顶层设计视角下的档案信息资源整合与共享机制研究

文 / 孔峰

2001年8月组建的国家信息化领导小组审议通过了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《国家信息化发展战略（2006—2020年）》等一系列指导性文件，对国家信息化发展做出了全面部署，为未来信息化发展提供了明确指导。其中，《若干意见》明确提出，要推进政府信息公开和政务信息共享；加强组织协调和统筹规划，强化对信息资源开发利用工作的组织协调、统筹规划和监督管理，制定信息资源开发利用专项规划，并纳入国民经济和社会发展规划[1]。2012年工业与信息化部制定的《国家电子政务“十二五”规划》重点要求，把电子政务信息共享和业务协同作为发展目标，并提出主要业务的平均信息共享率要达到50%以上。

“顶层设计”一词源于系统工程领域，本意是对项目各层次和各要素追根溯源，统揽全局，综合运用结构论、整体论和系统论的方法和理论体系，从最高层次对整体进行宏观性规划和战略性构思[2]。杨学山[3]从政府管理目标、合作与共享体制、信息安全风险等方面论述了电子政务顶层设计的重要性。蒋红珍、樊博[4]从立法角度阐述了电子政务顶层设计，指出政府信息共享要在政府业务流程再造和组织结构重组的基础上进行。周育红[5]从制度设计的角度分析了政务信息资源共享的制度环境体系。汪玉凯[6]从顶层设计的角度分析了我国电子政务发展的问题。上述成果为本研究提供了借鉴和参考。

一、档案信息资源整合与共享管理机制的顶层设计

针对档案信息资源整合与共享，研究提出了如图1所示的顶层设计框架，整个档案信息资源整合与共享围绕档案公共服务平台展开，以服务保障体制为基础，以档案门户为服务窗口，综合提供各类档案服务。档案信息资源整合与共享的推进保障机制由“基础建设”、“管理体制”、“运行机制”、“配套建设”四部分组成，分别从信息资源整合的基础环境，管理体制、制度分工，整合业务运行和监督考核以及相关配套进行定义，从而保证整个档案信息资源整合与共享工作能够顺利实施。

图1 档案信息资源整合与共享机制顶层设计

二、加强档案信息资源整合与共享的基础工作

（一）制定档案信息资源建设规划

进行档案信息资源整合与共享基础建设，首先要制定和完善档案信息资源建设规划。各级政府部门应从档案信息资源整合与共享的工作要求出发，制定档案信息共享目标，同时，以需求为向导，进行信息资源规划建设，通过任务分解，落实和明确各项工作目标、实施重点和相应的保障配套，使档案信息资源整合得以实施。

（二）设计档案信息资源交换目录

各级档案部门在履行职责、处理业务和日常工作中产生大量的档案信息资源，但是这些资源的使用和存储都局限于本单位，在档案资源整合过程中存在着跨部门、跨地域、跨行业等问题。设计并建立档案信息资源交换目录，建立基于档案元数据的档案信息资源目录体系，有助于确定各档案部门的基础数据情况，明确信息提供与支撑部门，并且设计信息资源发布、查找和使用规范。通过档案信息资源交换目录的设计，可以打通各级信息化行政部门的信息资源发布、交换和利用的渠道。

（三）加强档案信息资源基础设施建设

这要求建立基于计算资源、存储资源、网络资源、软件技术服务和运行保障服务的基础设施平台，使档案部门无需关注档案信息资源管理平台的基础设施架构、部署和管理细节，就可以直接使用信息资源的存储和服务，并提供信息系统的软件支持，包括数据库管理软件、操作系统、软件开发平台的配置、部署服务，为档案部门提供必要的基础设施、软件应用等全周期的运行保障服务，按照相应的服务标志提供安全可靠、方便快捷的保障支持。

三、健全档案信息资源整合与共享管理体制

（一）加强档案信息资源管理组织领导和管理协调机制

档案信息资源的共享与利用是建设服务型政府、健全政府服务体系、提高政府办事效率的重要条件，各级档案部门应高度重视档案信息资源共享的组织和领导工作，并在一定管理层级上设置专属机构负责对区域档案信息资源的统筹规划、组织、方案设计和设施建设的工作，并将整个管理工作与各政府部门的业绩考核挂钩，理顺管理体制，明确工作责任。

我们在重视组织领导的同时，需要针对档案信息资源整合与共享中面临的实际问题和困难，建立相应的管理协调机制；主动发现并即时沟通、协调工作中出现的矛盾和问题，建立信息共享的责权机制，形成信息发布方和信息接收方的高效沟通处理机制，加快信息共享的效率和效果。

（二）明确档案信息资源利用组织分工

我们在档案信息资源利用的过程中，要分别明确信息资源提供方和使用方在使用中的义务和职责。其中，信息资源提供方对其提供信息内容的真实性、完整性及时效性承担相应的责任，对信息提供及时有效的更新和维护；信息使用方要对使用的信息进行备案，并承担使用信息的保密与维护责任，确保档案信息的正常使用。

同时，信息资源的利用还涉及相关的信息共享平台服务提供方。服务提供方需要对数据传输、使用、存储等环节提供相关的管理和服务，并确保信息安全和保密。

（三）健全档案信息资源使用规章制度

首先，健全信息使用规章制度。明确谁使用谁负责的信息使用原则，对信息资源的使用原则、使用级别、保管方式、发布形式、有效期限、维护要求等方面进行详细的定义和规范。我们应当做好信息使用备案工作，按照统一定义的档案信息资源目录进行信息资源使用，对于不同的工作内容、使用目的，按照不同的信息使用级别合理使用档案信息资源，同时，对于使用的信息资源进行备案处理，便于相应的监督检查。

