网络舆情治理的国际经验与启示

□常 锐

（吉林师范大学 马克思主义学院，吉林 四平 136000）

网络舆情治理的国际经验与启示

□常 锐

（吉林师范大学 马克思主义学院，吉林 四平 136000）

西方发达国家对网络舆情治理非常重视，通过采取措施规范网络舆情的内容及其活动主体，形成了一些较为成熟的治理经验。虽然治理的思路呈现出多元化态势，各有特点，但都具有诸如完整的法律体系，强大的网络技术后盾，重视行业自律和社会参与等特点。认真研究其治理经验，通过完善网络法律体系；加强网络信息控制技术研发和安全维护；树立正确的政府信息公开理念，实现透明治理；广泛开展公民网络素养教育，形成自律机制等方面，提升我国网络舆情的治理水平。

互联网；网络舆情治理；国际经验

《第39次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 2016年12月我国网民规模达7.31亿，互联网普及率达到53.2%，我国手机网民规模达6.95亿［1］。我国互联网的发展速度惊人，网民数量与日俱增。互联网已经渗透到我们生活的各个方面，并且已经成为大众表达观点的主要阵地。当互联网取代传统媒体，成为民意表达的最主要和最活跃的渠道时，网络舆情正面和负面的影响正在逐渐增大。

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全”［2］。在习近平总书记对《决定》的说明中，特别强调了互联网安全的特殊意义，他指出：“网络和信息安全牵涉到国家安全和社会稳定，是我们面临的新的综合性挑战。……面对传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微博、微信等社交网络和即时通信工具的快速增长，如何加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定，已经成为摆在我们面前的现实突出问题。”［3］当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期和重要战略机遇期，同时也是社会矛盾和冲突的凸显期，这两方面因素的交互作用加剧了社会转型的风险，也对国家推进互联网治理提出了更高要求。为了能够减少网络舆情危机，建设服务型政府，更好地利用互联网促进我国经济的发展和社会的进步，应从我国实际出发，借鉴欧美发达国家网络舆情治理中的成功经验，创新我国网络舆情治理体制和机制。

1 网络舆情的内涵及特点

目前不同学者从不同角度对网络舆情内涵进行了论述，如刘毅认为“网络舆情是通过网络表达和传播的公众对公共事件表现出情绪、态度和意见的总和。”［4］纪红认为“网络舆情是在互联网上，在网络舆情发展过程中，公众对政府及其政策所持有的态度。”［5］陶建杰认为“网络舆情是公众通过网络表达的对社会焦点事件、热点问题的一种影响性和倾向性的言论与观点。”［6］徐晓日认为“网络舆情是公众在网络上公开发布的，具有一定影响力和倾向性的，对关于某种社会问题和社会现象的共同观点，网络舆情是社会舆情表现形式的一种。”［7］周如俊认为“网络舆情是在互联网上传播的带有一定倾向性和影响力的公众对‘焦点’‘热点’问题发表的言论和意见。 ”［8］

综合以上学者的观点，笔者认为网络舆情是指网民或媒体以互联网为载体，以事件为核心，广大网民情感、态度、意见、观点的表达、传播与互动，以及后续影响力的集合，以及对某一社会公共事务或焦点问题所表现出的具有某种倾向性的、有一定影响力的意见或言论。传统媒介或网络媒介通过互联网发布的新闻、报道、评论等，以及诸如意见领袖、网络评论员、网络推手、普通网民等各种类型的网民发布的微博、贴文、评论、图片、视频、漫画等文字或非文字性的信息等都认定为网络舆情。而且，从网络舆情的内涵可以看到，网络舆情呈现出多元性、规模大、形态多、变化快、价值低、可控性等特点，这也给当前我国网络舆情治理提出了更高的标准和更新要求［9］。

