大都市郊县的发展机遇与对策

作为“国家中心城市”成都近郊县的金堂县，将面临哪些机遇和挑战，下一步努力的方向是什么，本文以金堂县为例进行了研究分析。

2016年3月，国务院批复的《成渝城市群发展规划》中，首次明确将成都定位为“国家中心城市”。9月份召开的成都市委十二届七次全会将建设国家中心城市作为成都当前和今后一个时期的发展目标，其主要任务为加快建设“四中心一枢纽”，提升成都核心功能。作为“国家中心城市”成都近郊县的金堂县，将面临哪些机遇和挑战，下一步努力的方向是什么，本文以金堂县为例进行了研究分析。

金堂面临的机遇

——城市空间优化和拓展带来的机遇。成都建设国家中心城市的首要任务是优化和拓展城市空间，推动城市空间形态从单中心向双中心、从圈层状向网络化的战略转型，构建“双核共兴、一城多市”的网络城市群和大都市区发展格局。这意味着，下一步将会对中心城区规模进行适度控制，那么有些功能区、产业等将会部署到二三圈层区（市）县，伴随而来的是配套政策、公共服务、资金、人才等，而金堂幅员面积广阔，是成都构建网络城市群和大都市区拓展空间的选择，对于金堂的发展是一个非常大的机遇。

——建设龙泉山东侧工业发展走廊的机遇。市委十二届七次全会报告中提出将“规划建设龙泉山东侧工业发展走廊”，金堂在龙泉山东侧产业带中的优势为：一是金堂是《成都制造2025》确定的“大智造”产业发展的主要承载地。二是金堂“大智造”板块正好位于成南（遂）渝发展带上（《成渝经济区区域规划》确定的“双核五带”空间格局，包括：重庆成都双核、沿长江发展带、成绵乐发展带、成内渝发展带、成南遂渝发展带、渝广达发展带），具备先天政策和规划优势。三是由于成遂渝、成简资经济发展带突破龙泉山向东延伸，与龙泉山东侧产业带交汇，加上第二机场及机场高速建设也正式启动，加强了龙泉山东侧产业带与中心城区的联系，为金堂“大智造”板块与各产业区的相互协调、相互促进创造了条件。

——区位优势更加突显带来的机遇。成都建设国家中心城市，目的是进一步增强集聚功能和辐射作用，与绵阳、德阳、资阳、眉山、雅安等成都平原经济区城市产业互动、功能互补。另外，自贸区建设与国家中心城市建设统筹推进，重在探索内陆地区畅通国际贸易的新机制，打造具有“一带一路”特色的内陆自贸区，目标是建设“两港三网”（即国际空港、国际铁路港，国内陆上物流网、空中物流网、空中人流网），带动贸易发展、服务业提升、产业聚集和国际产能合作。

而金堂东邻德阳市（中江县）、南靠资阳市（乐至县）、北接德阳市（广汉市和中江县），与天府国际机场、青白江铁路港相邻，是成都的东北门户，在成都建设国家中心城市过程中，将会进一步融入“一带一路”，区位优勢也将进一步突显，有利于生产资料和商品的输入、输出，有利于吸引更多国内国际商业机构和跨国企业落户。

金堂发展的思考与建议

——促进产业向创新发展阶段转变。我国县域产业发展的规律明显表现为3个阶段：自由发展阶段、整合发展阶段、创新发展阶段。从当前的发展情况可以判断金堂县产业发展处于第二个阶段（整合发展阶段），主要依据：一是已经形成了县城和淮口两大经济中心（淮口仍不能起到统摄全县的作用），竹篙、五凤、官仓、三星等镇也特色鲜明，但仍有大部分乡镇没有形成特色。二是节能环保产业优势突显，2014年产值占全县工业总产值的70.91%，但产业链不完善，仍在延伸。

所以要努力推进产业发展向创新发展阶段转变，措施为：一是政府要营造公平竞争的市场环境，提升公共服务水平，为企业发展创造良好环境。二是坚持和加强节能环保产业的招商引资工作，促进特色产业聚集，形成完善的产业链。从县域经济发展的模式讲（我国县域经济发展成功的模式主要有3种：资源开发型、特色产业集聚型、大型企业主导型），金堂县应该走特色产业集聚型，当然不是放弃招大引强。三是支持和培育企业创新力，支持企业在更大领域内进行资源配置。

——抢抓“大智造”落地实施。在龙泉山东侧产业带中，与临空产业区和龙简新城相比，金堂“大智造”板块具有先发优势：一是基础条件相对成熟。有铁路、高速、快速通道等交通条件；有完善的供水、供电、供气等生产要素保障；初具规模的产业平台，能立即实现产业的承载和拓展。二是政策资源优势。金堂属传统成都下辖县，有统一的城镇体系、交通、产业规划和政策支撑；有与成都市无缝对接的行政管理体制。

