环保视角下能源结构调整的现状问题及政策建议

李南锟，李元实

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)



环保视角下能源结构调整的现状问题及政策建议

李南锟，李元实

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

随着我国经济进入新常态，能源结构调整的步伐加快，能源产业面临新的发展机遇和挑战，这一过程也给生态环境带来了新的压力和风险。从能源产业现状来看，非化石能源资源利用率低、天然气消费增长乏力，替代和减排作用不明显，很难在短期内解决由煤炭消耗带来的大气污染问题。通过分析存在相关问题的原因，提出了包括严格环境监管倒逼行业减排、强化区域战略环评作用和改革完善相关机制在内的政策建议。

能源结构；产能过剩；环境影响

党的十八大以来，我国经济进入新常态，能源需求增速趋缓，能源消费总量接近天花板。2016年全国一次能源表观消费总量约为41.8亿吨标准煤，同比下降2.5%，能源产业面临着前所未有的新形势。能源保障供应已经不再是我国能源发展的主要矛盾，如何提高能源发展的质量和效益、促进能源结构优化成为经济新常态下能源产业发展的重点[1]。一方面，能源产业格局整体供大于求，能源价格尤其是煤炭价格大幅下降，导致天然气、新能源等清洁型能源的成本劣势更加凸显[2]，如何在能源发展的清洁、高效、低廉这三者中找到均衡点成为能源结构调整的关键问题。另一方面，新能源产业发展重量不重质，政府盲目投资，资源浪费严重，对于环境的正效应没有得到很好的发挥，而水电、风电以及光伏项目在建设和投运期间对当地的生态环境也造成一定影响。

1 能源结构现状及环境问题

1.1 煤炭消费近期呈下降趋势，总量居高不下，环境压力突出

“十二五”期间，我国煤炭消费总量控制取得积极成效，煤炭消费比重下降5.2个百分点，较“十一五”提速明显。2014—2016年，煤炭消费连续三年下降，其中仅2016年就下降约1.4亿吨标准煤，超过当年原油、天然气、非火电力消费增量总和。值得注意的是，尽管近些年煤炭消费水平呈现下降趋势，但仍高于“十二五”初期，由此带来的环境压力也依然突出。一方面，燃煤排放带来的大气污染物总量巨大，远超环境容量。2015年，全国SO2、NOx排放总量分别达到1859.1万吨和1851.0万吨，而电力、热力生产和供应业、黑色金属冶炼及压延加工业、燃煤工业锅炉等煤炭消费大户的贡献最大，SO2、NOx排放量分别占全国总排放量的72.6%和50.0%。这些燃煤产业主要分布于东部较发达省市，给当地带来的环境压力尤为严重。以京津冀地区为例，其煤炭消耗强度过高，单位平方公里每年消耗的煤炭是全球平均值的近30倍，并存在大量煤炭在小锅炉、小熔炉及家庭散烧使用的情况，SO2、NOx排放量接近全国总量的10%，加之该地区大气环境承载力已超上限，大气污染形势严峻[3]。另一方面，部分地区煤炭消耗水平仍保持增长趋势。2015年，山东、江苏、浙江等省份的煤炭消耗量均高于上年，大气环境风险加剧。

1.2 非化石能源产能相对过剩，资源利用率低，生态风险加剧

“十二五”末期，我国非化石能源消费比重达到12.1%，较2010年提高了2.6个百分点，非化石能源装机及发电总量均居世界第一。但非化石能源产业在快速发展的同时，诸如发电效能低、资源浪费严重等问题亦日益突出。2015年非化石能源装机比重超过35%，而同期电力消费比例只占全国的27%，非化石能源产业逐渐陷入“边建边弃”的怪圈。一方面，随着装机规模剧增，“三弃”问题尤其是弃风弃光现象日益严重，2016年上半年我国弃风弃光比例达到21.0%和12.1%，分别提高6.0个和2.1个百分点，半年的弃风弃光量已经相当于2015年全年水平，占总发电量的1.3%。大量优质清洁能源的低效利用是对资源的浪费，对煤炭的替代作用也大打折扣，这对缓解由煤炭消耗所带来的环境问题是不利的。另一方面，不断增加的装机总量主要布局于西北等风、光资源丰富和西南水力资源丰富的地区，产业建设和运营过程不可避免地对当地生态环境造成破坏。以水电为例，西南很多河流被“密如繁星”的梯级电站层层拦截，长江上游流域仅100米以上的高坝大库就多达16座，对当地气候、水环境和水生生态及生物多样性都造成较大影响[4]。

