通过多种形式引进非公资本参与国有文化企业改革,可以使处于困境的国有文化企业获得增量资本,引进更为灵活的经营机制,实现放开搞活,提高国有文化经济活力和带动力[2]。
2.有利于改善公司治理结构,实现政企分开。真正的政企分开是以产权结构的多元化为前提的,在国有文化企业改革中积极发展混合所有制经济,可以降低国有股东持股比例,优化企业股权结构,实现投资主体和产权多元化,为完善公司法人治理结构、建立市场化的选人用人机制创造条件。建立在混合所有制基础上的公司法人治理结构,可以使企业受到来自不同性质所有制投资主体的约束和监督,减少政府对文化企业经营的直接干预,使企业可以按照市场化原则决定发展战略和选择经营者,从而建立起科学、高效的现代企业制度,提高决策的科学性,防止“内部人控制”问题产生,真正实现政企分开。
3.有利于国有文化企业与民营资本良性互动,提高文化产业的整体素质。在国有文化企业改革中大力发展混合所有制经济,有利于打破企业在所有制身份上的界限,实现“公平进入、公平竞争、共同发展”,打造具有国际竞争力的民族文化企业,提高中国文化产业的整体素质。通过发展混合所有制,吸收非公有制资本参与国有文化企业改革,可以把国有文化企业资源集中优势和民营经济竞争活力有效结合起来,提高企业发展的质量和效益,同时也可以为非公有制经济发展腾出更大空间,引导国有文化企业和非国有文化企业经济在产业分布和产业链分工上协调配合,实现各种所有制企业取长补短、良性互动。
国有文化企业发展混合所有制改革目标模式是建立具有真正控制力和制衡力的股东,兼具制衡和效率特征的有文化特色的混合所有制,作为“代理出资人”的国有股东,同时也是国资的监管人,再加上国家意识形态部门的监管,这种制度上的三元性造成了国有文化企业定位的三元性,考核标准的三元性则导致了严重的“内部人控制”问题。国有文化企业只有打破国有股“一股独大”的局面,形成现代企业制度,董事会、管理层、监事会各司其职,各担其责,相互有效制衡的局面,才能真正实现经营目标的统一,才能真正实现同股同权。国有文化企业发展混合所有制的理想目标模式要具备三个特征:
1.打破“一股独大”的形式上的混合所有制,建立兼具制衡和效率特征的实质性的混合所有制。国有文化企业发展混合所有制的目的是发挥不同性质股权的各自优势,达到各方股东合作共赢的目的,这是市场经济条件下良好的内在股权激励与约束机制,有利于综合平衡各种股权不同的控制力,发挥各种股权之间的制衡作用,有利于建立规范的公司治理结构,进而转换企业经营机制,提高企业的经营绩效。
“一股独大”的问题制约了良性互动机制的发展。由于股份制本身无法解决“一股独大”问题,“一股独大”的混合所有制也是换汤不换药、改制不转制的混合所有制,因此,国有文化企业发展的混合所有制应该是打破“一股独大”的具有实质意义的混合所有制。
2.要有真正控制力的控股股东,防止“内部控制人”问题。一般认为,控股股东有两种情况:一是占51%以上绝对控股的股东;二是虽不占绝对控股地位,但相对于其他股东其持股比例处于优势,而且其他股东股权分散且很难联合。国际上通常将控股股东必须持股比例界定为20%~50%,控股股东对公司要有控制性作用才是关键。一般情况下没有控股权就没有控制权,而掌握了控股权也就掌握了控制权。这也是现实中各个股东千方百计争夺控股权的重要原因。
如果缺乏控制力的控股股东,分散的小股东无法也不愿承担监督成本而“搭便车”,实际上公司就成为无主公司,公司的实际控制权就会旁落公司经营层,形成严重的“内部人控制”,从而对公司治理和经营造成不利影响,无法保证公司股东利益和公司的持续健康发展。国有文化企业的普遍现象是,虽然名义上控股股东是国有股东,但企业的实际控制权却往往在企业的内部人手中,形成严重的“内部人控制”问题,即控股权不等于控制权。在大股东的控股权和企业内部人控制权的博弈中,由于信息不对称而使内部人手中的筹码常常更重。为在控股权基础上实现控制权,企业必须在关键技术上有所掌握,在市场开发上有所突破,在营销网络上有一技之长,具备了这类核心竞争力,手中的筹码才会确保控制权不至于轻易丧失,因此要抛弃控股权就是控制权的老观念。