西方治理理论的方法论转向及其实践难题

□申 华

（《湖北社会科学》杂志社，湖北 武汉 430077）

西方治理理论的方法论转向及其实践难题

□申 华

（《湖北社会科学》杂志社，湖北 武汉 430077）

西方治理理论源于传统管理理论的方法论危机，尽管它的兴起意味着国家管理思维由权威主义向多元主义的转变，即由传统管理方式转变为多元性参与主体、互动性协调方式和整合性治理策略，但是这种新的管理方式在实际运行时也存在诸多实践难题：公私界限与责任划分的模糊、政府在治理过程中的角色不明、整合性治理策略在实践中的适用困境，等等。当然，治理理论因强调公民和公民组织对公共事务的参与，并从中找回公共性，而为现代社会管理的发展提供了一个新的向度。

西方治理理论；多元性主体；互动性协调方式；实践难题

20世纪90年代兴起的西方治理理论已成为主导性的前沿理论，并在社会科学中得到广泛应用，“治理”也因此成为主流话语。治理理论推动了管理理念与实践的根本变革，而这种变革的实现最终来源于治理理论在方法论上对传统管理的超越与转变，方法论包含着某个领域中对知识进行探索的一般性原则，也是对获得知识或达成目标而采用的一系列具体方法的系统总结。正是从理解问题的原则与解决问题的根本方法上，治理理论为国家管理提供了一个全新的视角，它标志着与传统的国家统治方式的决裂。这种决裂意味着政府活动的范围和规模以及政府行为方式的根本转变，表明以等级官僚制为特征的传统政府管理和以市场观念为导向的新公共管理都无法适应现代多元的复杂社会，必将被新的网络化治理方式所取代。治理理论实现了对传统管理思维方式和方法上的突破，但它在实践中也面临着诸多困境和难题。那么，传统的管理理论陷入了何种方法论危机？现代治理理论又是如何应对危机而实现方法论的转向？这种前沿的管理理论在实际运行时又遇到哪些实践难题？本文将对这些问题进行探讨。

1 传统管理理论的方法论危机

传统的管理理论遵循的是国家主义的管理思维，即遵循一种强国家弱社会的逻辑，它认定，国家不同于市民社会并高于市民社会，国家“拥有足够的资源，因而能够抗得住社会压力”，官僚化和中央集权化的国家越强大，“实行独立自主政策的能力就越强”［1］110。 这种思维主要蕴含在传统的公共行政模式中，它强调国家（政府）作为公共服务提供者的唯一性，在政治与行政二分的前提下运用等级式管理的官僚制，进行自上而下的单向垂直社会管理。彼得斯将这种管理模式的特征归纳为六个方面：“政治中立的公务员制度”“层级制与规则”“永久性和稳定性”“制度化的公务员制度”“内部管制”以及“平等”［2］4-15。当然，这种以政府作为唯一公共产品提供者的传统公共行政对于公共事务的处理起到过重大作用，为国家的有效运行提供了基本保障。然而政府单方管理机制在民众日益增长的公共产品需求面前，不存在提供同种公共产品的竞争，竞争的缺乏引发动力不足，由此造成公共部门反应滞后、效率低下，而无法实现资源配置的“帕累托最优”，进而暴露“政府失灵”的危险。

20世纪70年代末至80年代初，这种传统公共行政的僵化和低效促使人们对传统公共行政进行反思，由此掀起了一场针对官僚制弊害的新公共管理运动，新公共管理运动强调效率优先，即在公共服务和公共产品领域引入市场模式，提倡企业家精神的政府理念，将公众视为顾客。这种管理模式引入竞争机制，采用了商业管理的理论、方法和技术，提高了公共管理和服务的质量，在一定程度上带来了效率与效益。但是，对市场机制的过分推崇使市场化成为一种霸权性话语以致产生“市场失灵”的新问题，因为无序的市场竞争加剧了资源的过度集中，导致公共产品分配的严重不均和不公，从而抹杀公共领域的公平性、责任性和合法性，违背了公共行政以民主和社会公正为基石的根本价值，最终陷入公共性危机。正因如此，斯托克强调作为超越新公共管理的治理“不止于一套新的管理工具，也不止于在公共服务的生产方面获得更高的效率”［3］19-30，而是注重解决公平价值的缺失问题。罗茨通过研究新公共管理进而发现了其中的缺陷和局限性：（1）新公共管理接受了超组织视角，注重“3E”和等级控制以及权威与责任的明确分配，却忽视了等级控制不存在的状况和对跨组织的联系纽带的管理。（2）它导致20世纪80-90年代目标管理的复兴，却忽视了公共社会服务部门与私人部门之间信任关系的维护。（3）新公共管理仅关注结果与目标，这使其与官僚制可能匹配，但解决不了跨组织中的“多头管理问题”。（4）竞争与调控是新公共管理的核心，然而，竞争却使“调控问题复杂化”［1］100-101。

