深化涉农金融创新，支持服务“三农”发展

李江源++陈骐++陈康

摘要：农村金融是金融体系的重要组成部分，是支持服务“三农”发展的重要力量，现阶段农村金融依然是地方金融体系最为薄弱的环节。文章以四川省为例，通过对农村金融发展现状、存在问题进行分析，从涉农信贷、金融机构、涉农保险、农村信用体系建设四个方面给出了相关政策建议。

关键词：农村金融；土地流转；金融创新；农村信用体系建设

一、 四川农村金融发展现状

农村金融是四川金融体系的重要组成部分，是支持服务“三农”发展的重要力量，是促进农业升级、农村发展、农民增收的重要抓手。近年来，四川农村金融不断发展，服务体系不断完善，服务覆盖面不断扩大。但从总体上看，农村金融仍是整个金融体系中最为薄弱的环节，尚需进一步深化体制机制改革，才能精准对接多元化融资需求，支持新型城镇化建设，有效助推扶貧攻坚。

1. 涉农信贷：积极进行相关品种创新，满足农村发展资金需求。四川率先在全国试行农村土地流转收益抵押贷款政策，此举有效破解农村土地直接抵押的法律障碍，切实增加农民财产性权益。2014年初，出台《四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》，在9个县（市、区）试点农村土地流转收益抵押贷款，达成土地流转收益抵押贷款协议177个，取得贷款资金近4.24亿元，用于保证贷款的土地面积近6万亩。2015年已正式出台《四川省农村土地流转收益保证贷款暂行办法》，在全省范围内推广试点政策，探索建立了确权登记颁证、抵押登记、价值评估、融资担保、风险补偿、资产处置等一系列配套制度措施。同时，全省涉农银行业机构先后出台了“农村产权融资担保管理办法”、“集体林权抵押贷款管理办法”等制度，积极推广发展“四权”、应收账款、农产品订单等抵质押贷款，目前已推出了“四权”抵押贷款等业务品种130余个。成都市还建立了农村产权交易所、农村产权流转仲裁院和金融仲裁院，形成了市县乡三级农村产权流转服务体系，可通过仲裁的方式化解农村产权抵押融资中产生的法律纠纷。

2. 金融机构：适度放松支农监管要求，做好农村金融机构建设。四川积极争取银行信贷资源向农业倾斜，分别与国开行、农行和邮储银行达成60亿元、300亿元、200亿元涉农战略合作与信贷合作协议，支持现代农业示范区建设与现代农业发展。对涉农银行业机构实施涉农贷款增速高于同期全部贷款平均增速的年度目标考核。在总结乐山商行发行25亿元“三农”金融债券，有效提高贷款增量的成功经验基础上，推动成都农商行开展涉农信贷资产证券化业务试点，进一步拓宽支农资金来源，降低“三农”融资成本。加快农合机构产权改革，设立三农金融服务委员会。鼓励农业银行下沉服务重心，增强县域分支机构服务农业农村经济发展的独立性、自主性和灵活性；鼓励邮储银行以特色小额贷款产品满足不同地区、不同行业的支农贷款需求。稳步培育新型农村金融机构，鼓励新设村镇银行、贷款公司、农村资金互助社。推进“村村通”工程与“讯通工程”，在全省17个市实现行政村基础金融服务全覆盖。截至2015年3月，新设农村金融机构已达50家，基础金融覆盖面提升到97.47%。

3. 涉农保险：拓展农业保险服务领域，创新发展特色农业保险。四川政策性保险全国领先，农险规模近年来稳居全国前列，2007年～2014年累计农险保费收入124.93亿元，仅次于新疆，位列全国第二，年均增长率39.62%，累计支付赔款58.69亿元。特色农业保险迅速发展，中央财政补贴的农险产品已达11个，地方特色农业保险品种已达31个，对种养业实现了品种全覆盖。新型保险创新有声有色，在全国率先试点蔬菜价格指数保险和育肥猪价格指数保险，有效减缓了减缓农产品价格周期性波动，保护了种养大户的生产积极性。开展自然灾害与气象指数相结合的杂交水稻制种保险。健全农村医保体系建设，积极推进新农合大病保险、农村小额人身意外伤害保险等民生保障业务，深入推进保险业服务“新农保”的“德阳模式”。目前我省已基本实现城乡居民大病保险全覆盖，覆盖人数达7 308万人。