以往在组建股份制文化企业时,往往局限于51%的底线,但其后运行的实际情况证实了这样一个道理:并不是有了控股权就一定有控制权,即使占了51%股份,核心技术是别人的,知识产权是别人的,品牌、文化都是别人的,甚至连经营活动的实质控制权也在他人手里,控制权仍然谈不上。因此,在国有文化企业发展混合所有制的改制过程中,应该进一步淡化绝对控股权问题,十八届三中全会也强调鼓励非公资本控股的混合所有制。换言之,对于社会资本来说,只要自身有核心竞争力,能够把控文化企业的经营权,对于是否绝对控股也不应该过分强调,可通过探索特殊管理股制度来保证国家的意识形态和文化安全。
3.要有真正有制衡力的股东,完善治理结构。股权制衡度反映企业前几大股东之间的制衡关系。具有良好股权制衡度的企业,可以实现少数几个大股东分享控制权,通过内部牵制,使得任何一个大股东都无法单独控制企业的决策,可以达到互相监督和抑制掠夺的效果。制衡性股东的个数与公司的股权集中度有正相关关系,股权集中度越高,其制衡性股东个数就需要的越多。经验表明,相似持股比例的股权结构最有利于公司绩效的提高。
在十八届三中全会决议的指导下,全国各地陆续根据自身情况开始着手推进国有企业和混合所有制改革。截至2014年5月底,上海、贵州、湖南、天津、重庆、四川、湖北等7个省市出台了国有企业改革的具体方案,而山东、北京、深圳、安徽、河南等省市也开始布局国有企业改革路径。在一般国有企业改革领域,实质性的混合所有制改革正在如火如荼地进行。国有文化企业应密切追踪一般国有企业改革的动向,总结一般国有企业改革的利弊得失,尽快推动有自身特色的混合所有制发展。
1.发展混合所有制,积极提高国有文化企业的资产证券化水平。通过大力推动通过产(股)权转让、增资扩股、资产重组、规范上市等方式,实现国有文化企业投资主体多元化、经营机制市场化;利用多层次资本市场,推动国有文化企业整体上市或核心业务资产上市;探索混合所有制文化企业员工持股的有效途径,对国有资本准备退出的、改制为混合所有制或国有资本相对控股或参股的创新型国有文化企业,允许企业员工持股;加快国有文化资产证券化,鼓励国有文化企业利用多层次资本市场上市挂牌,已上市公司通过分部注入优质资产的方式实现整体上市。
2.发展混合所有制,完善国有文化资产管理体制,推动国有文化经济战略性调整。推进国有文化资本向关系国家政治安全、意识形态安全、文化安全的重要行业和关键领域集中;向基础性、公益性文化领域集中;向公共企业特征明显、技术先进、结构合理、机制灵活、核心竞争力强的大企业集中;向有市场竞争力的优势行业和先导行业集中,通过兼并重组,培育一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的文化产业骨干企业和文化市场上的战略投资者[2];加快国有文化企业股份制改革,完善公司法人治理结构,大力发展“国中有民,民中有国”的相互促进、共同发展的混合所有制文化经济,鼓励外资入股和并购国有文化企业,实现投资主体多元;提高国有文化资本收益,扩大调控力和影响力。
3.实施特殊管理股等特殊制度安排,为发展混合所有制开辟道路。可以探索特殊管理股等特殊制度安排创新,以保障国家对重点文化企业的控制力,改变目前仅靠出资比例控制企业的现状。国际经验表明,国家在非控股企业中实施特殊管理股制度可以有效地解决国家对企业的控制力问题。通过特殊管理股制度安排,国家可以在保留相应控制权和影响力的基础上,促进国有文化资产的流动增值,从而使经营收益最大化,最终为国有文化企业发展混合所有制开辟道路。
[1] 中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室.国有文化企业发展报告(2016)[R].
[2] 齐勇锋,黄威,梅声洪.国有文化经济战略性调整研究[M].东岳论丛, 2014,(4).
[责任编辑:陈淑华]
2017-01-28
黄威(1976—),男,辽宁沈阳人,研究员,博士后研究人员,从事文化产业和文化政策研究。
F270
A
1007-4937(2017)03-0071-04