强调政府机制的传统公共行政和引入市场机制的新公共管理都受到了诸多指责，它们越来越不适应西方由现代国家向后现代国家的转变，这种不适应性主要由如下两种因素引起：（1）冷战结束后，随着全球化趋势的加强，“全球治理危机”也随之出现，这表现在当代世界的三个发展趋势上：“地区和全球性的国际制度和组织的持续和迅猛地增长；跨国社会运动以及非政府组织对国家和国际机构的决策程序、政策和行动的不满；深植于经济、政治和社会不满之中的政治民族主义复兴”［4］2。这种新的趋势及其隐含的危机导致主权国家在国际秩序中的地位日益削弱。同时，在经济全球化的背景下，各国为提升自身经济的国际竞争力而强调政府职能范围的缩减，提倡政府与市场的合作。（2）现代国家已演变为“多中心的国家”，随着科技发展与信息的发达，社会日益多元化与复杂化，而有限理性的代议制政府愈来愈不能有效解决新的社会问题，进而导致政府在后现代社会与政治治理中的主导地位遭到质疑和削弱。中央政府的管制、福利和发展三种功能出现的问题充分凸显了传统管理方式的弊端：管制意味着西方社会愈加丧失治理能力，福利则导致福利国家的金融危机和缺乏效率与合法性的官僚化，发展则是由于国家传统工具的固有缺陷使其不能解决已认识到的社会和经济问题所致。“约20年来，我们一直在谈论现代国家履行其职责的失效，至少在一定程度上是失效的”［1］2 0 0。由此，治理理论作为传统管理理论的替代者便应运而生，以期解决政府失灵和市场失灵的双重困境。

2 治理理论的方法论转向

治理理论是应对传统管理理论的方法论危机而出现的，是一种既不同于政府管理也不同于市场调节的新的社会管理形式。当然，治理理论尚处于发展之中，在治理的具体实践方式，甚至在治理的观念与内涵上都存在着争议，还没有形成普遍公认的准确概念。但在对治理理论理解的种种分歧中，也存在着关于何为治理的最基本共识，这种共识集中体现在传统的政治统治与政府管理相比，治理所具有的独特性上。治理不同于并超越于统治的地方至少表现在如下两个方面：其一，治理虽然需要权威，但这种权威并非一定是政府，而统治的权威则一定是政府。其二，治理的权力运行向度是纵向与横向的互动协商过程，而统治则是政府自上而下的强制管理过程。由此看来，传统政府管理理论向治理理论的转变实为权威主义向多元主义的管理思维方式的变革，这种方法论变革主要体现在多元性参与主体、互动性协调方式和整合性治理策略上。

2.1 多元性参与主体

治理理论强调社会管理参与主体的多样性，这意味着公共服务提供者的多元化和非政府组织及个体在社会管理中的作用，多元主体间是一种平等的角色关系。传统的公共行政理论强调政府作为唯一权威性的公共服务的提供者而存在，然而随着科技的进步、社会分工的深化和社会结构的复杂化而产生了多中心社会结构，从而使传统单一的公共行政模式在社会管理时捉襟见肘，能力不足。现代治理理论正是为适应这种新的社会结构与条件而产生的新思路，它否定政府作为社会管理的一元主导地位，而主张去中心化的、网络化的自组织治理，强调在现实的复杂社会中公共事务参与主体的多元化和主体间关系的多样化。与传统公共行政相比，现代治理理论是一种思维方式与方法论上的超越，因为传统公共行政在政治-行政二分的视野中关注“组织内部的政策制定、预算和实践”，而现代治理理论则把关注的焦点转向不同 “组织和行为主体间的复杂关系”［5］5-10。