2 国外网络舆情治理经验

自20世纪90年代互联网迅速普及以来，其技术强势给人类社会带来了重大的影响和冲击，极大地改变了传统的思维方式、行为方式、认知方式。世界各国，尤其是欧美发达国家都非常重视对网络舆情的治理，采取有效措施规范网络舆情的内容及其活动主体，形成了一些较为成熟的治理经验。

2.1 法治化治理是网络舆情治理的基础

加强网络立法，构建完备的法律体系。无论是自律约束还是政府管理，都是在一定的法律法规政策框架下进行的。

德国是世界上最早立法规范互联网使用的国家之一。1977年的《联邦数据保护法》奠定了德国数据保护法的基础。1996年的《电信法》，对电信业务管制、监管机构、用户保护等问题进行了全面的规定。1997年通过了《信息和通信服务规范法》，还对《刑法法典》《民法典》《公共秩序法》《信息自由法》《防止对青少年有害信息传播法》等法律进行了完善和修订，并在2014年通过了《信息技术安全法案》。通过严格的法律规定来规范民众在互联网上的行为，对具有危害性的网络言论实施监管，有效控制了互联网传播的内容。

美国先后出台130多项涉及互联网管理的法律法规，通过密集的法律约束，在维护公民言论自由的宪法基础上约束了互联网行业及用户个人行为。美国政府通过制定或修订、补充、完善相关法律，逐步规范互联网。从1968的《窃听法》开始，美国政府先后通过并实施了一系列法律，如1980年的《隐私保护法》、1986年的《电子通信隐私法》、1996 年的《电信法》、1999 年的 《电子签名法》、2000年的 《儿童互联网保护法》、2001年的《爱国者法案》、2002年的《联邦信息安全管理法案》、2003年的 《网络安全国家战略》、2012年的《信息安全与互联网自由法》及《互联网用户隐私权利法案》等。除上述成文法外，其法律体系的另一重要组成部分是由美国联邦和州法院审理的大量网络案件所构成。

英国政府也构建了较为完整的法律体系。1990年的《计算机滥用法》、2000年的《电子通信法》和《信息公开法》、2001年通过的 《通信监控权法》、2003年的《通信法》《垃圾邮件法案》和《通信数据保护指导原则》等，英国政府从电子商务、电子政务、个人通信管理等各方面加强对互联网治理的立法。

加拿大的刑法修正案将 “非法使用计算机和损害政府信息资料”的行为认定为犯罪行为，其后的《信息获取法》《隐私权法》《统一电子证据法》《个人信息保护和电子文档法》及《安全的数字签名条例》等一系列法律法规陆续出台，构建了自己的网络法律体系［10］。

2.2 技术化治理是网络舆情治理的支撑

作为信息化的产物，互联网发展迅猛。因此，通过采取相应的技术手段做好网络舆情治理，是必不可少的。在这方面，发达国家达成了共识。都把加强网络舆情管理技术的开发与创新作为网络舆情治理的基础支撑。一般都是通过设立“电子守门人”，主动对网络舆情信息进行内容分级和过滤。

美国目前常见的技术手段是进行内容分级和过滤。内容分级是浏览器按分类系统所设定的类目限制网络内容。而过滤技术中最常见的是通过设置过滤词拦阻有关内容的进入。如美国过滤软件的代表CyberPatrol，对CyberLISTS进行更新，用户可以对名单进行修改。美国通过运用信息屏蔽、信息分级过滤等技术，限制用户使用某些不良网站或特定网站的内容，政府制订“互联网网址清单”封堵用户访问，进而实现对不良信息的过滤和筛选。例如：W3C推动的PICS技术标准协议，在设立网络分级制度标准基础上，定义网络分级的检索方式。RSAC的RSACi分级系统通过网页内容中的“性、暴力、不雅言论、裸体表现程度”四个方面进行分级。SafeSurf的自我分级系统在保障言论自由的同时使儿童免受成人与色情等网络内容伤害［11］。