此次市委提出中心城区以外的区市县要加快形成以工业为主导的经济结构，打造先进制造业主要承载区。因此，抢抓机遇，争取时间推进“大智造”落地实施，成为当务之急。一是抓紧时间完善相关产业规划和城市规划，积极与市级有关部门对接，修改完善后尽快报市政府批准。二是请求市政府将智能制造相关重点产业优先部署在金堂，同时加强招商引资工作，争取更多企业落户，形成规模，增强优势。三是按照“独立成市”要求，完善淮口城市功能，着力把淮口打造成区域中心城市，为产业发展提供支撑。

——整合拓展乡镇发展空间。第一，撤并乡镇，实行大乡镇制。我国当前的乡镇行政区划，主要受历史、地理、自然等因素影响而形成，而随着交通、通讯、业态等的巨大变化，以及政府职能由微观管理向宏观调控转变，行政管理的手段和条件极大地进步，需要调整乡镇区划。如金堂县自1992年“撤区并乡”改革，乡镇由43个合并为24个，2004年调整为现在的21个，相当部分乡镇规模仍然偏小，与经济社会发展不相适应（著名蔬菜基地山东寿光2200平方公里仅有14个乡镇）。当然，乡镇调整需要报省政府批准，难度较大。第二种，要实行实质性乡镇组团发展（2009年金堂县三大组团发展未深入实施）。从产业发展角度出发，以重点镇为中心，以交通等基础设施和产业布局为基础，实行乡镇组团片区管理模式，组团内建立统一、有力的行政管理体制，能够统筹协调组团内产业发展涉及的事项，打破乡镇间行政壁垒，进一步增强中心镇的凝聚功能。广东东莞就是组团化发展的成功案例。

——分类做大做强三次产业。从中国县域三次产业发展规律看，凡是取得成功的，都具有定位准确、主业突出、产业不断升级的特点。整体而言，金堂县三次产业均存在主业不突出、产业链不完善的问题，因此，在成都建设国家中心城市背景下，首先要分类明确三次产业发展定位，坚定发展方向，才能做大做强三次产业。

一是坚持“工业强县”战略，时时保持与市级相关部门对接，抢抓全市工业布局调整、产业转移机遇，抓住节能环保、航空、新能源等产业不放松，研究每类产业发展现状，根据产业链现状进行有针对性招商引资，形成特色产业凝聚、主导产业突出的工业发展局面。二是坚持“农业固本”“文旅兴城”战略，将主要消费对象定位为中心城区居民，从全县角度优化布局一、三产业，改变各乡镇单打独斗现状，以打造成都近郊休闲旅游目的地和成都后花园为抓手，充分挖掘金堂“水”和“农”资源禀赋，着力打造一批在全市有影响旅游品牌，做好“花园水城”和“生态田园”两篇文章。三是深入推进一、三产业融合发展。在城镇化、工业化加速的背景下，农业发展受到的挤压越来越大，且这一趋势不可逆转，推进一、三产业融合发展是必然的选择（金堂县当前一三产业融合发展还处于初级阶段，全县150余个农业产业园中，一三产业互动的仅有25個）。进一步增强生活性服务业的针对性；根据一、二产业发展需要，大力发展现代金融、现代物流和高技术服务等生产性服务业。

——推进工业化的同时搞好城市化。按照国际惯例，城市化率与工业化率之比的合理范围是1.4—2.5，以金堂县2015年的数据测算为0.65，远低于这个范围。金堂县是全市城市化率最低的区市县之一。城市化不仅仅是人口进入城市，更重要的是城市的公共服务配套，从全县情况看，公共服务配套从县城到重点镇到一般镇明显逐渐递减，特别是淮口镇城市化水平远远滞后于工业化水平。与中心城区相比，金堂县的公共服务水平差距很大，没有高水平医院和高质量学校，这在很大程度上影响了对企业、人才的吸引力。

因此，一是按照“独立成市”要求，推进县城和淮口镇区域中心城市建设。修改完善城镇体系规划并推进落实，进一步完善就业、居住、服务、交通、娱乐等基本城市功能。二是加快推进户籍制度改革，为农民进城和吸引外来人员入住金堂提供条件，调动其安居金堂积极性。三是创新机制，提升公共服务水平。特别是基础教育和公共卫生，继续探索与高水平医院、学校合作机制，并将相关经验推广到其他医院、学校，提升全县整体水平。创造环境引进民营教育、卫生等服务机构落户金堂，补充政府供给不足。四是挖掘文化特色，培育特色城市文态。完善公共文化服务体系，加强文化基础设施建设，重点加快规划好“三馆一中心”（展览馆、图书馆、文化馆、体育中心），提升城市文体服务水平。