这种多元主体参与的多中心治理是对社会科学中盛行的政治与行政、政府与市场等简单两分法的否定，治理理论力图 “打破传统的二元对立”，“人们所质询的每一对简单的对立都是开向未来的真正的窗口”［6］38。随着信息时代的到来和社会问题的复杂化，仅仅在政府与市场之间进行比较与选择的传统管理思维不合时宜，国家中心主义与市场中心主义都会带来政府失败与市场失灵的后果，解决公共产品供给和公共事务管理的方式不能局限于公共权力部门内部的权力网络，也不能完全求助于个别利益竞争的市场，而是引入公民与公民组织等其他社会主体，这种动态化的多元化的管理方法打破了传统的公私划分，承认治理主体的缺失的“第三项”，“它对强调非此即彼的两分法既是批判又是补充。 ”［1］57

2.2 互动性协调方式

治理理论强调互动性的协调方式，即平等的多元主体之间以民主协商的方式处理社会问题，这种方式既超越了传统公共行政依靠政府权威的单向社会管理，也超越了新公共管理将公民视为顾客和消费者而要求政府为公民提供公共服务的市场化管理思维。治理理论力图突破政府与社会分离之下的单方管理，并向双方互动式管理的转变。治理理论所强调的互动式治理方式的最大优势在于，多元主体间平等的协商交流有利于不同机构、组织、个体的价值倾向性和利益偏好得到充分的表达和整合，它内含了自组织治理的原则和反思理性的精神，从而有利于避免政府的实在理性和市场的程序理性容易导致的政府失败和市场失灵，“它取得成功的关键在于持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息 （从而减少但不会消除有限理性带来的问题）”［1］65。正是在这种意义上，相对于自由市场的运行方式和政府管理方式，治理具有互动、协商和反思的特征。根据治理的逻辑和思维方式，对于社会经济发展中的新问题，不能简单地借助自上而下的国家计划或凭借市场中介的无为而治方式寻求解决，而是求助于以自组织间平等的互动协商为主要特征的网络化合作治理方式，以政策制定与实施中的横向合作形式取代传统的等级模式。

强调横向协调的互动性治理过程既是主体间互惠合作的长远行动策略，也是治理主体间共同学习政策的过程，它反映了国家与社会之间的新型互动关系，“正是公共部门和私人部门行为体之间的互动以及行政管理部门和企业之间的互动”导致了社会政治治理这一“现代形式“的出现”［7］22。 由此看来，治理是不同于传统行政的国家与社会之间合作的新模式，它意味着公私资源与结构的结合、社会自主网络的形成、公民的积极参与等，它源于市场失效引起的国家干预主义与国家失效引起的新自由主义之间的绩效对比，其目的在于强调社会与国家之间的全新合作。总之，治理标志着国家与社会之间并非传统管理理论中所谓的零和博弈关系即国家与社会之间的强弱关联，而是一种新型的正和博弈关系，它意味着国家与社会之间的良性互动，通过两者间的互动性协调既能克服有限政府在管理能力上的不足，又能缓解市场在社会资源配置中的缺陷。因此，治理成功的关键在于国家与社会中各种有效力量之间相互妥协和协调的能力，而不是国家管理范围的简单缩小与管理强度简单减弱。

2.3 整合性治理策略

相较于传统管理理论，治理理论柔性与硬性兼备：既坚持治理的基本理念又要求因地制宜，强调多层次多工具并存的整合性治理策略。这种整合性体现在三个方面：“一是不同治理层级的整合，如全球与国家层面的整合、中央与地方机关的整合；二是不同治理功能的整合，如政府为把不同的功能整合在一起，进行大部制改革；第三是公私部门的整合，如在公私部门之间建立合作伙伴关系”［7］。治理理论之所以强调整合性策略，因为“组织设计没有普世的规则，这意味着公共管理学肯定不仅是门科学，还应具有艺术价值”［8］44。 这种艺术价值主要体现在将共同原则适用于多样的情况和背景中，因地制宜的治理方式也由此成为有效治理的关键，即“自组织治理要取得成功，有赖于所采取的协调方式、治理对象以及有关角色据以协调活动实现目标的环境”［1］66。这种基于环境多样性的复杂治理则可以简要分为以社会为中心和以国家为中心的两种模式，前者从社会中心论出发，强调“各种不同类型的网络和公共-私有伙伴关系”；后者则采用国家中心观，强调“国家及其机构的‘指导’能力，以及同非国家的（私有的）利益和行为体的关系”［9］19-40。

