国内外关于机构养老政策的现状研究

宋春婷��

摘要：机构养老在我国的养老事业中日益发挥重要作用，本文从积极养老政策、机构养老的福利政策研究、机构养老政策内容为研究对象进行的研究等现状进行了梳理。

关键词：机构养老；机构养老政策

人口老龄化是世界各国面临或即将面临的普遍问题，随着各国相继进入老年型社会，国内外学者对人口老龄化问题的研究逐渐增多，与之相关的养老机构或机构养老自然成为众多学者研究的重点之一。

国外研究现状

1.积极养老政策的研究发展

在老龄化加剧的情况下，一些发达国家为了维持充满活力的经济社会，继续发挥老年人的“余热”，提出了“积极养老”这一理念，该理念更加积极地强调老年人的价值，而不是传统上狭隘的聚焦于老年人是“被动”的待养群体。经济合作与发展组织（1998）对“积极养老”界定为“当人们在步入老年时仍有能力在社会和经济领域中过一种建设性的生活。这意味着他们能够灵活选择如何度日：学习、工作、休闲或是照料”。世界卫生组织（2002）更加强调生活质量，宣称“积极养老是一个在人们步入老年时让健康、参与和安全都得以最优化，从而提升生活质量的过程。”各国在推行积极的养老政策方面的特点：

乔兰塔·皮瑞克·碧雅拉斯，安娜·茹姿科，路茜·维多维克娃在《捷克和波兰的积极养老政策》一文中分析人口老龄化和积极养老政策这个问题。在讨论两国当前实施积极的养老政策的人口问题、就业问题、养老金政策问题和历史上对养老金的决策模式的背景下，更集中地讨论作为欧洲老年社会政策中心概念的积极养老和积极养老政策，考察阻碍实施“成功”的积极养老政策的因素，以及未来在捷克和波兰发展和实施这些政策会有哪些机遇。

鲁恩·艾尔维克，英格丽·海尔格伊，戴格·阿恩·克里斯滕森《挪威和英国的积极养老观念与政策》中描述了挪威和英国为改善老年人积极生活的机会而提出的观点和采取的行动。该文的分析集中在两个与积极养老命运攸关的领域：足够的收入和就业。挪威的积极养老政策是实行优先就业路线。政策制订以部门为主，集中于劳动市场，以积极养老为老年政策。而英国实行整体式的积极养老方案。英国的养老在政策观念上是整体性的，在一个总体观念框架内包括多个政策领域。

日本通过积极地养老政策来应对本土老龄化。田香兰（2010）在文中指出日本根据《老龄社会对策基本法》制定了综合性的积极养老政策，该基本法就“就业与收入”、“健康与福利”、“学习与社会参与”、“生活环境”、“调查研究”等五个方面制定了具体政策措施。“就业与收入”是保证老年人的雇佣就业机会，使老年人继续发挥工作能力，通过自我努力来确保收入。“健康与福利”是综合促进身体健康、完善护理保险制度、加强护理服务、改革老年人医疗制度。“学习与社会参与”是建设终身学习社会，促进社会活动的参与。“生活环境”是确保安定、宽裕的居住环境、确保交通安全、形成充满活力的生活环境，住宅建设及改造要考虑老年人自立及护理需求。“调查研究”是为增进老年人健康，对老年人特有的疾病进行调查研究。

2.机构养老的福利政策研究

二战后，各国与机构养老相关的政策改革中，政府对社会福利需求承担了主要责任。但随着经济危机的出现，自20世纪80年代，福利国家开始进行大规模的福利改革，从“国家福利”向“多元福利”转变。罗斯（Rose）对“福利多元主义”进行阐述，他认为福利主要来源于三个部门，即家庭、市场和国家。埃弗斯（Evers）认为不能单纯的考虑这三个部门，应该把福利放在文化、经济和政治的大背景中进行研究。由此，福利三角理论的研究方式就得到了社会上的广泛认可。约翰逊（Johnson）就认为应该在原来三分法的理论基础上又加入了志愿组织成为四分法。无论关于社会福利社会化的理论如何演变，其根本都是强调福利来源三方或四方互动关系的平衡性和稳定性均衡状态。机构养老福利政策改革主要涉及了福利领域的市场化、私营化改革。Hatry代表了大多数学者的观点，认为福利私营化的方式主要有减少政府预算，增加非政府部门的作用，减少政府拨款，以及增加义工的参与，最主要的方式还是政府通过购买契约购买非政府机构所生产的产品和服务。kolderie认为要真正实现社会福利的私营化，政府必须从所有的社会福利服务责任中抽离出来，让社会力量成为社会福利的唯一提供者，西方福利政策的调整促进了养老机构的多元化发展。

