环境污染第三方治理的监管思路

张革新

(重庆市环境科学研究院，重庆 401147)



环境污染第三方治理的监管思路

张革新

(重庆市环境科学研究院，重庆 401147)

分析了当前环境污染治理模式的现状，与第三方治理的新模式进行对比表明，第三方治理模式具有一定的优势但在发展初期也受到各方面的局限，尤其是法律边界定位不清、政策配套有待完善，导致企业融资困难、经营风险往往缺少保障。因此，为有效推进环境污染第三方治理模式、促进环保产业快速发展，有必要在政府监管层面规范其经营行为、建立完善的市场机制和法律保障制度。

第三方治理；政府监管；法律定位；市场机制；保障制度

环境污染问题是政治、经济、社会发展水平等多因素综合影响的结果。由于地方经济发展对企业生产的依存度较高，而企业本身对利润的追逐使得传统的“谁污染，谁治理”环境污染治理方式常常受到排污方和地方政府博弈的影响。

环境污染第三方治理是指排污方与专业环境服务企业(第三方)通过合同或协议，付费购买污染治理服务以实现达标排放的目的，并与环保监管部门共同对治理效果进行监督。排污方由此可将污染治理的责任以经济合同的形式转移到第三方以降低企业生产成本。目前，环境污染第三方治理虽得到中央提倡，但推出初期仍面临不少困难和挑战。

1 环境污染治理原则正在转变

环境资源具有一定的公共属性，既属于全社会共有，又由政府提供资源保障，而排污方出于个人利益的追求，并不会主动寻求环境污染治理，因此由谁负责环境污染治理或承担相关费用一直是环境法学需要清晰界定的问题之一。国际上普遍接受经济合作与发展组织(OECD)于20世纪70年代提出的污染者负担原则(Polluter Pays Principle)，这一原则有两方面内涵，一方面明确了由排污者负责环境污染的治理；另一方面明确了环境污染治理的费用由排污者负责[1]。1979年9月13日公布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》依照这一原则确立了“谁污染，谁治理”作为我国环境法原则，明确了环境污染治理的主体是污染者本身。

“谁污染，谁治理”的分散处理模式有利于污染源的点对点监管和就地消化治理。然而随着各种规模和性质的生产企业大量涌现，原有的点源污染逐渐融合形成面源污染问题，给分散治理的环境管理模式带来较大挑战。为此，早在1993年第二次全国工业污染防治工作会议就提出“三个转变”策略，工业污染防治开始从分散向集中治理转变。

党的十八届三中全会首次明确提出了“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”这一概念。2014年10月24日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，提出要“推行环境污染第三方治理，推进政府向社会购买环境监测服务”。2015年1月14日，国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)，就推进环境公用设施投资运营市场化、创新企业第三方治理机制、健全第三方治理市场、强化政策引导和支持等方面提出了意见。由此，我国的环境管理模式在政策层面逐步实现了从“谁污染，谁治理”到“谁污染，谁付费”原则的转变[2]。

2 传统污染治理模式的特点

目前我国大部分环境污染治理仍然遵循“谁污染，谁治理”原则，由排污方作为责任主体开展污染治理工作，而政府相关监管部门以排污方作为责任对象，从污染治理配套设施的设计、建设、运营全过程介入，保障污染排放经过治理满足国家标准要求，在排污方运营过程中通过排查、监测、普查等形式对排污情况进行监督管理。

在这一治理模式下，排污方除生产运营外，作为污染治理的最终责任方，需负责污染治理设施的建设、改造和运营，并承担发生超标排放、污染事故等情况时的法律和经济责任。由于社会对污染治理和环境安全的要求日益提高，按照传统模式对环境污染进行治理和监管已经面临包括企业重视不足、专业技术能力薄弱、运营管理经验不足、监管能力缺失等困境，究其原因可以归纳为以下几方面。