4. 农村信用体系建设：完善信息采集体系，建立守信激励机制。四川已逐步形成了“信用征集、信用评价、信用培育、信用宣传、信用文化”五位一体的农村信用体系建设可持续发展模式。按照《关于开展农村信用体系试验区建设的实施意见》，完善工作推进机制，在全省21个地市（州）的34个县开展农村信用体系试验区建设。借助四川省社会信用体系建设规划和县域金融生态环境评价，为农村信用体系建设提供高层级制度保障。制定《四川省农村信用信息采集参考标准》，通过权威第三方批量采集银行所需直接或间接指标，确保了农村经济主体信用信息的可采性、有用性和可持续性。充分发挥库网平台信息归集优势，建立以信用评价为基础的正向激励机制。探索推进信用户、信用村和信用乡（镇）评选活动。截至2014年末，全省34个农村信用体系建设试验区为150万农户、1 498户农村新型经营主体建立信用档案，采集信用信息127万条，金融机构对守信农户和新型农村经营主体贷款余额达896.3亿元。

二、 四川农村金融发展缺陷与不足

农村经济发展市场化程度较低、农村公共资源配套建设滞后、农村人口较为分散等因素，制约着四川农村金融的发展。此外，缺乏必要的引导和支持政策，相关制度建设落后也导致新型农业经营主体融资难、融资贵，农村金融服务存在不足。

1. 农村经济基础不完善抑制了农村金融需求。一是农村产权制度有待完善。产权交易市场还不成熟，农业资产用于抵押担保存在一定障碍，土地确权登记体系不健全，确权颁证进度进展不一，抵押登记、价值评估等土地流转操作流程有待规范，土地经营权证转移登记滞后，存在私租乱包和自发土地流转等不规范的现象制约了农村产权资本化。二是农村产权价值未得到充分体现。农村集体建设用地使用权抵押融资占比较高，但土地综合整治项目贷款受到土地指标、地形条件、农户意愿等多种因素限制。农村土地承包经营权由于土地价值不高，难以获得银行贷款。农村房屋由于处置范围和抵押权的实现受限，其价值不能得到真正体现，贷款额度难以放大。三是农贷需求多样性与银行信贷管理要求不匹配。农村土地以家庭分散承包为主，农业规模化发展不充分，单一农户拥有的农村产权数量少且价值较低；家庭农场、专业大户、专业合作社等新型农业经营主体以流转获得的土地进行抵押受到诸多限制，土地经营权价值易被低估，影响其融资能力；农民集体经济组织的作用还未充分发挥，普遍存在组织松散、内部管理机制不完善、无有效担保抵押、缺乏启动资金等问题，综合导致银行机构涉农投放不足。四是农业风险分担体系不完善。从已建立“三农”贷款担保基金的地方来看，财政出资规模普遍较小，不能充分满足融资担保需要；农业保险发展仍不充分，目前农业保险品种少、可保范围小，保额难以覆盖贷款金额，农产品价格保护和风险防范机制尚未有效建立，涉农金融仍是高风险、低收益的业务，对资金吸引力不强。五是农村信用环境建设有待加强。农民金融知识缺乏，信用意识淡薄，造成农村地区不良贷款率仍然偏高。

2. 农村金融体系不健全影响农村金融供给。一是政策性银行业务单一。农业发展银行是针对农业的唯一政策性银行，但其主要业务是粮、棉、油收购以及农业龙头企业贷款、农村基础设施建设贷款等，基本不面向农户等微观主体提供金融服务。二是城乡金融监管标准大多同质。商业银行农村金融业务和城市金融业务基本执行同一监管标准，未充分考虑农村金融业务风险大、利润薄的特点，导致金融机构发展涉农金融业务动力不充分。三是农村金融专营机构建设滞后。助农取款服务点业务仅限于农村基础服务，村镇银行等农村金融机构仍以二三产业为主要服务对象，农村资金互助社等农村金融服务专营组织仍在试点探索中，农村金融服务体系仍存在缺失。四是成本与收益的矛盾从根本上影响了银行的积极性。一笔仅数十万元农村产权抵押贷款的调查、抵押、登記、审批等程序和工作协调难度甚至比城市一笔上亿元贷款的难度都大，金融机构从成本和收益角度考量，缺乏发展农村产权抵押融资业务的内在动力。

