苕溪流域种植业面源管理体系研究——以湖州市为例

马 恒 黄 丹 施红英

(1.浙江省环境保护科学设计研究院，杭州 310007；2.湖州市农业局，湖州 313000； 3.湖州市环境保护局，湖州 313000)

苕溪流域种植业面源管理体系研究
——以湖州市为例

马 恒1黄 丹2施红英3

(1.浙江省环境保护科学设计研究院，杭州 310007；2.湖州市农业局，湖州 313000； 3.湖州市环境保护局，湖州 313000)

湖州市苕溪流域在种植业面源管理方面，虽然建成“政府主导管理模式+科技管理模式+市场化管理模式+公众管理模式”的复合型管理模式，但仍存在部门权责不明晰，统筹协调机制不健全，未形成专项规划，政策体系不健全等问题。本文从设立流域垂直管理机构，建立协调与管理机制，制定专项规划，完善政策体系和健全污染监控体系五方面提出了对策，为苕溪流域种植业环境管理提供参考。

苕溪流域；种植业；管理体系；湖州市

苕溪是浙江省八大水系之一，地跨临安、余杭、德清、安吉、吴兴区和长兴6个县市区。近年来，苕溪流域工业污染、农村生活污染得到的控制，农田流失已成为流域非点源污染的主要来源之一，种植业面源污染防治被日益重视。本文以湖州市为例，研究苕溪流域种植业面源管理体系，分析现状剖析问题，提出对策建议，以提高污染防治管理水平和效率。

1 湖州市苕溪流域种植业面源污染防治现行组织管理模式

目前，湖州市采用以政府主导管理模式为主，以科技管理模式、市场化管理模式和公众管理模式为辅的复合型管理模式，开展苕溪流域种植业面源污染防治，覆盖耕作管理、化肥农药减量增效、灌溉排水管理、农业投入品废弃包装物回收与处理、耕地保护与土壤修复管理、水污染防治管理等关键控制点。

1.1 政府主导管理模式

政府主导管理模式是行政主管部门履行其各自职责，以行政命令控制、行政监管加强种植业农业面源防治的模式。湖州市农业局和市环保局是种植业面源污染防治的主要部门，发展和改革委员会、财政局、科技局主要从产业政策、财政政策、科技推广及研发政策等方面予以支持，其它相关部门各司其职，但职能存在交叉现象。

1.2 市场化管理模式

市场化管理模式是运用补贴、补助、政府购买服务等方式吸引社会资本、社会力量共同参与种植业面源污染防治的模式。

(1)以农民专业合作社为依托的市场化管理模式

湖州一些植保农机专业合作社等新型服务型专业合作社不断发展，为小规模种植开展统一农田耕作、收获、排灌、植保、测土配方、秸秆收集加工等农业社会化服务，2016年全市实施病虫害统防统治面积达39.52万亩，建成绿色防控融合面积19.2万亩，化学农药施用量均减少3%以上。

(2)委托公司化的市场化管理模式

在农业投入品废弃包装物回收与处置和灌溉排水方面，湖州苕溪流域各区县以招投标形式，确定第三方公司进行农业投入品废弃包装物的归集储运与无害化处理；对于能够实现盈利的小型农田水利工程，推向市场，实行公司化和物业化管理。

1.3 公众管理模式

公众管理模式基于农民自愿采纳政府管理政策的基础之上，是源头管理的一种方式。目前，湖州市种植业面源污染防治公众管理模式只作为管理体系中辅助其它管理模式的手段，主要有以下几种类型。

(1)以村规民约约束农户行为

现今湖州所属区县的大部分村都将生态环境保护、合理用药、合理用肥、禁止露天焚烧秸秆等列入了村规民约，以此约束农户改变其行为习惯。如安吉县高家堂村的村规民约中规定“严禁在水源地范围内倾倒垃圾，使用各类农药、化肥。”；“竹山林地严禁使用有毒有害农药、化学除草剂和毁林种植经济作物。”。