加拿大的国家密码机构通信安全研究院专门负责测试、审查和评估IT产品和系统，确定其风险、弱点和合适的解决办法。另外，还有利用公共钥匙理论和技术建立的公共钥匙基础设施，提供信息安全服务，保证信息的安全性、完整性和机密性。

2.3 “多方参与，自律引导与政府管理相结合”是网络舆情治理的关键

发达国家对网络舆情的治理从最初一贯秉持的“少干预，重自律”，发展为“多方参与、综合治理”。

美国采用的是“行业自律为主，政府管理为辅，行业与政府协同监管”。政府主要负责制定相关的政策，网络行业组织制定并实施具体的操作规范。一方面，利用行业协会搭建管理平台，制定网络伦理公约，如著名的“摩西十诫”和“网络伦理八项要求”；建立行业组织的自律模式，如“纽约媒体道德联盟”主张建立网上道德标准；并通过立法鼓励网络行业组织的自律行为，如1998年通过的《网络免税法》，对自律行为表现较好的网络商给予两年免税待遇等。另一方面，美国政府并没有放弃对互联网的有效监管，美国联邦通信委员会负责本土的互联网管理工作。“9·11”事件之后，美国政府陆续成立了 “白宫网络安全办公室”“全国通信与网络安全控制联合协调中心”等，加大实施了对网络舆论的监控。

加拿大也倡导政府部门之间的合作和互联网行业的自律。基于合作原则，加拿大构建了政府机构与民间机构及各利益相关方参与的综合治理体系，其中各参与方角色和职责分工明确，各司其职。政府机构主要包括加拿大通讯安全院和加拿大网络事故响应中心、加拿大皇家骑警、加拿大安全情报服务局、加拿大网络事件反应中心。除了政府机构，加拿大还强调行业的自律作用即“自我规制”。民间机构主要包括加拿大标准委员会、加拿大网络运营商联合会等，通过设立行业规范，培养市场自治能力，增强政府监管的效率。同时，加拿大政府也注重公众网络安全意识的提高，引导公众安全上网，并向其宣传保护措施。

德国在确立和维护政府的主导地位的基础之上，分三个层级在联邦、州和行业设立相应的监管部门或机构［12］。首先，多层次的政府监管。互联网信息安全与监管由德国联邦内政部负责；信息技术安全局提供安全技术支持，同时向社会发布安全预警；联邦刑警局负责实时跟踪网上可疑信息内容；数据网络无嫌疑调查中心负责监控有害信息的传播。而且，德国家庭部设立的青少年有害媒介联邦检验局，州政府层面设立的青少年媒介保护委员会与青少年保护网络有限公司，也共同对德国网络实施监管。其次，在政府监管以外，也有大量的非官方组织参与互联网的“自治”管理。如德国五大网络运营商与政府签订“自律条款”，屏蔽和删除互联网上不良信息［13］。

英国是一种政府、行业、国家安全部门与民众相互结合的模式。成立了互联网监察基金会，主要职责是负责搜索互联网上的非法信息，将发布非法信息的网站通报给网络服务商，以便阻止网民访问。并制定了《从业人员行为守则》，要求网络提供者负有保证内容合法的责任。而且，重视社会监督，网络监察基金会建立接待公众举报和投诉的热线。

法国建立了以政府、网络技术开发商、服务商和用户多方协商基础上的“共同调控”模式。一方面，政府积极普及推广互联网使用，同时通过严格的法律对其进行管理，成立了“互联网国家顾问委员会”。另一方面，网络运营商们成立了 “法国域名注册协会”“互联网监护会”和“互联网用户协会”等网络组织，同网络用户一起积极参与管理。而且，政府采取控制与引导相结合的做法，在打击互联网犯罪的同时，广泛开展网络文明教育，通过颁发信息与网络资格证书、制定并实施良好行为宪章、普及校际网络实用法律指南等加强学生网络安全教育，引导学生、特别是未成年学生防止不良网络内容的侵害。

