浙江、上海环境污染第三方治理经验及对云南的启示

陈远翔，何 燕，杜 旭，杨燕平，杨丽琼，赵健艾，张晓宇

(1.云南省环境科学研究院，云南 昆明 650034；2.云南瑞升烟草技术(集团)有限公司，云南 昆明 650000)

浙江、上海环境污染第三方治理经验及对云南的启示

陈远翔1，何 燕1，杜 旭2，杨燕平1，杨丽琼1，赵健艾1，张晓宇1

(1.云南省环境科学研究院，云南 昆明 650034；2.云南瑞升烟草技术(集团)有限公司，云南 昆明 650000)

环境污染第三方治理当下正逐渐成为国内环境污染治理的主流趋势，浙江省、上海市在国内较早开展了环境污染第三方治理，取得了较好的成效。对浙江、上海的环境污染第三方治理工作进行调研，总结其成功经验，为云南省第三方治理市场建设提供经验借鉴与启示。

环境污染治理；第三方治理；浙江；上海；启示；云南

0 引言

环境污染第三方治理(以下简称“第三方治理”)是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务企业进行污染治理的新模式[1]，由于其能够有效提升环境污染治理的效率和水平，当下正逐渐成为环境污染治理的主流趋势。随着“十八届三中全会”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”，表明了国家的治污思路已经由“谁污染、谁治理”向“污染者付费、专业化治理”转变[2,3]。2015年初，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，对改革治污模式、吸引和扩大社会资本投入环境污染治理、促进环境服务业发展做出了明确部署。随后，包括云南省在内的全国各省市相继发布了关于推进第三方治理的实施意见。

2016年1月，云南省人民政府办公厅印发了《关于推行环境污染第三方治理的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)，强力推行第三方治理。为推动云南建立第三方治理的治污新机制，健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场，本文结合浙江省、上海市的第三方治理调研情况，总结经验，为云南省第三方治理市场建设提供借鉴与启示。

1 浙江、上海第三方治理特征及经验

1.1 浙江省

浙江省针对第三方治理的实践工作涉及火电厂除尘脱硫脱硝、市政污水处理、垃圾处理处置、农村生活污水治理设施运营等环境公用设施领域和排污企业污染治理、工业园区污染集中治理、重点污染源在线监控系统运维等非环境公用设施领域，其推行方式主要包括以下3方面。

1.1.1 推进各项改革试点

在有序推进杭州、宁波等第三方治理国家试点示范的同时，浙江深入开展了绍兴、舟山等8市县排污许可证改革试点工作，通过建立主要污染物财政收费和排污权基本账户制度、企业刷卡排污制度等，进一步强化了政府环保主体责任、企业治污责任，截至2015年底，浙江已经建成2100套刷卡排污系统，省控以上污染源实现全覆盖，全省以排污许可证为核心，覆盖污染源建设、生产、关闭全过程的“一证式”管理模式正逐步形成。通过形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，进一步提升了环境治理能力和管理水平。

1.1.2 深入推进排污权交易

作为全国首批排污权交易试点省之一，浙江省已全面开展了排污权交易试点工作，全省共有11个设区市的60个县(市、区)开展了试点工作，先后制定省级相关政策和技术文件15个，各试点市、县出台的政策、技术文件达103个，全省的排污权交易得到了深入推进。截至2015年底，浙江省累计排污权有偿使用和交易金额达50.65亿元，排污权抵押贷款145.07亿元。通过不断完善排污权交易市场，使得浙江省第三方治理取得的污染物减排量有可能计入排污企业的排污权账户，由排污企业作为排污权的交易主体并从中获益[4]，增强了排污企业治污的动力。

1.1.3 以银行为主体探索金融创新和金融服务

浙江省内建设银行、浦发银行、农商银行、宁波银行等积极探索了支持环境污染第三方治理的方式，相继探索了以收益权质押发放贷款等新型担保模式，推出了针对从事环保技术转让、咨询、“三废”原料供应、洗涤等业务的环保服务公司的专门贷款产品，同时推广了循环贷款方便治污企业资金安排，并对治污企业实行低于一般贷款利率政策，改善了第三方治理企业的信贷环境。

