高职院校新校区PPP项目法律分析

杨 振 兴

(山西金融职业学院 社科部，山西 太原 030008)

高职院校新校区PPP项目法律分析

杨 振 兴

(山西金融职业学院 社科部，山西 太原 030008)

随着中国第三轮PPP项目的大力推广，一些高职院校新校区建设开始尝试采用PPP模式。从高职院校新校区建设开展PPP模式的必要性及可行性入手，重点分析高职院校新校区PPP项目建设过程中的程序合法合规、项目融资、社会资本方选择、组建项目公司及项目投资回报等相关法律问题，并对如何防范相关法律风险作出具体分析论证。

高职院校；PPP项目；项目融资；竞争性磋商

网络出版时间：2017-05-23 17:05

政府与社会资本合作模式简称PPP(public-private-partnership)模式，指政府与社会资本在基础设施及公共服务领域开展长期合作，政府方负责绩效监督及价格监管，以保证公共利益的最大化；社会资本方负责项目的设计、融资、建设、运营和维护，并通过“使用者付费”“可行性缺口补助”或“政府购买服务”的方式获得合理投资回报。双方通过签订长期的项目合同，分担风险共享利益。大力推广实施PPP项目是贯彻落实中国共产党十八届三中全会精神的重要一环，是完善党和国家治理能力的重要举措，对于中国城镇化建设和供给侧改革具有重要意义[1]。2014年以来，财政部及发改委先后公布了3批PPP示范项目，涉及基础设施及公共服务各个领域。根据财政部PPP综合信息中心统计，截至2016年9月底，教育行业项目数共有524个，仅占入库项目总数的5%，在所有行业中排名第六；项目总投资额1 994亿元，仅占入库项目总投资额的2%，处于中下水平。因此，在教育领域推广PPP模式，实行政府与社会资本合作，对于提升教育服务的数量和质量，改变教育供给侧改革具有广阔市场前景[2]。

一、高职院校新校区开展PPP模式的必要性

高职院校以为社会培养技术实用性人才为办学宗旨。现阶段，各高职院校为了提高教育质量，都在改善自身的硬件及软件环境，其中一个重要的体现就是兴建新校区和扩大办学规模。新校区建设可以把高职院校打造成为具有独立经营能力、可承担教学实训和人才培养任务，并可以进行相关技术产品的研发，为社会提供综合服务的职教集团。但是，新校区建设投资超出一般高职院校所能出资的极限和地方政府的财政能力，现有筹措资金渠道难以满足资金需求；同时，高职院校也缺乏能承担提供综合职教服务的专业技术人才。因此，需要突破传统的办学模式，采用校企双主体建设模式，通过PPP模式将社会资本及专业人才引入高职教育，缓解校方资金压力，利用企业或者行业的资源优势，深度参与高职院校人才培养，校企共同办学共同培养人才[3]。

二、高职院校新校区开展PPP模式的可行性

近年，国家出台了大量的法律政策文件，鼓励高等院校多渠道并举，在保证教育科研任务完成的同时，可以以政府与社会资本合作的模式进行校园建设。目前，国家典型的职业院校有河北省秦皇岛市卢龙县职教园区中职部(卢龙县职业技术教育中心)PPP项目和新疆阿勒泰地区职业教育园区建设项目，这些典型项目证明了高职院校以PPP模式进行新校区建设的可行性。

(一)政策法律文件支持

采取PPP模式进行高职院校新校区建设符合国家大政方针政策，也得到各级政府部门的大力支持和重点扶植。

1.教育领域法律文件

2015年12月27日，十二届人大常委员会第十八次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》，删除了原《教育法》中民间资本不得以营利为目的举办学校及参与教育机构的规定，这就为社会资本可以以营利为目的参与高职院校新校区建设提供了法律依据。

《高等教育法》规定:国家鼓励社会力量和社会资本依法筹建高等院校，参与高教事业的改革和发展。高等教育包括高等职业教育，高职院校可以引进社会力量参与学校建设和教学改革，促进中国高等教育领域供给侧结构改革。

2014年6月，国务院印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》，随后教育部等6部门印发《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》，对加快发展职业教育，建立现代职务教育体系作了明确具体的规划，其中多次强调鼓励支持社会资本参与职业教育，探索多种合作模式，共同开发职业教育资源。

