对“一警多能、综合执法”的认识与思考

郑文东

近几十年来，随着政治、经济体制的不断改革创新，由计划经济体制下确立的传统警务模式越來越受到质疑和挑战，不少地方开始探索建立现代化的新型警务机制。部分公安机关进行了警务机制改革创新，并提出“一警多能、综合执法”的先进理念，现就结合当前警务机制改革创新谈几点对该理念的认识。

一、“一警多能、综合执法”是建设现代警务机制的必然要求

传统警务模式按照“一事一设”的思路划分警种，各警种职责任务清晰明了，便于任务的分配执行和警令的传达贯彻，对于特定单项工作的推动作用也是有目共睹的。但由于强调专业分工和上下对应，各个警种只负责自己的专职工作，对其余警务活动则很少参与，即使碰见了也都交由别的警种负责。有时遇到复杂案件，甚至出现各个警种分别处理属于自己管辖部分的现象。过细的警种分工还导致各警种人员分配不均衡，忙闲有别，浪费了有限警力资源，导致推诿扯皮。“对口处置”原则有时甚至贻误战机，尤其是在警力本身严重短缺的情况下，过细的专业分工导致实质上的警力“零碎化”，基层所队实战警力严重不足，不便于“握指成拳”，影响整体作战效能。而且，过分强调专业化，长久从事单项工作必定产生技能单一的不良后果，弱化了警察的综合业务技能，不利于警察整体素质的提升，不利于打造复合型民警，更谈不上综合执法。随着经济社会的发展进步，警务活动成倍增加、警情复杂程度加剧，加之警力严重不足，传统警务模式越来越无法适应打防工作需要，警务机制改革创新势在必行。

现代警务机制要求警务资源整合化、警务运作高效化、警员素质实战化，这就需要基层民警具有多种能力，可以处理多种警务，这既是时代要求，也是现实所需。我省基层警务模式也存在着警种设置“求大求全”、警种职责单一、民警综合素质不高的突出问题。为改变这种现状，省公安厅在省委、省政府的领导下进行了警务机制改革创新，并提出“一警多能、综合执法”的理念，这是新形势下，破解民警素质不高、警务效能低下的有效手段。

二、正确理解“一警多能、综合执法”

“一警”指民警个人，也指一个警种；“多能”指在完成主业的情况下具备多种能力，与以前的“单一而专业”相对应；“综合执法”，指从事多项执法活动、完成多项执法任务，与完成单一任务相对应。因此简单来说，“一警多能、综合执法”是指民警根据警种角色，能够胜任该角色赋予的特定职责任务，同时具备多种能力，可以轻松应对随时发生的多样化警情，而且对于绝大部分简单警情可以自行处置，对于复杂警情，可以先期处置，为后续工作的深入开展奠定坚实基础。就其内在关系而言，“一”与“多”实质上体现了“专”与“综”的关系，“一”强调专业化，指民警或警种的主要或专职工作，“多”指兼能处置多项警务，具备较强的综合能力；“一”是为了把工作做深、做细，破解难题，“多”是为了将工作面拓展、延伸，完成多项任务，高效用警。所以，“一警多能”实质上要求民警能够专综结合，是新型警务机制下对基层民警的基本要求。若不具备“一警多能”就无法“综合执法”，因此“一警多能”是前提、是基本素质，“综合执法”是结果、是必须达到的要求。

三、“一警多能、综合执法”在公安机关内部纵向和横向之间有不同要求

从纵向来看，越到上级公安机关越要强调专业化，越到下级越要强调综合执法。因为在基层执法活动中，民警遇到的问题千差万别，对群众而言，他们不分任何警种，只需要能解决问题的警察。而且在基层，很多问题本身并不复杂，通过综合执法完全可以解决，人为分工只会浪费警力，造成警力资源内耗。所以，越到基层越要求综合执法。卢展工书记对此有过精辟论述：“从机构设置讲，省辖市级以上公安机关的很多工作专业性都比较强，需要专门的机构和人员来研究和处理，因此分工较细。但省辖市级以下特别是基层的公安机关，分工并不是越细越好。因为基层的问题很多很复杂，不可能都由专门的机构和人员来处理，这就要求基层公安机关具有较强的综合协调能力、基层民警具备较高的综合素质，一旦出现问题能够有效调动警力，集中力量、协同处理。如果基层分工过细，就会造成有的地方工作忙不过来、有的地方力量富裕。”卢书记的讲话，充分体现了实战化条件下，不同层级对专业化要求的不同，说明基层公安机关进行综合执法的必要性，也说明“一警多能、综合执法”主要是针对派出所等基层公安机关提出的要求。