3 对于提升我国网络舆情治理水平的启示

上述的主要欧美发达国家的治理思路呈现出多元化态势，各有特点，虽然存在差异，但都具有诸如完整的法律体系，强大的网络技术后盾，重视行业自律和社会参与等特点。网络舆情治理是一项系统工程，必须多措并举、全面谋划、系统推进，可以借鉴欧美发达国家的成熟经验，提升我国网络舆情的治理水平。

第一，构建完善的网络治理法律体系。习近平主席在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话中明确指出：“网络空间不是‘法外之地’。网络空间是虚拟的，但运用网络空间的主体是现实的，大家都应该遵守法律，明确各方权利义务。要坚持依法治网、依法办网、依法上网，让互联网在法治轨道上健康运行。”［14］法治化是中国网络舆情治理的重要方向，也是中国互联网治理的必由之路。

我国先后颁布了 《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》（2000年）、《中华人民共和国电子签名法》（2004年，2015年修订）、《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》（2012年）共3部法律，还有《计算机信息系统保护条例》（1994年）、《计算机病毒防治管理办法》（2000年）、《互联网安全保护技术措施规定》（2005年）等7部行政法规，30多部部门规章以及5个司法解释。应当说，我国在网络立法方面取得了一定的成绩，对加强互联网治理发挥了重要作用。但与欧美发达国家相比，我国的网络立法仍存在着诸如：缺少网络基本法；网络立法层次较低，效力低下；部分领域立法存在空白和漏洞；网络监管分散，责权不明；法律法规还存在着执法难、操作性差等问题［15］。从发达国家的治理模式和经验中我们看到，无论是美国、加拿大、德国还是英国、法国，都构建了适合本国国情的网络法律法规体系。因此，我国也要构建和完善一整套科学完备的法律法规体系，进一步加强对网络舆情的治理以及对互联网的有效监管和保护。首先，网络社会的法律规范不应只包含网络安全法或者信息网络立法，现实社会的法律规范也应适用于网络，即包括刑法、民法、行政法等其他法律同样也应该适用于网络空间。因为网络已发展成为整个社会的公共平台，其具有显著的社会属性。网络立法不应该把网络社会虚拟化，而是必须明确网络秩序属于公共秩序，网络公共空间属于公共场所。其次，整合目前现有的涉及互联网的相关法律法规，适时出台《互联网治理基本法》。而且，要实现一般法与互联网专门法的有机对接。再次，要强调依法治理，注重法律的合理和实用性，既能保障信息的相对自由，保障各主体的广泛参与，又有助于营造良好的网络环境。

第二，加强网络信息控制技术的研发。欧美发达国家都非常重视“技术治网”，并且都一直不遗余力地增加投入用于研发网络信息控制技术，比如为了加强对网络舆情监控技术的开发与创新，保障网络的安全运行，美国政府每年都在财政预算中设网络安全技术研发的专项经费。美国的网络舆情监控系统较为完善，主要包括信息收集、处理、热点发现、跟踪和舆情上报。如美国联邦调查局的“食肉动物”信息监控系统，可以监控用户的所有网络活动［16］。又如，“话题检测与跟踪”系统通过对新闻媒体信息流进行新话题的自动识别和已知话题的持续跟踪，一方面可以及时清理已有的网络谣言，另一方面又可以预先控制舆论导向。而英国“科波拉软件公司”的舆论分析软件是通过快速检索网络信息，自动分析网站、报纸等媒介所发表文章的基本观点、社会心态等内容，为政府和社会提供舆情参考［17］。

为了实现网络舆情的科学治理，我们更要加强互联网技术建设。一是要从国家的角度加大投入和支持，并提供政策支持。二是要注重技术手段的应用和普及。各级政府要构建包括舆情计划、采集、加工、发布等主要模块的互联网舆情研判平台。三是要重视人才的培养，国家应加大资金投入，培养高素质的网络技术人才。