2.PPP项目领域法律文件

早在2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中就指出，国家鼓励民间资本参与发展教育事业，支持民间资本兴办高等职业教育。自2013年国家力推PPP项目以来，国务院出台多部政策规范指导PPP项目。其中，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国发[2013]96号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)以及“国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》中都多次提到要通过合作、合资、租赁和特许经营等多种方式鼓励社会资本参与教育事业，逐步增大政府在教育领域购买服务的范围”[4]。

财政部在《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)中也提到：各级财政部门要在教育领域征集筛选适合采用PPP模式的项目，并建立相关项目库。发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中也指出教育培训领域可以采用PPP模式。

山西省关于PPP项目的最顶层文件——山西省人民政府办公厅颁布的山西省《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》(晋政办发[2016]35号)中明确指出在教育等公共服务领域的重点新建项目要优先采用PPP模式。

(二)方案设计可行性

高校目前承担工作众多，除教学科研外还有公寓、食堂和图书馆等基层设施的建设管理，这些工作分散了高校教学科研的大部分精力。所以，新校区的开发运营管理体制可实行混合所有制，结合高职院校法人治理改革工作的推进，按照政府主导、学校主办、企业化运作的模式，进行开发运营管理[5]。由政府对新校区进行统一规划，搭建信息平台，制定优惠政策，为新校区建设创造良好条件。

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)及发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中都明确指出，由社会资本或项目公司承担项目的设计、融资、建设、运营和维护等大部分工作。

按照上述文件精神，在高职院校新校区建设中，如果在老校区原址上进行改扩建，可以采用PPP项目中的ROT[改建-运营-移交(rehabilitate-operate-transfer)]模式；如果在新址上进行建设，可采用PPP项目中的BOT[建设-运营-移交(build-operate-transfer)]模式。具体方式为学院与社会资本方共同出资组建新校区管理公司作为项目公司，由项目公司与学院签订政府与社会资本合作合同即PPP项目合同，约定双方各自的权利与义务，授予项目公司在特许经营期内，享有对学院非核心教学业务的特许经营权。项目公司负责新校区项目的设计、投资、建设、运营和维护等事项，政府部门协助项目公司作好征地和拆迁等工作。新校区建设完成后，新校区资产的所有权属于院方，经营权及收益权属于项目公司。由高职院校负责新校区的核心教学业务，如学生的日常教学及管理，项目公司负责非核心教学业务的运营管理，并将取得的项目经营收入作为投资回报。非核心教学业务内容包括但不限于社会培训、社会在职人员学历教育，承担地方政府相关课题研究、为地方企业设计研发相关技术产品，为地方中小企业提供服务平台、学生超市、洗浴、住宿、物资采购、房产出租、教学设备和后勤保障等服务。通过与社会资本合作最终把高职院校打造成为产、学、研相结合，具有独立经营能力，可承担教学实训与人才培养任务，并可以进行相关技术产品的研发，为社会提供综合服务的职教集团。

特许经营期内，如果非核心教学业务经营收入不足以满足社会资本方的投资回报，可以按照可行性缺口补助的方式，在对社会资本方进行绩效考核合格后分期给予社会资本方一定的财政补贴。特许经营期届满，项目公司按协议向学院移交项目资产的经营权和收益权。

三、高职院校新校区开展PPP模式应注意的法律问题

用PPP模式开展新校区建设涉及众多法律问题。首先，项目利益主体众多，包括政府主管部门、高职院校、投资方、原材料供应方、建设方、运营管理方、保险公司及中介机构；其次，项目建设运营周期较一般项目长，至少在10年以上。因此，在项目全生命周期过程中，必然会产生多种法律关系，蕴藏各种法律风险，这就需要项目实施主体协调各方利益关系，注意各种法律问题，防范发生法律风险。

(一)程序的合法合规性

高职院校新校区PPP项目应严格按照财金[2014]113号文、发改投资[2014]2724号文及其他相关文件的规定开展项目建设，并履行相关的报批手续。高职院校编制项目可行性研究报告获得教育主管部门及发改部门的批准认可，由发改部门、教育主管部门及项目所在地政府联合进行项目论证，将项目列入政府年度开发计划，并获得发改委及教育主管部门的批准，会同财政部门进行物有所值评价和财政承受能力论证，通过后组建项目管理机构并编制项目实施方案，进行项目的采购和执行等工作。