(2)以补贴形式激励公众自主参与

德清县对为散户(50亩以下)提供水稻机械化统一育插秧、病虫害统防统治等服务的粮食生产服务组织，采用“以奖代补”的方式给予不高于每亩60元的补助。

(3)公众参与监督管理

湖州市对第一时间发现并拨打公众监督举报电话举报秸秆露天焚烧的个人，经核实后给予每片火点100元奖励。

1.4 科技支撑管理模式

科技支撑管理模式以科技的手段加强管理体制的效力，以人才的引进管理体制的结构，对提高环境管理水平和效率具有重要作用。

湖州市在基本完成“三位一体”基层农业公共服务体系建设基础上，与浙江大学联合构建以涉农高校科研机构为主导、本地农技推广组织、农业龙头企业、农业科技企业、农民专业合作社、农业生产基地等共同参与的农科教结合、产学研一体化的“1+1+N”农技推广新型联盟，开展项目研发、示范与推广、技术成果共享等方面的密切合作。

2 现行组织管理体系存在的主要问题

2.1 缺乏明确、权威的管理机构，部门权责不明晰

我国现行立法并没有明确权威的种植业面源污染防治主管机构和执法机构。尽管湖州市在《湖州市五水共治2014-2017年实施方案》等文件中，提出市农业局是农业面源污染防治的牵头协调单位，但农业局与其它市级部门是平级单位，在开展牵头协调实际存在一定的难度。另外，流域系统具有整体性、地域分异性、污染的跨界单向外部性，因此在水环境管理中必须体现流域综合管理的思想。虽然水利部在太湖流域设立了太湖流域管理局，但该机构只是水利部的派出机构，仅限于代表水利部行使所在流域内的水资源管理职责，不涉及水环境管理，并不是真正意义上的流域综合管理机构。

此外，种植业面源污染防治涉及农业、环保、水利等多个行政主管部门，“政出多门”导致地方政府以及各职能部门之间责任权利边界模糊，职责职能交叉，权责不一，影响工作开展。如环保、国土资源部门在配合农业部门开展农业两区土壤污染防治中的具体职责分工不明确。

2.2 缺乏高效整合的协调机制，资源未有效整合

种植业面源污染防治是项系统工程。湖州市尚未针对种植业面源污染防治建立系统、高效的协调机制。农业、环保、水利等各部门依照各自职责所开展的与农业土壤、流域水体相关的监测，在污染监控体系、监测布点、数据信息等方面未形成资源整合与共享，影响工作实效。

2.3 未形成专项规划或行动计划，缺乏系统性和延续性

湖州市苕溪流域种植业面源污染防治的相关内容和要求分散在各个规划、行动计划和专项中，如五水共治、国家现代农业示范区建设、水环境综合治理方案等，未有专项行动计划或专项规划，使得种植业面源污染防治工作缺乏顶层设计，欠缺一定的系统性和延续性。

2.4 政策体系不健全，复合型管理模式有待进一步优化

由于政策体系不完善、政策执行不到位等问题，复合型管理模式并未能完全发挥作用。在农药、肥料的使用与管理中，依托农业社会化服务组织的市场化管理模式推广范围有待进一步扩展，种植散户的自主意识不强，公众参与监督的积极性不高。在耕作管理方面，政府在优化布局及制定种植业发展规划中，鲜有从改善种植环境质量、削减种植业面源污染的角度予以考虑；除了耕作农机化，市场化在其它耕作管理方面所发挥的作用尚不明显。种植业面源污染第三方治理仍处于摸索阶段。

3 对策与建议

3.1 设立省市县苕溪流域垂直管理机构，建立高效的综合协调机制

打破现有的行政管辖界限，以流域综合管理的理念，以垂直管理形式成立省市县三级苕溪流域综合管理机构，统筹协调苕溪流域的种植业面源污染防治，保证水环境管理的整体性。同时，以各级苕溪流域管理机构牵头，建立行政区域内多部门共同参与的高效的综合协调机制，实现无缝对接，提高环境管理协同能力。

3.2 理顺监管体制，建立科学的管理机制

明确现有职能部门在种植业面源污染防治各环节中的职责权限和主体责任。建立健全管理机制，将种植业面源污染防治工作的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，建立种植业面源污染防治的首长负责制，实行责任首问制、追究制、考评制，建立和完善层级监督和社会监督机制。