3. 外部政策支持存在不足。一是中央财政补贴的保险品种有待增加。中央财政补贴的保险品种偏少，远不能满足我省现代农业发展的保险需求。二是中央财政支持地方特色产业力度有待加强。我省蔬菜、水果、茶叶、中药材均是在全国位居前列的重要产业，虽然四川出台了“特色农业保险奖补政策”，但很多地区因为财力无法负担地方优势产业品种的保险补贴，没有有效化解农户特色产业的生产风险。三是新型农村金融机构指标限制制约发展。以成都市为例，由于银监会的限制，成都市试点的村镇银行名额仅14家，未来将不能再新增村镇银行、农村资金互助社和贷款公司。

4. 制度机制建设存在不足。一是省内大部分地区没有建立完善的农村“四权”流转市场，部分土地流转服务中心因市场化程度低等原因，交易活跃程度有限，对开展农村财产权抵押贷款业务带来一定困难。二是农村“四权”的价值难以客观评估。“四权”价值由谁评估、如何评估、参照标准及公正性等问题尚未解决，农村产权的专业评估机构比较缺乏，致使借贷双方对评估价值的认识差异较大，制约了农村“四权”抵押贷款业务深度发展。三是商业银行积极性不高。驻川银行开展农村产权抵押融资等金融业务创新，需报经总行同意后执行，总行往往从总体风险控制出发，不愿同意分行开展农村产权抵押融资。

三、 政策建议

1. 涉农信贷方面：探索金融助农形式品种创新，推进农村产权抵押贷款发展，健全“三农”信贷风险补偿机制。四川应做好相关配套建设，激活农村经济资源，探索涉农信贷创新。一是协调推进各银行总部探索抵押物品种创新。发展包括农业保险保单抵（质）押、农产品抵押、农产品活体抵押、农机具抵押等在内的多种涉农信贷，推广国开行“农业产业链养殖户小额贷款”模式与邮储银行“银协合作与融资+融智”模式。二是做好农村产权抵押相关辅助建设。把握四川作为全国首批三个试点确权登记颁证省份的历史机遇，加快确权颁证，推进多权同确，进一步发展“四权”流转市场，加快构建县、乡（镇）、村三级农村综合产权交易网络，培育农村产权的专业评估咨询机构。三是有效处理产权抵押融资中出现的各种法律纠纷。充分发挥农村产权流转仲裁院和金融仲裁院在产权流转和抵押权处置中的作用，协同发挥村委会与合作社在处置抵押物过程中的沟通协调作用。四是稳步扩大农村产权抵押融资范围。做好农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点的金融服务工作。鼓励有条件的农户有偿腾退宅基地和跨集体经济组织流转农村房屋产权，探索建立城市工商资本到农村参与租赁耕地的准入管理制度，建立健全土地信托流转模式试点。五是建立抵押债权风险保障机制。建立农村产权抵押融资风险基金，鼓励设立农村产权收储公司，补偿处置农村产权抵押担保贷款经逾期清收无法收回的损失。六是完善财政支持的涉农信贷风险补偿机制。按照“政府扶持、多方参与、市场运作”的模式，探索建立市区级贷款风险分担机制。充分发挥四川农业信贷担保有限公司的“金融放大器”功能，协同省内政策性农业担保机构共同发挥担保行业稳定器作用。