(二)项目融资法律问题

高职院校新校区建设项目所需资金巨大，除校方与社会资本方在新校区项目管理公司中认缴出资的股本金外，其余部分应全部由社会资本方提供，可由项目公司为主体负责项目融资。《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》中指出，鼓励完善金融机构参与PPP项目的具体方式，根据不同项目特点，不同的参与者可以设计出更加符合自身项目特点的融资模式，可以采用股权、债权和资产证券化等多种方式支持PPP项目[6]。PPP项目融资具体方式包括：

1.银行项目贷款

项目贷款不同于一般的公司贷款，是由项目自身资产和未来的收益作为对外承担债务偿还责任的融资方式。贷款银行只能进行有限追索，即未来无论项目出现任何问题，银行均不能追索到项目发起人除该项目资产和现金流量等以外的其他财产。所以，对于项目公司的出资方而言属于表外融资。在实践中来看，PPP项目很难完全实现有限追索，并且贷款融资期限较短，难以实现PPP项目长期的资金需求。

2.项目公司债务融资

可根据债券规则，按照《证券法》《公司法》《企业债券管理条例》和《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》等相关法律文件，在项目公司具备条件时，在证券交易场所发行公司债，也可以经发改委批准后发行企业债和项目收益债，还可以在银行间市场发行永续债、中期票据和短期融资债券等，通过这些方式进行融资。

3.资产证券化

项目公司可将新校区非核心教学业务未来可能产生的收益作为基础资产，在证券市场发行资产支持证券，以资产证券化的方式进行融资。按照证监会《资产证券化监管问答(一)》的规定，可以进行资产证券化的项目原则上要进入财政部及发改委的示范库当中，其中涉及政府补贴的要纳入年度财政预算及中期财政规划。这就要求高职院校新校区PPP项目要入选国家项目示范库，并严格遵照PPP的操作流程进行物有所值评估及财政能力测试，并将财政补贴部分纳入财政预算。

4.吸引政府引导基金入股项目公司

充分利用政府引导基金的杠杆作用，吸引金融机构及其它社会基金投资项目公司。此外，还应按照《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(财金[2015]158号)的要求，尽可能争取财政补贴及奖励政策。

(三)社会资本方选择应注意的法律问题

用PPP模式开展新校区建设，高职院校应在如何选择社会资本方上做好功课。

1.选择的对象

PPP项目的本质是利用社会资本方专业的项目管理经验和运营经验，提高基础设施和公共服务的运营与管理效率，提高公共产品和服务的供给水平。因此，高职院校在选择社会资本方时，在采购文件中应注明社会资本方对高职院校具有丰富的运营管理经验，能够对非核心教学业务进行运营管理。

2.选择的方法

高职院校新校区项目中，既涉及教学楼和教学场馆的工程类基础设施建设，又涉及提供非核心教学业务的运营管理服务。按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定，PPP项目政府采购方式分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购，其中竞争性磋商因为其所用时间较短、供应商实力更强并且采用综合评标法，在PPP实践中被广泛采用[7]。但通过竞争性磋商方式选定的社会资本方，如果自身具备建设教学场馆的能力，在建设阶段能否不再进行招标，即“两标并一标”问题，至今法律层面还没有明确的规定。不久前，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进PPP工作的通知》以及发改委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》中均指出，社会资本方具备自行建设能力的，应按照《招标投标法》及《招标投标法实施条例》的规定来选择社会资本方，从这两个文件来看，似乎还是规定只有通过公开招标方式选定的社会资本方，才能够“两标并一标”。但是，通过竞争性磋商方式进行“两标并一标”选择社会资本方，也具有其合理性。因为PPP项目工程巨大且复杂，涉及政府与社会资本方的长期合作、利益共享与风险分担等多种复杂因素，双方不可能一次谈判成功。公开招标因为其严格的谈判程序设计以及商务谈判报价的要求，并不适合PPP项目，而竞争性磋商因为其特有的综合评标法，舍弃了竞争性谈判的最低成交价，能最大限度地保证PPP项目“质量、价格、效率”的统一；竞争性磋商虽属非招标方式，但是也属于竞争采购方式，同样能达到择优选择社会资本方的效果；“两标并一标”的采购方式可以降低PPP项目全生命周期成本，提高项目管理效率，增强社会资本参与的积极性。所以，竞争性磋商方式进行“两标并一标”选择社会资本方是最适合PPP项目自身特点的，台州市发改委在《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见(试行)》的通知中，就明确规定了采用竞争性磋商方式选择社会资本方时可以“两标并一标”。因此，呼吁国家尽快出台PPP立法，对此问题从法律层面予以明确。