第三，树立正确的政府信息公开理念，实现透明治理。美国的《信息自由法》限制了政府机构自由决定不公开信息的权力，其规定，所有的政府信息均应公开，除非涉及国家安全、商业秘密、公民隐私等可豁免提供信息以外。美国政府信息公开制度的灵魂和核心是“公开是原则”理念。对于我们国家，应该树立新的政府信息公开理念即权利公开理念，而非传统的办事制度公开理念。政府部门应当明确政府权力与公众权利的关系，尊重和保护公众的知情权，由政府权力垄断型的政府信息公开转变为公众权利利益型的政府信息公开［18］。政府务必做到信息公开，通过完善预警机制，构建即时发布机制，建立快速通报机制，更好地实现网络舆情的治理。

第四，形成网民和行业组织自律机制。多数国家在法律层面加强网络管理的基础上，也都大力提倡网民与行业组织的自律。“9.11事件”后，美国通过了《爱国者法案》《国家安全法》等法规，旨在加强对网络舆论的管理，但同时也在实行行业自律结合市场调节的管理方式。美国的行业协会与民间组织是推动网络信息自律的重要力量。为创造良好的网络空间，一方面政府通过向互联网的成员宣传呼吁，另一方面通过社会组织来保证行业自律的有效性。如1998年的《互联网免税法案》中规定自律性强的网络商免征两年新税。我国目前虽然制定了 《中国互联网行业自律公约》《中国互联网行业版权自律宣言》《网上交易平台服务自律规范》《互联网站禁止传播淫秽、色情等信息自律规范》等行业自律规范，但实施效果并没有达到预期。可以借鉴发达国家经验，首先在道德、法律和奖惩机制等方面，制定行业自律规范，加强网民和行业组织的自律性；其次，推动行业自我监管；再次，促进行业与政府密切合作，协同治理。

［1］中国互联网络信息中心.第39次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.［2017-01-22］.http://www.cac.gov.cn/wxb_pdf/39CNNIC.pdf.

［2］本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］.北京:党建读物出版社，学习出版社，2013:33.

［3］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014：84.

［4］刘毅.网络舆情研究概论［M］.天津：天津人民出版社，2007:53.

［5］纪红，马小洁.论网络舆情的搜集、分析和引导［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2007（6）：104-107.

［6］陶建杰.完善网络舆情联动应急机制［J］.当代行政，2007（9）:28-30.

［7］徐晓日.网络舆情事件的应急处理研究［J］.华北电力大学学报（社会科学版），2007（1）：89-93.

［8］周如俊，王天琪.网络舆情：现代思想政治教育的新领域［J］.思想理论教育，2005（11）：12-15.

［9］常锐.群体性事件的网络舆情及其治理研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2015:51-52.

［10］雷珩.加拿大网络安全治理框架［J］.网络空间战略论坛，2013（10）:48-50.

［11］薛瑞汉.国外网络舆情管理和引导的主要经验及对我国的启示［J］.中共福建省委党校学报，2012（9）:108.

［12］黄志雄，刘碧琦.德国互联网监管：立法，机构设置及启示［J］.德国研究，2015（3）:67.

［13］王水平.德国:全面落实审查制与责任制［N］.光明日报，2012-12-20（02）.

［14］习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话［EB/OL］.（2015-12-16）［2015-12-23］.http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm.

［15］毛欣娟，张可，王新婷.国外网络舆情规制经验及启示［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2014（2）:120.

［16］姜闽虹.美国的网络管理与青少年保护［J］.新闻与写作，2015（2）：106.

［17］丁先存，王芃.国外网络谣言治理及启示［J］.中国行政管理，2014（9）:121.

［18］常锐.韩国政府信息公开制度对我国的启示［J］.理论月刊，2013（2）：183.

责任编辑 杨 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.028

G203

A

1004-0544（2017）07-0150-05

吉林省社科基金项目（2014B133）。

常锐（1979-），男，吉林四平人，社会学博士，吉林师范大学马克思主义学院副院长、副教授。