基于此，整合性治理策略为公共行政的践行者与研究者提供了一个组织框架，在理论上为多元政体国家提供了复杂治理背景下的情景坐标。在科层制成熟、市场机制完善和公民社会强大的西方国家，适于推行以社会为中心的治理模式；而在不具备这些条件的发展中国家则重在加强政府能力的建设，适于采纳以国家为中心的治理模式，因为发展中国家面临着政治改革与经济发展的双重压力，发散式的社会中心治理模式难以保证社会转型与社会稳定。基于复杂性背景下的整合性治理策略为国家统治绘制了一幅地图，使其能够透过简单化的镜头来观察复杂的现实，实现按图索骥的有效治理，即治理策略的关键作用并非仅仅将事物简单化，而是这种简单化的方式能否有助于加深对现实的理解和把握，有利于探寻解决问题的正确道路。总之，正是基于现代社会问题的日益复杂化与全球国家的多样化，使得治理作为一种艺术需要展现其仁者见仁、智者见智的实用性，在地区、国家乃至世界层面为社会问题和国际问题的解决提供种种简洁的方式和方案，指明管理的方式与方向，从而使国家治理比传统政府管理更具有灵活性、适应性和简洁性。

3 治理理论的实践难题

治理理论意味着传统管理理论的方法论变革。人类理性认知的能力有限，不可能对未来作出准确预测，治理正是承认并接受这种不确定性，而将公共问题的处理方式理解为一种艺术。但治理理论也存在实践上的困境与难题，它“推翻以前的管理方法，虽然能解决一些问题，但在此过程中不仅老问题可能会重新出现，而且还可能带来一些新问题”［2］4。

3.1 责任划分模糊性的难题

治理理论由于强调参与主体的多样性、过程的互动性和策略的灵活性，以致出现公与私之间、政府与社会之间等责任划分的模糊性，这种非明确的责任划分带来两种困境：其一，治理有可能成为增强政府合法性的工具，实现政府的责任转移，因为政策制定者和公众在治理责任模糊性的前提下，并不清楚相关事务由哪一方负责，这就为政府和公职人员在治理出现问题时推卸责任提供了空间和可能。换言之，治理作为将公私部门联系起来，强调多元主体参与的管理过程本身将有关的责任进行了伪装，使公民更加难以区分主体间的责任并影响政府的作为。当然，这种模糊性特点在某种程度上也使治理成为一个无所不指而又无确切内涵的时髦词语，并可应用于多种领域和多个层面。例如，欧盟的治理就像持有不同治理观的人们坐在同一张餐桌旁，使用着同样的餐具却在享用着不同的菜肴一样，因为欧盟的治理意味着一个 “难以表达的理念”“一个凝聚思想的”“比较灵活的概念”［7］70。 其二，治理中界限与责任的模糊性凸显了治理本身的实践合法性困境。作为现代政治概念的合法性源于近代出现的唯意志论，即公民意志的认可或同意，它主要经由卢梭的人民主权观而为大众所认知和接受，并发展成为现代政治合法性的基础。合法的政府是指经由公民的同意和授权而作为公民的委托人而行使公共权力的政府，政府解决公共问题的权威性和合法性只能来源于人民的授权。而治理作为一种不同于政府与市场的新的管理方式，虽然具有非强制性，主张通过多元参与的协商协调解决政府与市场无力解决的难题，但治理的合法性依然受到了诸多质疑。正是因为兴起的有关治理体制的诸多主张既缺乏广泛而充分的认同，也缺乏合乎规范的成熟根据，人们在路径依赖观念的影响下，往往还是认为最能稳妥而公正地提供公共产品的方式是传统的得到授权的政府权威形式。正如卡蓝默所言，引入治理观念使 “我们逐渐陷入了那种原本打算修理一座建筑物，却发现是结构本身出了问题这样一种境地”［6］引言12。国际层面的全球治理机制也存在同样的合法性困境，因为全球治理机制的合法性要么来源于国家同意，要么源于全球性民主，但这两种情况都存在逻辑与实践的困难。如果说各个国家对全球治理机制的一致同意即可提供该机制的合法性，那么，其中的困难在于“许多国家是非民主国家，并且因侵害了公民的基本人权而导致其自身不合法”，不合法国家的同意何以“确保全球治理机制的合法性”［10］29-42？而将全球性民主视为全球治理机制的合法性也缺乏现实基础，因为还不存在 “习惯性商谈公共事务的世界性全球公共政治共同体”或“全球政府形式的适当共识”，也不存在“对共同探讨全球共同利益的规范性框架共识”。由此看来，治理的合法性至少处于脆弱阶段。