(四)项目公司的法律问题

财政部PPP合同指南(试行)中指出，项目公司中政府方持股比例不能高于50%。所以，校方在项目公司中并不具有控股地位。

1.校方特殊的股东权

根据公司法的相关规定，有限公司股东可以不按出资比例行使表决权，在项目公司章程中可以约定对于涉及学校公共利益的重大事件，校方有一票否决权。同时，为了鼓励社会资本方的积极性，也可以约定校方股份不享有分红权。

2.项目公司法人治理结构

项目公司设董事会，董事会人员由校方与社会资本方委派或从推荐的人员中选举产生。其中，董事长可从校方委派的董事中选举产生，这样能更好地发挥校方的监督职责，尽可能保证新校区非核心教学业务运营管理的公益性，使社会资本不会获得暴利。公司设监事会，监事会人员由校方与社会资本方分别委派，其中一名由校方从职工代表中推荐。公司设总经理1名，由社会资本方人员担任，以保证项目运营管理的专业性。

(五)社会资本方投资回报及退出机制法律问题

新校区非核心教学业务整体外包给社会资本方，并约定一定的运营期限，其盈利视作项目管理公司对此次合作的投资回报。具体外包运营期限由校方与社会资本方根据市场情况和合理回报进行测算，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，运营期最长不超过30年。通过财务测算，如果期限内非核心教学业务经营收入不足以满足社会资本方投资回报，可以按照可行性缺口补助的方式，在对社会资本方进行绩效考核合格后分期给予社会资本方一定的财政补贴。

在项目运营期内，约定社会资本方的股权锁定期，锁定期内社会资本方不能转让股权，防止社会资本方只注重短期的建设利润而过早退出。锁定期届满社会资本方可以通过产权和股权交易场所进行股权转让，或者以资产证券化的方式退出。项目运营期限届满，社会资本方无偿将项目移交给校方，同时，校方有按社会资本方实际股本金投入金额的原值收购其股份比例的权利。

高职院校新校区建设选取PPP模式符合在教育领域推进供给侧改革的要求，对于提高教育服务的质量和品质具有重大意义。但是，PPP项目因其自身的复杂性与长期性，在推广中出现问题不可避免。在高职院校新校区PPP项目建设过程中，要严格按照国家政策文件的规定进行操作，防止出现“伪PPP”项目，否则最终受到侵害的是广大教育工作者及学生的切身利益。

[1] 董玉杰.PPP模式相关问题研究[J].企业改革与管理，2016(6):106.

[2] 张伟东,吴华.国内教育领域公私合作伙伴关系(PPP)研究评述与展望[J].前沿，2013(18):88-90.

[3] 陈欢欢,李滟浩.PPP在高校基础设施建设的模式浅析[J].时代金融，2016(23):188-192.

[4] 胡伟,楚阳,宛立.PPP模式在高校新校区建设中的研究与应用[J].黑龙江科技信息，2015(17):82.

[5] 张山,谭建立.PPP模式与高校发展路径的思考[J].教育理论与实践，2016(33):3-6.

[6] 刘志强,郭彩云.基础设施建设项目引入PPP融资方式探讨[J].建筑经济，2005(6):40-42.

[7] 冯思遐.当PPP遇上竞争性磋商：论“竞争性磋商”成为PPP主要采购形式的必然性[J].中国商论，2016(7)：171-173.

(责任编辑 薛志清)

A Legal Analysis on the PPP Project in the Construction of New Campus of Higher Vocational Colleges

YANG Zhen-xing

(Department of Social Sciences,Shanxi Professional College of Finance,Taiyuan,Shanxi 030008,Chian)

With the promotion of the third round of PPP project in our country,some higher vocational colleges have begun to try to adopt the PPP model in the new campus construction.Starting from the necessity and feasibility of the PPP model in the construction of the new campus of higher vocational colleges,the paper analyzes the legal problems in the process,including the procedural legality,project financing,the choice of social capital,the formation of project company and the return on project investment,and makes a detailed analysis on how to keep away from legal risks.

higher vocational college;PPP project;project financing;competitive consultation

2017-04-01

杨振兴(1982-)，男，河北张家口人，山西金融职业学院社科部讲师，法学硕士，主要研究方向为经济法学。

D 920.5

A

2095-462X(2017)03-0083-05

http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20170523.1705.020.html