国内研究现状

1.有关机构养老政策的研究

1.1以机构养老政策内容为研究对象进行的研究。

首先，在养老机构现行的财税政策方面的研究。包括对财税政策的分类，以及政策过程中出现的问题和完善财税政策的解决措施。周清（2011）认为现行关于养老机构的财税政策主要有用地、用水、用电等优惠政策，贷款优惠政策，财政补贴政策，税收优惠政策和政府采购政策。黄燕芬、尹太兵（2010）也认为支持我国养老机构建设和运营的现行财税政策主要是财政支出和财政补贴、税收优惠。而漆亮亮（2015）认为当前我国机构养老主要涉及的税收优惠政策包括三大税：财产税、货物和劳务税、所得税。

其次，对“以房养老”政策的研究。关于“以房养老”政策实行障碍及对策方面的研究。在“以房养老”政策遇到的阻碍方面，学者（刘圣中，段程成，2014；邓正阳，2014；黃成凤，2014；刘楠楠，2013；冯永华，2011；崔垚，2015；纪凡，2015；徐一楠，2013；郝灏，2012）均指出中国人有着浓厚的家庭传统观念，这是阻碍该政策实行的一个重要因素。在中国人眼中，房产不仅仅是一个私有财产，“但存方寸地，留与子孙耕”，这种观念根深蒂固。并提出政府应该通过宣传和引导，逐渐改变人们“养儿防老”的传统意识，形成新时代的养老观念。此外，学者（冯永华，2011；郝灏，2012）认为因为养老机构不够完善，也导致了老人不愿意离开自己的房子到养老机构，这极大影响了老人对“以房养老”的积极性。（崔垚，2015；纪凡，2015；刘楠楠，2013）提出要制定相关的法律法规，完善配套措施，加强政府扶持力度，积极推动“以房养老”模式的开展。（刘楠楠，2013；黄成凤，2014）认为房地产价值评估和社会信用体系缺乏，阻碍了“新政”的推行。

2.2以机构养老政策发展历程为研究对象进行研究

田钰燕（2014）在研究中提出了新中国成立后，由于不同的时代特点，机构养老政策经历了不同的变化，主要分为三个阶段：第一：社会救助取向的机构养老政策。新中国成立之后，机构养老服务没有引起政府和有关部门的重视，在为老年人提供养老服务的政策方面还十分滞后。第二：福利社会化取向的机构养老政策。改革开放以后，我国进入经济社会转型时期，人口年龄结构逐渐向老年型转变，政府开始关注人口老龄化问题。这一阶段老年人养老方式不再局限于家庭养老，国家提出了社会养老方式，但是这一时期，我国的养老机构较为单一，属于供养型养老机构，主要照顧入住老年人的生活起居。第三：福利与产业取向的机构养老政策。

2.3从养老政策研究所使用的研究方法来说：

（1）调查法。任灏（2014）主要釆取问卷调查、实地观察、访问调查等方式针对扬州市社区居家养老政策执行现状进行社会调查。深入扬州市各社区养老中心、老年人公寓、老年人活动中心进行政策执行情况调查，收集老年人对社区居家养老政策执行的看法。

（2）内容分析法。沈苏燕，李放（2010）以国家官方网站的相关政策文件为样本，以政策支持农民养老为理念，运用内容分析方法，结合描述性统计中的频数和百分比分析所得数据，实证分析了农民养老政策系统的协调性。王辉（2015）以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》为分析蓝本，以政策工具和积极应对人口老龄化战略为分析维度，以内容分析法为研究方法，通过工具分类、内容编码、统计描述等技术剖析了养老服务业政策工具的缺失和冲突。

（3）定量分析法。苟欢，刘利才（2014）基于基础养老政策工具的分类，结合养老服务活动领域和活动类型维度，建构出养老服务政策工具的三维分析模型，这三个维度体现了养老服务政策制定的不同视角。李兵，张文娟，洪小良（2007）根据北京市月坛街道居家养老服务的实际，尝试提出一个进一步丰富和完善居家养老服务政策的理论思路，即“任务排序模型”在此理论指导下，开展调查研究，构建出一个较为完整的社区居家养老服务的政策体系。马健囡，王德文（2015）以中央到省级居家养老政策时滞为因变量，利用 Kaplan-Meyer 生存函数分布，分析我国中央至省级居家养老政策时滞的一般性规律，利用离散时间 logistic 模型对影响省级居家养老政策时滞的因素进行回归分析。

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（作者单位：西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 610000）