3.2 政府的角色定位难题

治理理念的兴起意味着国家向市场和公民社会的放权，蕴含着去国家化的倾向，它主张自组织间的自主合作以弱化政府的管控能力。因为现代政府的有限理性难以解决动态性、多样性和复杂性的现代社会问题，依靠一元化的强制性政府管理难免导致政府失败。而治理理论的突出特征是对政府管控具有一种天然的排斥力，要求政府由权威而公正的管理者转换为公共管理的平等的合作者和参与者。

但是，在公共物品的提供和公共事务的管理中，政府具有不可取代的特殊作用，我们不能排除官僚制的功用。在要求治理的同时，也仍存在政府管理，“国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要强化”［8］5。治理不能完全取代政府管理，而且治理本身也离不开政府管理。

治理之所以离不开政府管理，主要原因在于：其一，现代民主政府的本质在于对社会资源的公平分配和对公共价值的维护。民主政府是作为民众的普遍利益代表和社会正义的保障而存在，而市场作为追求个别利益最大化的不同特殊利益之间竞争的平台，并不能确保社会资源的公平分配，如果政府丧失了清晰而权威性的政治地位，治理便缺乏处理公共利益问题的必要的公正环境和法治结构。其二，治理也存在着失败，在解决治理失败的元治理中，政府承担了关键角色，发挥着双重功能：它既为元治理提供重新调整与协商的规则，也为元治理提供社会团结和合作的凝聚力量，从而使公共价值而非某一方面的价值指引和规范治理。只有在有效政府提供这两种核心功能的前提下，元治理才可能发挥非政府力量的最大作用，以社会为中心的自组织网络治理才有可能。其三，在国际层面，伴随着跨国组织、国际组织和世界公民的出现，国家的主权地位被削弱，以致产生了无政府治理的理念，但这并不能否认政府作为主权国家代表的角色。超国家组织的自主空间和对国家权力的分享须得到相关国家的政府的认可，而对于涉及国家利益的议题，政府具有决定权。其四，治理作为一种通过公民直接参与解决社会问题的方式，必定受到规模与范围的限制，它只能在微观领域或环节具有适用性，如果将治理推广到众多人口对更广大公共领域的直接决策之中，会导致乌合之众的管理混乱，而陷入奥尔森所谓的集体行动困境。更广大层面，尤其是整个国家层面的管理仍然离不开富有效率的等级式的官僚制。

由此看来，治理理论对政府的角色定位处于两难处境，就治理的理念和目标来看，具有去国家、去中心化的排斥政府主导的后现代倾向，但治理的真正运行和实践却离不开政府提供的权威性的宏观结构和法治秩序，尤其是有效治理（善治）更离不开民主政府运行的前提。

