刘同坤
摘要 分析了农村土地流转中“三权分离”的必要性,总结了“三权分离”下农村土地流转出现的问题,以期为农村土地流转工作的进一步开展提供借鉴。
关键词 农村土地流转;“三权分离”;必要性;问题
中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739(2017)01-0289-02
现阶段我国农业的发展主要受制于土地细碎化,无法大规模机械化生产经营。伴随着中国经济的高速发展,大量农民工进城,农村土地撂荒现象日趋严重,土地资源不能得到合理有效的利用。为了促进土地合理流转和有效利用,解决土地细碎化问题,2014年中央一号文件首次明确提出了农村土地的“三权分离”,即在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权,放活土地经营权,实现土地所有权、承包权、经营权分离,以促进土地流转,实行所有权、承包权、经营权“三权分离”。此政策出台已经过去2年多,确实促进了农村土地的流转,推动了农村经济的发展,但也出现了不少问题,本文就此作进一步探析。
中国的农民世世代代被束缚在土地上,据笔者的亲身经历及调查所知,随着经济的快速发展,农民的恋土情结越来越淡,有些并不想种地,只是限于国家的土地政策以及没有合适的流转方法和途径。加之原有的耕作方法不仅繁琐,经济效益也十分低下,迫切需要新的耕作方法和新的土地流转制度,原有的生产关系已不能适应生产力的发展。
1 农村土地流转中“三权分离”的必要性
进入21世纪,世界农业现代化的步伐日趋加快,大规模机械化生产经营的优势越来越明显,我国除东北、新疆等地实行机械化连片经营外,大部分地区都是家庭作坊式的小农经营,土地细碎化严重。随着中国经济的飞速发展,几亿农民背井离乡进城务工,一年只在春节期间往返一次,由于土地耕种比较收益低下而不得不放弃,大量农田因无人耕种或无力耕种以致荒芜。这种现象已普遍存在于中国中东部地区。一方面是土地细碎化严重,另一方面是土地大量荒芜,可见原有的家庭联产承包责任制下的所有权和承包经营权分立制度已不能满足新形势的需要。国家适时地在2014年中央一号文件中提出了“三权分离”这个概念,即在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权,放活土地经营权,实现土地所有权、承包权、经营权分离,以促进土地流转。“三权分离”的概念早在20世纪90年代就已有人提出,不过上升到国家法治层面还是第一次。这是对家庭联产承包责任制的进一步补充和完善[1-2]。
我国农村土地的所有权归集体所有,这直接导致了土地产权不明晰、产权虚置,阻碍了土地的流转。此次改革把承包权和经营权分离开来,是对农地集体所有权的一种弱化和限制,使承包权具有部分所有权的实质意义,给予了经营权更大的独立性。“三权分离”赋予了土地所有权更大的人格化主体、更大的流通便利性,农民不必再担心会失去土地,流转的只是经营权,承包权仍归自己,这样就解除了农民的后顾之忧,极大地促进了农民流转土地的积极性。
马克思的实践论提出,实践是理论的基础,理论又反作用于实践,对实践起指导作用。“三权分离”制度正是从实践中总结而得到的,土地经营权的流转在民间早已自发地进行,只是规模比较小、形式不够规范而已。但是其对农村土地流转的促进作用是毋庸置疑的,不仅提高了土地的利用效率,促进了土地资源的优化配置,而且带动了农村经济的发展,使农村经济更加具有活性,最重要的是把农民从土地中解放了出来[3-4]。
2 “三权分离”下农村土地流转出现的问题
一项制度的实施总是利弊共生的,“三权分离”下的土地流转同样出现了诸多问题。
2.1 农村剩余劳动力进一步增多
我国农村剩余劳动力本就不少,“三权分离”后土地流转增加,致使大量隱性失业人口暴露,这部分人多处于半失业状态,农忙时有活干,农闲时则无事可做。土地可以说是他们的就业保障,土地流转出去后大量处于半失业状态的农民现在处于完全失业的状态。由于农村缺乏必要的文化娱乐设施,这部分人往往开始赌博、酗酒等,引发诸多的社会问题,构成了不稳定的因素。如何解决从土地上解放出来的大量劳动力是一个十分迫切棘手的问题。不是所有人都愿意或者都能进城打工,有很多人并不想远离故乡,如何让他们在本地就业是制度制定者应该思考的。
2.2 土地大规模经营缺乏一套可行的模式
就笔者所见,土地确实流向了种植大户,但并没有改变原来的耕种方式,依旧是家庭作坊式的小农经营,种植方式并没有改变,这就与土地流转的初衷背道而驰了。很多种植大户学历较低、知识匮乏,流入土地后不知道该如何规模化经营。政府部门应切实有效地做好引导宣传工作,制定出一套行之有效的方案,指导种植大户机械化大规模经营,提高效率。中国地理环境十分多样化,不同地区的规模经营面积应该因地制宜,不能“一刀切”。我国政策的实施往往会出现拔苗助长式的现象,为了片面追求土地规模、追求政绩,某些地方会强迫农民进行土地流转,冲突时有发生。土地流转应坚持依法、自愿和有偿的原则,而不应该搞强制流转。政策制定者应尽快确定各个地区最优的规模经营面积,以便土地流转有的放矢。
2.3 土地经营权被滥用
“三权分离”削弱了土地所有权的实质内涵,强化了经营权,这也给了一些人可乘之机,笔者亲眼所见许多土地流转到了工商资本、企业主之手,他们往往与当地政府勾结,进行暗箱操作,将大块连片的土地建成了休闲度假村、私人庄园等。这种滥用土地、土地非农化的现象是普遍存在的,甚至有部分官员依靠自身权利以远低于市场的价格大规模承包土地,虽然有明文规定公务员不得承包土地,但这种现象却一直存在。这种“三权分离”下的土地流转非但没有提高土地的利用率,而且直接损害了国家“保护十八亿亩耕地”的努力。如果缺乏有效的监管,再好的制度也不会取得好的效果,没有监督的权力是腐败的源泉。土地经营权应该被明确规定范围,土地应起于农民,归于农民。
2.4 农村社保严重缺失
土地是农民的生活保障、就业保障。土地对于农民来说是一种心理上的保障,土地流转后的农民更加需要社会保障。如果社会保障不到位,农民心理上的忧虑就不会解除。如果社会保障得不到改善,“三权分离”后土地流转的持续性不会太强,“三权分离”也就失去了意义。
3 结语
农村土地“三权分离”的制度自2014年上升至国家法政策层面已有2年多的时间,由于我国土地流转尚处于初级阶段,所以这项政策实施的过程中不可避免地出现了一些问题。但是其对农村土地流转的影响是明显的,效果是积极的,不仅很好地解决了土地细碎化及土地撂荒的问题,也为我国农业现代化的发展打下了坚实的制度基础。
4 参考文献
[1] 马凤娟.对我国农地产权“三权分离”相关问题的思考[J].农业经济,2015(1):3-6.
[2] 兰晓红.新时期农村土地流转问题研究[J].城镇化与城乡统筹,2014(20):155-165.
[3] 张力.推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究[J].农业经济问题,2015(1):79-92.
[4] 冯玉华.论农村土地的“三权分离”[J].经济纵横,1992(9):5-9.