2.1 企业逐利特征导致其缺乏治理污染主动性

虽然“谁污染，谁治理”原则从法律上明确了排污方的治理责任，排污方作为一种自负盈亏、自主经营的市场主体，为降低生产成本，往往偷排漏排[3]。而由于环境的公共属性，若监管部门无法取证，污染治理的责任方难以查明，最终由政府和全社会承受污染后果和治理费用。若有企业以此方式降低生产成本，将对守法企业构成成本竞争优势，迫使守法企业为降低生产成本而降低污染治理投入，从而形成恶性循环。另外，不能排除部分企业受制于自身技术水平、运营经验及经济实力等因素，未能按要求配套环境污染治理设施，或治理设施运行效果不理想，从而影响污染控制目标。

2.2 地区发展水平存在差异，环境监管手段不足

由于我国各地区社会经济发展水平不平衡，部分地区环境监管部门的监管手段、监管人力、检测仪器等都难以有效监管排污企业的排污行为。另外由于部分地区政府财政对企业生产的依赖性高，可能导致排污方和监管方博弈的不平衡，甚至出现权力寻租行为。

2.3 “三同时”制度在实际操作中存在局限性

在环境治理初期， “三同时制度”有利于在企业设计建设的初期就同时配套污染治理设施，保证排污方生产过程中产生的环境污染能够通过治理后达标排放。然而随着生产工艺和污染治理设施技术水平的专业性不断提高，正确评估污染治理设施的设计合理性和运行达标情况存在较大难度。由此造成我国环境污染治理设施的竣工验收的实际效果较预期差，未能起到应有作用[4]。其次，生产企业持续增加，且原有企业进行技改和扩建，因“三同时制度”要求每一个点源污染均需单独配套污染治理设施，环境行政执法成本亦相应增加，甚至影响监管效率。若出现治理成本高于违法成本的情况，排污方将有环境违法的动机，或选择闲置污染治理设施或偷排漏排。

环境污染第三方治理，是应对上述问题的解决方式之一。第三方运营模式目前在部分行业已取得了一定实践成果，例如城镇污水处理设施的第三方运营比例已达50%左右，而其他工业污染治理设施的第三方运营则只有5%左右[5]。

3 环境污染第三方治理具有比较优势

相对于传统的“谁污染，谁治理”原则，新时期的“谁污染，谁付费”原则鼓励排污企业购买污染治理服务，利用第三方企业的专业化运营长处，体现资源配置优势，提高末端治理效果，保障环境监管工作有序开展。

3.1 优化资源配置

专业化的第三方相较排污方更有能力应对排污方因产品生产和技术调整而构成的环境污染特性的变化，提升突发环境事故应急处理能力。

按照“谁污染，谁治理”原则，排污方需要单独配置建设污染治理设施，并负责设施的建设和运营工作。对于排污方来说，一方面需要为此投入大量资金、技术和人员；另一方面，若企业存在资金和技术能力不足的情况，则会影响污染治理效果。若采用第三方治理的模式，生产企业可以集中资金和人力投入生产和技术创新，节省生产成本。

3.2 提升监管执法效率

在“谁污染，谁治理”原则下，排污企业不仅存量大且持续增长。分散的点源污染为环境监管和执法构成了诸多不便，并且已经凸显环境监管力度缺失、效率不足等诸多问题。然而环境监管力量不可能无限制地跟进增长，在原有模式下执法效率的提升空间亦非常有限。第三方治理一方面在空间上将密集的点源污染集约化治理，另一方面，排污方委托第三方负责环境污染治理，环境监管部门的直接监管半径可以有效缩小[1]。监管部门除主动对接受委托的第三方进行监管外，还可以通过与排污方配合，实现对第三方污染治理效果的共同监督[6]。此外，由于排污方和第三方的治理责任通过经济合同体现，排污方出于效益管理会主动对第三方治理效果进行监督，而第三方为了控制治理成本，必然对来自排污方的污染水平进行监督，保证满足合同要求。从而将原有监管部门单方面以行政监督的局面改变为第三方自律、排污方与第三方合同管理、监管部门行政监督相结合的新型环境管理模式。