1.3 天然气消费水平依然偏低，结构出现错位，减排受到影响

“十二五”末期，天然气消费占比为5.9%，比2010年提高1.9个百分点，但未达到能源规划目标，消费水平依然偏低。天然气作为一种主要的煤炭替代能源，其减排作用明显低于预期。“十二五”期间，天然气累计消费量约8300亿立方米，与规划目标相比，存在近900亿立方米的差距，折合原煤2亿吨左右。天然气消费增长未达到规划要求，造成的SO2、NOx减排损失分别为320万吨和300万吨左右。从天然气分类消费结构看，仍以工业消费为主，占全国天然气消费总量的60%以上，而生活类用气和中小锅炉集中供暖用气的比例较低。但恰恰是天然气集中供暖替代燃煤集中供暖、天然气替代家用散煤的大气污染减排效果最为显著。可以说，原本有限的天然气资源，由于行业优先发展顺序的错位，其减排作用进一步受到影响。

2 能源结构现状的原因分析

2.1 煤炭业主体地位受限于资源禀赋，散烧煤比例过高

“十二五”期间，受政策减产、需求下降、环保约束等因素共同影响，煤炭消费量出现了下降趋势，但受限于我国能源禀赋，以煤炭为主的能源格局不会发生改变，清洁能源的替代和减排作用不会一蹴而就。从全国范围来看，煤炭需求增长将进一步放缓，煤炭消费占比会持续下降，但部分地区由于自身发展水平、煤炭价格下降以及钢铁、建材等行业用煤回暖等因素，煤炭消耗水平仍会小幅增加。此外，我国原煤洗选率低、散烧煤比例过高，是导致大气污染的重要原因。2015年原煤洗选率仅为65.9%，平均每燃烧一吨煤大约产生16千克SO2、15千克NOx以及200千克烟粉尘，单位排放量远大于国际先进水平[5]。近些年，全国散煤年燃烧规模在10亿吨左右，接近全国煤耗的四分之一，主要被用于中小燃煤锅炉和民用炉具等领域，利用效率和污染物排放标准均远低于燃煤电厂，是燃煤大气污染物排放量居高不下的一个关键原因。

2.2 非化石能源产业缺少统筹规划，空间布局存在错位

非化石能源产业发展中面临的资源利用率低、“三弃”现象严重、生态压力加大等问题，主要有以下几个方面的原因。一是缺乏统筹规划，各级政府对新能源产业更加重视，加大了扶持力度，但在投资和建设新能源产业方面具有明显的短期性和盲目性。这一点在水电开发中尤为明显，水电站分布密集导致蓄水不满而影响实际经济效益，加上高坝大库的流域开发模式正在突破生态环境许可界限，大规模水电开发带来的生态负面影响已经显现。二是布局存在问题，“三弃”问题的核心矛盾在于发电与负荷的空间不匹配，可再生能源禀赋丰富地区一般用电需求有限，无法大规模消纳本地区非化石能源发电，而电网和配套政策的建设又相对缓慢，发电输送能力不足，严重制约了非化石能源产业的发展[6]。三是总体电力过剩，当前电力产能面临日益严重的阶段性过剩，2016年全国6000千瓦及以上电厂发电设备平均利用小时为3785小时，同比降低203小时，已是发电设备利用小时连续第三年下降，对非化石能源发电存在较大冲击。

2.3 天然气消费市场机制不健全，基础设施不够完善

阻碍天然气产业发展，导致天然气消费水平偏低、减排作用不明显的主要因素包括以下几点：首先，市场机制不健全，天然气定价体系存在气价与油价挂钩联动调整、价格调整周期等诸多问题，国内市场天然气价格水平普遍偏高，而国际市场低价天然气又难以适时进口。钢铁、石化等高能耗产业对于天然气的价格承受能力较低，随着煤炭、石油价格下行，气价竞争力进一步削弱，导致天然气消费市场的发展受到制约。其次，天然气基础设施不完善，管网密度低，设备改造成本高，总体投资巨大，中小型企业一般难以承受。这阻碍了天然气的推广普及，也导致天然气的利用范围更多地局限在大型企业，如燃气电厂上，对天然气优先替代散煤十分不利。最后，天然气供应能力阶段性矛盾突出，我国天然气调峰能力严重不足，储气调峰气量远不能满足调峰需求。受我国北方冬季采暖影响，天然气消费量会激增，而在夏季市场供应则表现为总体过剩，峰谷差愈加突出，用气高峰月与低谷月的日均用气量比值由2015年的1.34倍扩大至2016年的1.41倍[7]。这意味着天然气不能得到稳定供应，使得很多企业在选择时，更倾向于煤炭这类能确保供应安全的传统能源。