3.3 制定种植业面源污染防治专项规划，实施分区管控、分类指导

制定种植业面源污染防治专项规划或行动计划，做好顶层设计和系统规划，根据辖区种植业分布情况、作物种类、水环境现状等，将流域划分为不同等级防护区，并提出分区防治管控要求和实施方案，实行分区管控、分类指导。

3.4 完善政策体系，多措并举提高管理效率

一、完善种植业面源污染防治法律法规体系和标准体系，强化制度的刚性，发挥标准的重要支撑作用；二、运用多样的市场化管理措施。研究制定化肥和农药施用量的限额控制及超量使用税收政策、环境友好型种植业生态补偿机制，探索建立面源与点源、面源与面源的排污许可交易制度；三、加强环境友好型技术和种植业污染治理的有效供给，创新技术推广模式，以现身说教，示范指导，制定通俗易懂、图文并茂的技术指导手册等方式提高推广效果；四、明确公众参与的内容、程序与机制，通过教育、培训、宣传等多种措施，树立公众的生态环保意识，调动公众广泛参与的主观能动性。

4 研究小结

近年来，苕溪流域工业污染、农村生活污染得到的控制，农田流失已成为流域非点源污染的主要来源之一，种植业面源污染防治被日益重视。本文以湖州市为例，研究苕溪流域种植业面源管理体系，分析现状剖析问题，提出对策建议，以提高污染防治管理水平和效率。研究表明，湖州市苕溪流域在种植业面源管理方面，虽然建成“政府主导管理模式+科技管理模式+市场化管理模式+公众管理模式”的复合型管理模式，但仍存在部门权责不明晰，统筹协调机制不健全，未形成专项规划，政策体系不健全等问题。为此本文在以上研究基础上提出相关进一步加强管理的对策，以期为苕溪流域种植业环境管理提供参考。具体对策包括：一是设立省市县苕溪流域垂直管理机构，建立高效的综合协调机制；二是理顺监管体制，建立科学的管理机制；三是制定种植业面源污染防治专项规划，实施分区管控、分类指导；四是完善政策体系，多措并举提高管理效率。

[1]孙作雷.苕溪流域农业非点源污染风险评估研究[D].杭州：浙江大学，2015.

[2]王秀茹.农民专业全作经济组织与农业面源污染防治[J].法制博览，2016(02)(中)：38-40.

[3]余昱葳.县域面源污染控制管理模式与政策研究[D].杭州：浙江大学，2012.

[4]李明华.环境法治与社会发展评论[M].北京：中国法制出版社，2010.

[5]罗宏，王业谣，冯慧娟等.论流域环境经济学[J].环境科学研究，2010(2)：232-236.

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[7]张蔚文.农业非点源污染控制与管理[M].北京：科学出版社，2011.

Study of the Situation and the Countermeasure on Management System for Control Non-point pollution of Planting in the Tiaoxi River Watershed： Case Study by Huzhou

MA Heng1HUANG Dan2ShI Hongying3

(1. Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou，310007； 2.Huzhou Agriculture Bureau，Huzhou，313000；3. Huzhou Municipal Environmental Protection Bureau.Huzhou，313000)

Huzhou city in Tiaoxi watershed planting non-point source management，although the complex management mode built “government leading management mode + technology management mode + market management mode + public management mode”，but there are still some responsibilities are not clear，coordination mechanism is not perfect，has not formed the special planning，the policy system is not perfect the problem. This article from the establishment of watershed vertical management agencies，establish coordination and management mechanism，formulate specific plans，and puts forward some countermeasures for perfecting the policy system and sound pollution monitoring system in five aspects，to provide reference for the planting of Tiaoxi watershed environmental management.

Tiaoxi river watershe；non-point pollution of planting；management system；Huzhou

马恒，工程师，主要从事生态环保规划、政策与标准研究

X21

A

1673-288X(2017)02-0198-03

项目资助：水体污染控制与治理科技重大专项(2014ZX07101-012)

引用文献格式：马 恒 等.苕溪流域种植业面源管理体系研究[J].环境与可持续发展，2017，42(2)：198-200.