3.3 促进环保产业快速发展

随着第三方治理的环境管理模式得到不断推广，有利于形成、培育一批专业化、规模化的环境服务企业。通过市场化竞争，从接收环境治理委托业务中获得稳定的现金流的同时，将积累的资金和经验不断投入技术优化和行业细分，形成自身技术特色特长，盘活污染治理设施资产。从长远来看，环境服务企业在企业污染治理领域的上下游延伸，将由过去单纯的设备制造、工程建设拓展到投资运营服务，进而推动环保产业的快速发展。

4 推行第三方治理仍存在局限性

环境污染第三方治理纵然具有各种优势，但在推广和实施上仍存在不少局限性。

4.1 需明确排污方、第三方和监管部门的权责划分和法律定位

排污方通过付费购买服务以经济合同的形式将污染治理责任转移到第三方。排污方在与第三方的合同框架下有履约责任并且负有对第三方治理效果的监督责任；而第三方则负有对排污方污染治理和达标排放的责任[6]。

然而在实际操作中，排污方污染治理的法律责任转移存在争议。争议的关键在于排污方将污染治理这项技术工作交予第三方的同时，是否也将污染治理的法律责任一并转移[5]。

(1)若污染治理的法律责任同时转移，出现环境违法现象时，第三方除受合同制约受到民事法律处罚外，还将面对行政法律处罚，而由于排污方已将法律责任全部转移，则无须对违法行为负责。由于不承担法律责任，排污方有可能缺少对自身排污行为的自律，或没有主动监督第三方治污效果的动机。

(2)若污染治理的法律责任不同时转移，出现环境违法现象时，第三方受合同制约受到民事法律处罚，而排污方虽然将污染治理工作转移给第三方，但由于仍是污染治理的法律主体，需受到行政法律处罚，如此将打击排污方污染治理的积极性。

要解决这个问题，关键在于保留排污方对污染治理效果的监督主动性的同时，将排污方作为法律责任主体。面对环境违法现象时，若排污方不存在过错，则将其第一责任转变为连带责任，而存在过错的第三方除接受合同违约惩罚外，还须承担一定的行政法律处罚[2]。

政府行政主管部门应针对环境污染第三方治理这一新的模式，在监管领域制定明确的管理制度，对排污方和第三方的相关责权做出明确规定。

4.2 第三方污染治理缺乏激励机制

排污方根据“谁污染，谁治理”原则自行设计、建造、运营污染治理设施时，可以将上述费用纳入生产成本而无须缴纳税费。而一旦排污方将污染治理工作委托第三方后，除排污方需要支付治理费用，第三方获得的相应收入还需要交纳一系列的税费，无论税费最终是否被转嫁到排污方或消费者身上，均增加了全社会的污染治理成本。以电厂脱硫项目为例，若电厂将脱硫业务委托给第三方，则除电网企业支付给电厂的1.5分/度的脱硫电价需要缴税外，电厂将此电价支付给脱硫第三方时又再重复缴税，此举增加了脱硫成本[5]，降低第三方治理的积极性。

4.3 第三方污染治理企业融资困难

当第三方污染治理企业需要承担污染治理设施的建设和运营时，完全依靠自有资金投资运营将影响行业发展效率，此时就有必要对外进行项目融资。然而由于污染治理设施位于排污方企业范围内，土地权属也不属于第三方，第三方不能将设施抵押获得贷款。另外，尚无法明确第三方能否用污染治理的运营合同作为质押向金融机构获得贷款。

4.4 第三方企业接受委托运营存在经济风险

第三方污染治理与公用事业领域的PPP模式不同，缺少政府对污染治理收入的担保。第三方开展环境服务存在经济风险，比较常见的风险包括：排污方经营不善导致业务萎缩甚至倒闭、排污方受上游企业影响或自身所属行业整体不景气导致企业生存困难等。而环境管理的公共属性又不能允许污染治理设施的运营因经济纠纷影响达标效果。因此，推行环境污染第三方治理，如何妥善解决这些经济风险问题需要在制度上进行设计。