1.2 上海市

上海市第三方治理起步较早，在20世纪90年代末就有企业涉足第三方治理，时至今日，全市第三方治理企业已有150余家，产业规模达50亿元。总结上海市第三方治理发展特点，可以概括为“提高环境污染违法成本，全面激发市场主体活力”， 其主要措施包括以下三点：一是上海修订了锅炉、餐饮油烟、汽车制造、印刷包装、涂料油墨、船舶制造、燃煤电厂、城镇污水处理厂、大气综合排放等大气排放标准和水污染综合排放标准等20余项涉及污染物排放的地方标准[5]，形成了更为严格的污染物排放标准制度。二是全市目前已实现了占全市污染物排放总量85%的150多家重点排污企业自动连续监测网络的全覆盖，监测监察方式由传统的“人盯人”升级成了在线实时监控的“千里眼”，进一步强化了环境监管执法。三是市发改、财政、环保部门自2015年初开始，分三个阶段大幅上调了四项主要污染物的收费标准，并依据污染物排放浓度实行了分四档的差别化收费标准，同时启动实施了VOCS排污收费差别化政策，高标准差别化收费激发了企业节能减排的积极性。三管齐下，倒逼排污企业进一步提升治污水平，从而激发了第三方治理的市场需求。

2 云南省第三方治理推行路径

此次国务院办公厅发布的《关于推进环境污染第三方治理的意见》，有三处亮点：第一，首次以高规格文件形式发布，以往关于环境污染第三方治理的文件多由环保部发布，由国务院办公厅发布有关第三方治理的文件尚属首次；第二，环境污染治理主要方面均被无死角明确覆盖，“城市污水、垃圾处理设施”、“城镇污染场地治理和区域性环境整治”、“工业园区等工业集聚区”、以及“被环境保护主管部门责令限制生产、停产整治且拒不自行治理企业”等均被纳入第三方治理范围，界定范围较以往更加宽泛，更有利于污染治理企业拓展市场；第三，完善价格和收费政策、加大财税支持力度、创新金融服务模式、发展环保资本市场等多项措施并举，意在培育健全第三方环境污染治理市场。

在国家政策指导下，云南省结合省情实际，出台了《实施意见》，其中明确了推行第三方治理的总体要求，突出了环境公共服务、重点行业深度治理、工业园区集中治污、区域水环境综合整治、重金属污染综合治理和农村环境综合整治等重点领域，同时提出了拓展第三方治理市场规模、推动环保产业发展、创新治理机制、健全监管体系、强化政策支持等方面的具体措施。《实施意见》的发布，明确了接下来云南推行第三方治理的具体路径，但在现阶段，云南仍面临着排污企业违法成本低于守法成本、排污主体责任明晰难、环保产业基础薄弱等问题，需要在后续具体实施过程中一一解决。

3 浙江、上海第三方治理对云南的启示

“十三五”期间，推行环境污染第三方治理将作为云南省环境保护的重点工作之一，在贯彻落实省政府《实施意见》的同时，结合对浙江省、上海市的第三方治理发展情况调研分析，针对云南推行第三方治理的近期工作重点，为保障第三方治理顺利推行，提出建议。

3.1 形成倒逼机制，增强重点企业排污压力

站在环保的角度，推行第三方治理的根本措施还是要加强环境监管，如果监管力度不够，即使强行推广，企业也可能通过成立关联公司等方式进行“伪第三方治理”，最终达不到效果。因此，推行第三方治理的首要工作是强化环境监察监管，一方面是严格排污标准，在现阶段无法在短时间内形成地方排污标准的情况下，可以结合云南省生态红线划定，先期提高特定区域企业排污标准；另一方面是提高企业违法排污成本，在借鉴东部地区刷卡排污制度、排污许可证一证式管理模式等的基础上，加快推行云南排污许可证制度，探索国控、省控重点排污企业自动监控全覆盖，转被动为主动，堵塞偷排偷放漏洞。通过强化环保硬约束，激发排污企业的治污需求。