其次，保障信息安全和隐私。我们在使用信息的同时，要重视档案信息资源的安全保密工作和隐私保护原则；在处理和使用各种涉密资源、商业秘密和个人隐私信息类档案资源时，应依据现有的国家政策法规，严格保证档案信息资源的私密性。同时，各级资源使用单位，不得在业务之外使用和收集相关信息。

（四） 确保档案信息资源的向上兼容

档案信息资源具有权威性、完备性、虚拟性和多维性等特点[7]。同时，档案信息资源还具有很强的时效性。我们针对不同类别的信息资源，应及时归档保存，并作为历史资源使用。因此，在档案信息资源共享与利用机制中，我们要保证历史档案信息资源的完整性、真实性和可用性，保证其在不同的历史时期被合理利用。

四、建立档案信息资源整合与共享运行机制

首先，建立档案信息资源管理的监督监察机制。这要求对档案信息资源整合与共享过程中所涉及的经费管理、信息资源和业务处理建立监督检查机制。进行经费预算评审，落实经费执行检查与验收制度；对信息资源的流转，保密和使用进行监管；在信息资源的共享使用过程中，严格执行备案备查制度。同时，监督监管应按照专人分级管理，各级档案资源共享部门设置专人专岗从事相关监督监察工作。

其次，建立档案信息资源的共享机制。在全国或者区域等不同层面上，我们要对各类档案信息资源建立相应的共享机制；明确信息共享方式和程序，完善档案信息的分类和使用范围；根据共享信息的特点，建立权属职责、共享流程和相应的约束条件，并针对共享单位的性质、范围和使用方式进行相应的规范。

再次，完善档案信息资源的共享流程。信息资源可以分为基础信息资源与主题信息资源两个级别。我们必须对于不同层级的档案信息资源建立相应的共享流程；将各个档案单位普遍使用的，涵盖范围较大的，横跨多部门和单位的数据纳入基础信息资源进行管理；将与行业相关、自顶向下贯穿整个业务流程的数据纳入主体信息资源进行管理。

针对基础信息资源层级，我们必须确定信息产生源单位，由信息源单位作为组织单位，信息使用单位作为协作单位，共同组建基础信息资源维护机构，对信息的产生、修改、使用、维护和注销进行流程确定，并建立相应的交换体系，在各个环节建立报备机制。

针对主题信息资源层级，我们必须确定保准业务流程，以贯穿整个业务为核心，串联业务自顶向下的相关部门，确定共享信息的内容、使用范围、方式和时限等，并建立报备机制。

第四，开展档案信息资源整合与共享的绩效评价工作。我们必须全面开展档案信息资源整合与共享绩效评价工作，从而全面客观评价现有实际工作水平，找出工作的不足，展示工作成效。绩效评价工作要从确定评价目标和评价指标入手。首先，根据用户满意度、数据质量、信息共享度、共享时效等提出具体的要求，同时，根据地域、领域和信息化开展程度确定绩效评价目标；其次，设计相关的绩效评价指标体系，量化每项指标评价依据和权重，并按照信息共享发展目标引导绩效评价指标体系的设计。

五、完善档案信息资源整合与共享配套保障

首先，明确档案信息资源整合与共享的资金保障标准。基于档案信息资源整合与共享制度建立，我们必须完善档案信息资源整合与共享的工作模式，建立政府资金配套和保障标准，设计资金保障机制，完善资金投入和使用制度，发挥专项资金的引导作用，鼓励和激发各相关部门的参与度和积极性。

我们必须建立完善资金分配制度，针对不同的共享部门，根据信息资源共享参与度、共享内容、共享工作量、难易程度、数据量等不同指标，建立并设计配套资金分配制度，并增强经费使用的监督管理工作，提高经费使用效率，并实施全过程的跟踪监控管理。

其次，完善档案信息资源共享激励政策。针对档案信息资源共享的激励政策应该与绩效评价共同展开、共同设计。我们应当通过评价对档案资源共享单位在资源共享活动中的贡献、投入和成效，对其给予相应的奖励和激励措施，并且对于长期推动和开展信息资源共享的部门给予相关政策倾斜，并与政府绩效评价结果挂钩，使资源共享工作不孤立存在。我们必须通过激励政策，提高共享部门之间的意愿程度，强化单位部门间的合作意识，提高信息资源共享工作的推进效率。

再次，营造档案信息资源管理的社会共建氛围。档案信息资源的利用和共享不能仅仅由政府部门自上而下进行推动，还需要社会媒体和公众的共同努力，营造档案信息资源共享的社会氛围，通过大力宣传档案信息资源的社会价值，弘扬社会共享的理念，倡导档案资源共享的精神，培养社会公共资源的共享意识，建立健全档案资源社会共享的宣传和普及制度，探索不同的社会共享宣传途径，为档案信息资源整合与共享提供良好的社会参与氛围。

[1]中共中央办公厅,国务院办公厅.关于加强信息资源开发利用工作的若干意见. 2004-12-12.

[2]倪春纳,王里.改革“顶层设计”的路径期成[J].改革与发展,2011(5).

[3]杨学山.电子政务的顶层设计[J].电子政务,2010(8).

[4]蒋红珍,樊博.电子政务顶层设计视角下的政府信息共享立法研究[J].电子政务,2009(7).

[5]周育红.信息资源共享制度环境的缺憾与创构[J].图书馆工作与研究,2009(11).

[6]汪玉凯.顶层设计与“十二五”电子政务的发展趋势[J].电子政务,2010(8).

[7]何振,蒋冠.试论电子政务信息资源的内涵与特点[J].图书情报工作,2005(2).