从横向来看，“一警多能、综合执法”，对市局、直属派出所各警种民警有着不同要求。对派出所而言，“一警多能、综合执法”突出体现在社区民警、交通巡防民警两个警种上。对社区民警而言，警务室是基层中的基层、基础中的基础，也意味着承担的任务繁杂、综合性最强。社区民警对于辖区发生的各类案件，要先期处置，能够依靠自身力量解决小问题、小案件，对一些较大的案事件，能够在前期进行有效控制和处置，有效防止势态扩大升级。不仅如此，社区民警还要善于做群众工作，懂法律、懂证照办理等各项公安业务，能够接受群众咨询，提出中肯的意见、建议。所以，只有成为“多面手”，社区民警才能完成“十项任务”，使自己成为“五员型民警”，警务室也才能更加充分地发挥保一方平安、加强社会管理、服务人民群众的“三种功能”。对交通巡防民警而言，不仅要搞好巡防盘查、设卡堵截，处置交通事故，还要会处理打架斗殴、群众纠纷等常见警情，先期处置重大案事件，不但要会处理案件，也要会做群众工作。其他警种虽不像社区民警那样要求面面俱到，但业务范围远比以前扩大，要求也更高。案侦民警不仅要处理常见的伤害、“两抢一盗”案件，还要处理经侦、禁毒、反恐等多种刑事案件。治安管理大队不仅要处理治安案件、进行治安管理、搞好治安防控，还要管理出入境业务、进行巡逻防范，协助处理刑事案件。对市局而言，“一警多能、综合执法”要求集中体现在派驻监督室民警身上。派驻监督室民警不仅要监督执法办案、巡逻执勤、加强队伍管理，还要靠前作业直接监督执法办案。这就意味着，要搞好监督服务，就要懂程序、懂法律，了解掌握执法办案的每个环节、懂得处理各类案件的相关法律程序和法律依据，否则谈不上监督，更无法指导执法办案。

所以，“一警多能、综合执法”是对基层民警提出的更高要求，必须在实战中贯彻落实，否则警务新机制的整体效能将得不到充分发挥。

四、“一警多能、综合执法”的重大意义

（一）“一警多能、综合执法”可以提升民警综合素质，打造实战化优秀警队

当前和今后一段时期，通过增加编制来解决警力不足既不现实，也不太可能。通过内部挖潜实现警力无增长改善，是新型警务机制着重解决的问题。事实上，任何情况下民警的素质都影响着警力的变化。传统警务模式下，民警从事的警务活动相对单一，对民警的素质要求相对较低，而新型警务机制下，对民警整体素质提出了更高要求，客观需要通过以人为本、政治建警，严把“入口”、畅通“出口”，加强对基层一线民警的实战培训，在实践中通过以老带新、实战学习等多种手法，“倒逼”基层公安机关和基层民警按照“一警多能”的要求，不断提高民警实际工作能力和综合执法水平，从而打造符合实战化要求的优秀警队。

（二）“一警多能、综合执法”便于整体作战、集约用警

马列主义哲学告诉我们，当局部与个体以合理、有序的方式排列组合时，将产生一加一大于二的整体效果。我省的警务机制改革创新实质上是对警力的合理化调整配置，是在公安机关内部进行的资源优化整合，不再是以往的小打小闹，最终目的是要达到机制运转的高效、有序。全体民警在新型警务机制下，按照“一警多能、综合执法”的要求不断提升实战能力，主动适应警种定位，将促使各警种、部门之间乃至整个基层公安机关的协调有序运转，将有效促进整体作战法在基层公安机关的全面实施，实现警务资源的最大化利用，实现集约用警的目的。

（三）“一警多能、综合执法”可以加速推进新型警务机制的完善提高、深度创新

高效的警务机制和实战化的优秀警队完美结合才能发挥出最大化的警务效能，这二者缺一不可、互为补充，高效的警务机制只有高素质的民警才能适应，而高素质的实战化警队则能促进高效能警务机制的不断深化、完善。我省的新型警务机制正处在完善提高、深度创新的关键阶段，广大民警不断适应新型警务机制，以“一警多能、综合执法”为追求目标，无疑将加速提升新型警务机制的实战效能，进一步彰显实战化新型警务机制的巨大优势。