3.2 完善激励机制，激活各方参与治污活力

在采取“倒逼型”机制的同时，还需要辅以经济激励型机制。一是在严格执行新排污费征收标准的同时，按污染物排放浓度与排放限值比例，细化差别收费政策标准；二是加快推进全省排污权交易市场建设，明晰排污者的环境容量资源使用权[6]，允许排污者在法律许可且充分发挥市场在第三方治理过程中的作用的框架范围内，到市场上去交易排污权获得经济利益；三是建立污染治理收益的共享机制，允许第三方治理企业在完成治污要求的前提下，可以从其修复的环境、土地、水域、甚至是排污企业发展股权中获利[7]。通过确保排污企业、第三方治理企业的合法利益，提高各方参与到第三方治理市场中的积极性。

3.3 强化政府引导，培育第三方治理企业和市场

在实施信贷、税收优惠政策等的同时，依托政府成立引导性的环保产业基金，大力培育和扶持一批环境污染治理企业。积极扶持、辅导、推动有条件的环保企业上市融资和“新三板”挂牌交易[8]，减少因投资者与融资者之间信息不对称所导致的潜在风险，形成一批兼具污染治理能力和融资能力的环保企业，在推动全省环保产业发展的同时，促进第三方治理市场和龙头企业的形成。

3.4 规范市场秩序，促进第三方治理市场健康发展

借鉴浙江、上海政府部门对第三方治理企业不进行行政许可、不设置门槛的做法，云南省政府部门主要做好对排污企业和第三方治理企业的监督管理和执法，用环保法律法规和提高环境标准等手段倒逼企业转型、升级，做好引导而不越位。同时，鼓励成立第三方治理的相关行业协会，充分发挥行业协会连接政府与企业的纽带作用、以及自检自律作用。考虑到云南正处于培育第三方治理市场的初期阶段，建议形成市场培育期以公布第三方治理企业从业能力评估排名为主、黑名单制度为辅，市场成熟后严格执行第三方治理企业黑名单制度的监管形式。通过充分发挥政府、行业协会等各自作用，规范第三方治理企业的市场行为，促进第三方治理市场健康发展。

[1]国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见[Z]．中华人民共和国国务院公报，2015(3)：28 - 31．

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)[J]．求是，2013(22)：3 - 18．

[3]任维彤，王一．日本环境污染第三方治理的经验与启示[J]．环境保护，2014(20)：34 - 38．

[4]刘喆．新常态下的“第三方治理”[N]．中国建设报，2015 - 01 - 23:007．

[5]陈玺撼．第三方治污，怎么“跑”起来[N]．解放日报，2014 - 11 - 23:007．

[6]陈鹏，赵云皓，逯元堂，等．环保产业市场化的政策支撑体系研究[J]．环境与可持续发展，2012(6)：33 - 35．

[7]谢海燕．环境污染第三方治理实践及建议[J]．宏观经济管理，2014(12)：61 - 62 , 68．

[8]周曙光．让企业环保投入成为价值投资[J]．世界环境，2016(2)：46 - 48．

Experiences of Third-party Management on Environmental Pollution in Zhejiang and Shanghai and the Enlightenment to Yunnan

CHEN Yuan-xiang1，HE Yan1，DU Xu2，YANG Yan-ping1，YANG Li-qiong1，ZHAO Jian-ai1，ZHANG Xiao-yu1

((1.Yunnan Institute of Environmental Science, Kunming Yunnan 650034 ,China))

Currently, third-party environmental pollution control has become the main trend of domestic environmental pollution control. Zhejiang and Shanghai were the pioneer regions to carry out third-party environmental pollution control practices. They have obtained some achievements. This paper summarized the practices and experiences of Zhejiang and Shanghai，which would provide reference and inspiration inthethird-party market buildinginYunnan.

environmental pollutioncontrol; third-party management; Zhejiang; Shanghai; enlightenment; Yunnan

2016-07-15

X32

A

1673-9655(2017)01-0033-03