2. 金融机构方面：落实涉农差异化监管，加强涉农信贷支持力度，完善农村金融体系建设。考虑涉农金融业务存在的季节性、风险高、收益低的特点，对于涉农金融机构实行鼓励政策。一是对涉农机构进行差异化监管。将支农情况与市场准入、区域发展、监管评级等挂钩，适度放宽不良贷款率等指标的监管容忍度。二是稳步培育新型农村金融机构。积极向银监会争取新型农村金融机构指标。开展农民资金互助社试点，依托具备条件的农民土地股份合作社和供销合作社，进行合作社信用合作试点。鼓励社会资本入股，积极发展服务“三农”发展的村镇银行、金融租赁公司、小额信贷公司和消费金融公司。深化农村信用社改革，发挥支农主力军作用。三是加强对涉农信贷的支持力度，落实县域银行业法人机构一定比例新增贷款投放当地政策，探索建立商业银行新设县域分支机构信贷投放承诺制度，落实对金融机构涉农贷款的财政奖补政策。四是加强农村金融基础设施建设。鼓励银行依托助农取款服务点试点“金融综合服务平台”，在县级政务中心设立金融服务专门窗口，村级设金融服务工作点。重点拓展“迅通工程”助农取款服务点的代理支付、缴费、征信服务、保险、理财业务等方面的金融服务功能，提升农村地区基础金融服务水平。五是加大对涉农金融产品与服务的创新力度。引导银行业机构从信用评定、授信额度、业务流程等方面创新农村信贷授信审批机制，加快微贷技术在农村地区的推广应用，发展农业产业链融资。

3. 涉农保险方面：争取中央政策支持，丰富涉农保险品种。涉农保险是防范农业生产风险、化解农业灾害损失、创造良好生产环境的重要政策性手段。四川应充分发挥涉农保险的作用，实现从农业大省到农业强省的跨越。一是扩大政策性保险试点品种。加强特色产业蔬菜、茶叶、水果、中药材、杂交育种、小家禽及水产养殖、农机作业的保险力度，争取纳入中央政策性保险品种。二是设立中央财政支持特色产业保险奖补资金。结合我省农业特色优势产业，提高对地方特色农业保险支持力度，充分调动农民投保积极性，助推特色农业健康发展。三是积极发展涉农商业健康保险。四川是外出农民务工大省，商业保险对于补充完善落实农民工社会保险政策具有重要意义。鼓励商业保险公司开办涉农健康保险，对短期团体费用补偿型健康保险和长期护理保险等险种减免营业税，制定社保账户、城乡居民个人购买商业健康保险的所得税优惠政策。四是发挥银政保协同作用。完善贷款损失补偿原则，推广“政府+银行+保险”多方参与、风险共担的合作经营模式，单笔贷款损失由保险公司承担70%，银行承担15%，风险补偿资金承担15%。推广以农业保险保单为质押的“银保财互动贷款”。

4. 农村信用体系建设方面：重视信息收集共享，推广复制先进经验。农村信用体系建设有利于改善农村金融生态环境，从根本上缓解涉农贷款难的问题。结合四川实际情况，一是突出驻村干部的教育引导作用。引导金融机构选派优秀干部到贫困村挂职锻炼，通过政策宣传，加强诚信教育，培育信用意识，切实降低金融支农信用风险与道德风险。二是健全信用信息收集与共享机制。利用金融机构驻村网点，加强微观主体信息收集，为各类农村合作经济组织建立信用信息档案。建立人民银行、金融机构、政府部门之间信息互联互通的共享机制，积极探索农村信用信息运用。三是完善“守信激励，失信惩戒”的激励约束机制。持续推进信用户、信用村和信用乡（镇）评选和农村青年信用示范户创建活动，发挥村集体与合作社组织的考察作用，积极发挥已经授牌信用村、颁证信用户的带头作用与辐射效应，引导金融机构切实给予守信农户以信贷优惠等正向激励。四是推广已有先进经验。积极宣传我省已有的先进模式，如小微企业信用体系建设的“遂宁模式”，农村信用体系建设试验区的“会理经验”，起到示范借鉴效应，在四川各地进行学习复制推广。

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作者简介：李江源（1989-），男，汉族，四川省宜宾市人，北京大学光华管理学院金融系博士生，研究方向为地区金融、地方政府融资；陈骐（1990-），男，汉族，浙江省杭州市人，北京大学光华管理学院应用经济系博士后研究员，研究方向为产业经济学、农业经济学；陈康（1992-），男，汉族，湖北省荆州市人，北京大学光华管理学院金融系博士生，研究方向为实证资产定价、公司金融、地方金融。

收稿日期：2017-01-09。