3.3 治理策略的适用难题

尽管治理理论强调整合性的治理策略，运用多层次多功能的治理方式使其能在复杂的国际环境中具有适度的灵活性，但这并不能克服治理实践的局限性。这种局限性主要是由两个方面的因素导致的：其一，治理远未成为一种成熟的具有实践能力的公共行政范式，它还处于观念建构和实践探索的初步阶段。学者们对治理的广泛接受，只是出于对微观管理的工具与技术需要，但“无政府的治理”等“后现代”主张在现代社会成为主导性的实践原则。事实上，如果“参照库恩科学进步的5条标准,就简单性、一致性等要求而言，治理理论在公共行政学科中的成就还存在很大局限”［11］87-100。 此处，自组织治理本身像政府和市场一样也会出现失败，而且作为应对治理失败的元治理形式随着社会生活复杂性的增加也存在失灵的可能，治理作为一种不成熟的社会管理方式，存在着诸多实践应用上的难题。其二，治理理论无法摆脱意识形态的藩篱。“治理”一词早已有之，但将它作为淡化主权观念和政府权威管控，并被赋予多元协商与合作共治这一现代意义的概念始于1989年世界银行在其报告中特意提到的“治理危机”。世界银行作为世界金融机构只是经济上对一些国家和地区，尤其是发展中国家进行经济援助，但不能涉及主权国家的内政，更不能对相关国家提出具有意识形态色彩的要求，为此，特意使用“治理”一词，即表明它并不对任何主权国家提出政府结构和意识形态上的要求，但可以提出受援助国在治理效果上的要求，否则援助无法带来发展的绩效，所以，治理最初是作为一个避免政治制度和政治结构之争，摆脱意识形态色彩的技术性手段而被应用于国际领域。但这种力图避开价值争议的工具理性最终还是无法摆脱价值取向与政治立场。事实上，治理理论包含的精神及其现实应用条件内含了平等民主和契约自由的要求，还是以“现代化理论和西方自由主义”为底色［12］43-46，治理的动态性和多样性还是受到特定价值理性的限制，因而，它在实践中提出的自组织协调方式在全球的推广与应用中也受到空间与时间的考验。治理并不是在简单地去权威并由各方自由协商就能顺利实施。没有国家权力的分立、法治、政府透明、官员责任等外部政治法律环境，没有合作伙伴间在协商中的基本共识，治理就是中断。而分权、法治和责任政府，以及多元价值的共识本身就是一种现代意识形态和现代价值要求。

4 结语

传统管理理论因其存在的政府失败与市场失灵的方法论危机，而使人们对政府管控和市场机制产生怀疑，并进而转向第三种社会管理方式——治理，治理理论家力图以多元主体参与的多向性和互动性的协商方式和整合性的治理策略弥补传统公共行政和新公共管理的缺陷。治理理论实现了传统管理理论在方法论上的转向，也在一定范围和一定程度上解决了官僚制低效率和市场机制非公平性分配的问题，但治理在其实践中也遇到了一系列难题。

治理实践中责任划分的模糊性为政府推诿责任提供了可能，同时，这种模糊性凸显了治理自身的合法性缺陷，因为无论是国内治理还是全球治理既缺乏充分的认同，也缺乏成熟的法律和规则依据，解决这一难题的可能出路在于通过制订法律与法规以明确治理中公私部门的职责划分。

治理在管理理念上对政府权威角色的排斥与治理在实践中对政府提供的宏观善治结构和法治秩序的需要之间存在着矛盾，治理理论对待政府的这种矛盾态度不可能简单地通过先去国家，而在元治理中又找回国家的方式来解决，因为政府在治理的整个过程中都发挥着奠定制度背景的基础性作用。

此外，治理强调多主体进行多向性和互动性地动态管理，具有去结构、去意识形态的特征，但治理的有效实践又离不开国家分权、法治、责任政府和基本价值共识，这一实践要求反映了现代社会，尤其是西方社会的意识形态。治理力图超越现代化观念最终又求助于现代化，力图摆脱意识形态却又内含了特定的意识形态，从而使治理在实践中陷入两难处境。当然，对治理理论的实践困境的剖析并不意味着完全否定治理理论的价值，治理理论让人们看到了传统政府管理和引入市场观念的新公共管理的局限性，同时，治理理论呼吁公民和公民组织对公共事务的参与，并通过公共参与而找回公共性，这为现代社会管理的发展提供了一个新的向度。

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.033

C93-0

A

1004-0544（2017）07-0177-06

申华（1977－），女，湖北随州人，《湖北社会科学》杂志社编辑。