5 环境污染第三方治理模式的监管思路

5.1 优先在部分行业和地区实施第三方污染治理模式

在推广初期，环境污染第三方治理模式可以从两个方面进行重点突破，先易后难进行第三方治理监管制度的优化设计，成熟一批推出一批。

(1)重点关注大型重点工业企业[5]。由于重点大型企业的专业性强、技术路线成熟清晰，且对政府政策措施的执行力度较强。可以通过政策优惠手段鼓励部分行业将污染治理工作，甚至从设计、建设到运营全系统委托给专业的第三方进行处理。

(2)加强对工业园区的第三方治理模式的尝试。工业园区的基础条件较好，吸引大批工业企业进驻园区，产生的污染物量大而集中，容易满足规模效应，因而适合专业的第三方开展集中式的污染治理工作。

5.2 明确第三方治理模式中的责任边界划分

目前我国相关法律和政策没有对第三方治理主体的责任边界进行明确划分，由此造成双方对污染治理的责任承担问题往往存在较大分歧，影响了第三方治理模式的推广和应用。在实际执行过程中，若因污染排放问题产生分歧，可以分为三种情况来界定双方的责任边界[2]。

(1)污染物治理后的排放数据满足服务合同中约定的排放标准，但不满足国家规定的排放标准。在合同订立时委托方未能约定合理的排放标准，而第三方完全按照工业企业的治理意愿完成委托。由此产生的环境违约责任，无论是民事责任还是行政责任，甚至刑事责任均应由委托方承担。

(2)污染物治理后的排放数据不满足服务合同中约定的排放标准，但满足国家规定的排放标准。则虽不会产生行政责任或刑事责任，但在委托方严格履行合同的前提下，若委托方提出，则可能产生民事责任，且责任由第三方承担。

(3)污染物治理后的排放数据既不满足服务合同中约定的排放标准，亦不满足国家规定的排放标准。则不仅可能产生在经济合同框架下的民事责任，也会产生行政责任甚至刑事责任。若委托方在履行合同中不存在过错，则第三方除承担民事责任外，还应承担行政责任和刑事责任。尽管委托方采取第三方治理的模式就是为了解决因排放不达标而承担法律责任的问题，但为充分调动委托方自律性和对第三方治污效果监督的主动性，应考虑在发生环境违法情况时，按违法情节严重程度由委托方承担部分因监管不力而造成的连带责任。

5.3 实施环境服务合同保障制度

在明确第三方治理双方主体的责任边界后，除通过法律责任约束第三方按合同约定的排放标准完成委托外，亦应保障当委托方因经营不善等原因未能支付第三方治污费用而影响环境污染治理效果的情况，若第三方因治理资金问题无法保证污染治理效果，应该在制度层面解决双方责任的认定问题[6]。因此，合同中应明确相应的违约制裁和处罚条款，以防任意一方未能履行合同约定和目标或者单方无故变更、解除合同。此外，相关政府部门应加强对第三方治理模式合同的规范和合同执行管理，将第三方治理合同纠纷纳入环保法庭的受案范围。

5.4 实施环境责任保险制度

环境污染事故一旦发生，可能造成大面积危害，由此产生的巨额赔偿一般情况下第三方难以承担，不但受害人无法及时获得有效赔偿，企业发展也面临巨大风险。应由政府牵头组织各险企积极推进环境污染责任保险，同时配套设立赔付标准并编制行业规范等，将环境污染意外发生的赔偿风险市场化，避免影响受害人赔付和企业发展。该制度安排有利于提高第三方污染治理企业抵抗风险的能力，保护公民的环境权益，保障环保产业持续健康发展。