3 促进能源产业绿色发展的政策建议

3.1 严格事中事后监管，倒逼燃煤产业减排

加强事中事后监管力度，尤其是对重点污染源企业的日常监管力度，对企业燃煤锅炉运转情况、烟气排放情况、脱硫除尘设施的运行情况，进行定期检查监测，对超标排放及污染处理设施不正常运行等环境违法行为，依法查处，强化中小型燃煤企业的环保责任。科学划定煤炭消费总量控制区范围，根据不同地区空气质量改善要求与煤炭消费强度的不同，制定差异化的煤炭总量控制目标。结合排污许可制度，对京津冀、长三角等重点控制区实施更加严格的污染物排放总量控制，倒逼企业自主选择优质清洁能源和节能减排的生产方式，降低钢铁、建材、石化、电力等能耗大户的煤炭消耗总量，加快淘汰落后产能、升级改造传统能源产业，优化能源消费结构[8]。

3.2 强化区域战略环评，优化能源产业空间布局

第一，充分发挥区域战略环评“划框子”的作用。在制定非化石能源产业发展规划尤其是水电规划时，统筹考虑资源分布、环境承载力和经济效益等因素，合理开发非化石能源资源，落实“生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线”的要求，避免出现非化石能源产业“一窝蜂”式发展，确保其清洁、高效开发利用[9]。第二，优化非化石能源产业的空间布局，从以西部地区为主转到以中、东部为主。在新常态下，中、东部地区对外来能源的需求在减弱，跨区域大规模输电的矛盾也愈加突出，处理好清洁能源充分消纳战略与区域间利益平衡的关系，能有效化解“三弃”问题和部分输电通道闲置等资源浪费，全面提升能源利用效率，充分发挥非化石能源对煤炭的替代作用[10]。

3.3 改革完善相关机制，推进节能减排措施实施

一是改革补贴税费制度，加强激励性的财税政策，利用财政补贴、税收减免和贷款贴息等方式鼓励企业更多地使用清洁能源、加强对节能技术的研发和使用，从而促进能源结构优化；加大惩处性财税政策的力度和范围，对能耗高、技术落后的企业，开征碳税、气候变化税等旨在保护生态环境的新型税种，大幅提高其能源尤其是煤炭使用成本，促使企业降低煤炭消费量、完善节能减排措施[11]。二是完善天然气等清洁能源定价机制，解决峰谷气价、分类气价、可中断气价等问题，建立适应网络化的管输定价机制，考虑将储气调峰费用单独定价[12]。科学的价格机制和调峰补偿措施可以让市场自主实现优化布局和错峰调峰，从而促使结构性矛盾得到解决。三是确定天然气优先发展领域，扩大天然气使用范围，包括推进城市“煤改气”工程、鼓励工业燃料领域的天然气置换和天然气在新兴领域的应用等措施。四是加大对清洁能源产业的基础设施投入，提升天然气管网覆盖密度、加快非化石能源跨区输电通道建设。

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The Current Situations and Policy Suggestions of Energy Structure Adjustment under the “New Normal”

LI Nan-kun, LI Yuan-shi

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

As China’s economy has entered into the “new normal state”, the pace of energy structural adjustment is accelerating and the energy industry is faced with new development opportunities and challenges, which bring new pressures and risks to the ecological environment. Due to the low utilization of non-fossil fuels and weak growth of natural gas consumption, the air pollution caused by coal consumption will linger in short term. By analyzing the reasons behind the problems, this paper puts forward some suggestions on industry emission reduction, including implementing strict enforcement of environment supervision, strengthening the regional strategic environmental assessment, and improving relevant mechanisms.

energy structure; overcapacity; environmental impact

2017-05-09

环境保护部重大经济政策环境评价财政专项(2110203)

李南锟(1984—)，男，天津人，工程师，硕士，主要研究方向为政策战略环境评价，E-mail：826566904@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.04.001

X32

A

2095-6444(2017)04-0001-03