5.5 健全第三方治理市场平台

2014年6月国家环保部颁布了《关于废止〈环境污染治理设施运营资质许可管理办法〉的决定》，此举从行政角度降低了专业的第三方环境服务企业进入相关业务领域的门槛。然而由于在发展初期，行业信息不透明，排污企业在选择第三方环境服务企业时缺乏有效的判断依据。环境服务领域涉及行业广泛，技术难度大，对专业性要求很高，一般生产企业无法从专业性上判断和选择合适的第三方治理企业。因而有必要由环保部门组织协调相关技术部门、行业协会、重点高校和科研单位，以及各重点行业的代表性企业，通过市场调研和数据收集等方式，尽快按照行业类别编制环境污染第三方治理的技术指南，确定环境服务质量标准，制定各项污染物治理价格，为排污企业提供可量化的判断依据，为第三方治理市场建立公平的考核标准，创造规范有序的竞争平台。

5.6 逐步完善第三方治理的评价体系，建立合理的奖惩制度

在污染治理设施运营资质许可制度取消之后，由于第三方治理企业的相关信息不透明，排污企业在选择污染治理企业进行委托时往往缺乏有效的判断依据。因而有必要建立信息公开和市场化的评级制度，发挥公众参与和行业协会的监督和评价力量，逐步形成规范的市场秩序。

(1)加强行业信息公开。第三方治理企业为提高自身可见度、展现专业能力，应该定期发布环境污染治理责任报告，将实施的环境服务的相关信息向全社会公布并向行业协会和监管部门报备。此外，已经采取第三方治理的排污企业为方便其他企业对第三方治理企业治理效果的查询，应该将企业选择的第三方治理企业的污染治理绩效及企业对其的评价予以公布并向监管部门报备。

(2)依托行业组织评价环境服务能力。由于行业协会对自身行业内企业的基本情况和发展水平较为了解，可以发挥行业协会的积极作用，对第三方治理企业开展环境服务能力的评价工作，同时将评价结果向社会公布。

(3)建立合理的奖惩制度。行政主管部门可以结合排污企业对选择的第三方治理企业的绩效评价、行业协会的评价结果，以及环境监管部门对第三方治理企业的污染治理效果的评价进行综合考核，建立合理的奖惩机制。对于污染物排放超额达标的第三方治理企业，予以如资金激励、行业推荐等奖励，而对于环境服务质量较差或达标情况不理想的第三方治理企业除予以警告外，可以降低其信用等级，甚至列入黑名单，禁止进入第三方治理市场。

[1] 胡丽珠, 吕成. 环境污染第三方治理的监管[J]. 合肥学院学报(社会科学版), 2015(4): 100- 104.

[2] 王琪, 韩坤. 环境污染第三方治理中政企关系的协调[J]. 中州学刊, 2015(6): 72- 77.

[3] 范战平. 论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策[J]. 郑州大学学报(哲学社会科学版), 2015(2): 41- 44.

[4] 腾延娟. 环境污染治理第三方法律主体地位分析[J]. 石河子大学学报(哲学社会科学版), 2015, 29(2): 89- 95.

[5] 骆建华. 环境污染第三方治理的发展及完善建议[J]. 环境保护, 2014, 42(20): 15- 19.

[6] 常杪, 杨亮, 王世汶. 环境污染第三方治理的应用与面临的挑战[J]. 环境保护, 2014, 42(20): 20- 22.

Regulation of Third-Party Environmental Governance in China

ZHANG Ge-xin

(Chongqing Academy of Environmental Science, Chongqing 401147, China)

Practiced in many developed countries for a long time, the third-party environmental governance is new in China. This paper analyzes the current status of environmental governance in China by comparing the pros and cons of the third-party governance with the conventional mode, in which pollution governance facilities are built and operated by polluters per se. Except for certain strengths, this new mode is facing various challenges at an early stage of its practice in the market. Its role and underlying responsibility in pollution governance are still unclear, which raises difficulties in corporate financing and entails operation risks. In order to promote the third-party environmental governance and rapid development of environmental protection industry, such issues should be addressed by government regulators and policymakers as implementing government supervision, regulating business behaviors, and establishing a sound market mechanism and legal protection system.

third-party governance; government regulation; legal position; market mechanism; supporting system

2017-06-14

张革新(1971—)，男，四川安岳人，理学硕士，主要从事环境管理及环境政策法规研究，E-mail：370454174@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.04.007

X32

A

2095-6444(2017)04-0026-05