我国生活垃圾焚烧厂运营监管分析及建议

尹水娥，丁兆勇，宋薇，李樱，蒲志红

（1.清华大学环境学院，北京100084；2.中国城市建设研究院有限公司，北京100120；3.环保部对外合作中心，北京100120）

我国生活垃圾焚烧厂运营监管分析及建议

尹水娥1，2，丁兆勇2，宋薇2，李樱3，蒲志红2

（1.清华大学环境学院，北京100084；2.中国城市建设研究院有限公司，北京100120；3.环保部对外合作中心，北京100120）

介绍了目前我国生活垃圾焚烧厂运营监管的背景和现状，包括生活垃圾焚烧厂运营监管职责分工及内容，并总结分析了其现阶段运营监管中存在的问题，提出了生活垃圾焚烧厂运营监管工作的建议。

生活垃圾；焚烧处理；运营监管

1 生活垃圾焚烧厂运营监管背景

截至2015年底，城市生活垃圾焚烧处理设施总数已达到222座，预计到“十三五”末，城市生活垃圾焚烧处理设施总数将达到500座。目前生活垃圾焚烧处理设施基本按照政府特许经营模式运营，运营企业取得垃圾处理服务许可证，并与政府签订委托服务协议。

就我国垃圾焚烧现有运行水平来看，既有3A级标杆企业，也有不入流或非主流的焚烧技术在扰乱产业发展，加上一些需要化解过剩产能行业的诉求，从不同渠道和领域，也影响了垃圾焚烧既有高端产业的提升能力，从而出现了一系列的社会问题。目前存在监管体系尚有待完善，监管能力严重不足，市场监管相对滞后。

随着2014年新的《环境保护法》发布、2015年《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》等一系列标准出台，对生活垃圾处理设施的运营要求逐渐提高，监管也应更加规范与严格，《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》也要求：“要强化监督管理，探索引入第三方专业机构实施监管，提高监管的科学水平”。

2 生活垃圾焚烧厂运营监管情况

2.1 生活垃圾焚烧厂运营监管职责分工

根据《中华人民共和国固体废物污染防治法》规定：国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理，国务院建议行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生主管部门负责城市垃圾清扫、收集、运输和处置的监管工作。

住房和城乡建设部负责全国的城市垃圾管理，主要职责：制定规划、相关政策、法规、条例、行业技术标准、规范等；研究与开发、推广新技术和新产品；组织信息网；教育与培训等。具体的管理工作由住房和城乡建设部城市建设司市容环卫处承担。目前，处置设施监管工作主要由市、区市容环卫部门下属的事业单位具体负责。

国家环保部负责对城市垃圾污染环境的防治工作实施统一监管，具体内容：建立固体废物污染环境全过程监测制度和检测网络；执行国家有关建设项目环境保护管理规定，审批建设项目的环境影响报告书；会同国务院对外经济贸易主管部门制定、调整并公布可以用作原料进口的固体废物的目录。

2.2 生活垃圾焚烧厂运营监管内容

按照CJJ/T 212—2015生活垃圾焚烧厂运行监管标准，焚烧厂应该实施监管的内容主要包括生产运行、环境保护、安全与应急等3方面，重点包括垃圾进厂计量，垃圾焚烧炉燃烧工况，垃圾焚烧炉的启停，炉渣的取样和热灼减率检测，烟气净化系统运行工况，烟气净化中和剂、吸收剂和吸附剂消耗量，焚烧工况参数、烟气及其他污染物排放在线监测，各重要监测与计量仪器的校验、标定及有效检查，渗沥液处理，厂区臭味控制，飞灰处理，焚烧厂运行数据储存，全厂安全管理制度执行状况及是否存在安全隐患等。

目前各垃圾焚烧厂的监管主要是根据垃圾处理设施投融资和管理模式，由监管部门自行设定的监管内容。投资主体不同，决定了监管的内容也不相同。我国垃圾处理设施投融资和管理模式主要有3种：政府投资建设并直接负责运营的垃圾处理设施，主管部门对其人、财、物进行直接管理；政府投资建设并委托企业负责运营的垃圾处理设施，主管部门除监管其进口和出口，还要对设备的使用情况进行监管；根据特许经营协议由企业投资建设并负责运营的垃圾处理设施，主管部门主要监管包括垃圾计量、处置质量、污染物控制、环境卫生、安全生产等方面。重点是以“一进三出”为监管重点，一进为生活垃圾入厂，三出分别为废渣、废水和废气排放。要求运营公司在计量系统、环保指标、污染物排放、厂区管理、市民投诉、信息通报等方面做到规范操作。

2.3 生活垃圾焚烧厂运营监管存在的问题

2.3.1 监管依据不足，政策法规和政府监管相对滞后

缺少行业内统一的完善的监管法规和监管办法。目前虽然在生活垃圾处理设施监管有了基本框架和思路，也制定了生活垃圾焚烧厂监管标准，但对其监管具体执行规定非常有限，对运营监管开展的指导作用有限，比如对处置设施违规行为缺乏相应的惩戒手段，如经济制裁、失信惩处、行政处罚，使得监管的权威性和强制性大大降低。

2.3.2 监管资金严重缺乏

目前生活垃圾焚烧发电厂监管工作职责定位不明确，财政预算认为监管工作缺乏工作依据，财政经费拨付无标准，因而经费无法满足监管工作发展的要求，从而导致监管队伍建设严重不足、监管设施不足，科学的监管手段不完备，监管机构专业化程度不高。目前监管队伍基本都配备了信息化监测手段，但在线监测的项目不全。目前我国典型的垃圾处理监管主要通过派驻监管人员的方式进行监管，无法完全通过网络化、信息化技术对城市生活垃圾处理设施进行连续动态监测。

2.3.3 尚未建立评价监管效果的专业机构和指标体系

因监管效果没有客观的衡量标准，故监管队伍的职业素质要求、监管队伍的纪律和工作效率得不到保障，也很难掌握监管部门运作情况。且对监管部门、人员缺乏工作激励，使得监管人员工作缺乏目标，积极性长期得不到激发，不利于管理目标的实现。

3 生活垃圾焚烧厂运营监管建议

3.1 建立健全监管法律、标准和法规

目前已出版了《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》行业标准，按照“以市场为导向，增强标准的适用性；自主创新，提高标准中自主创新技术含量”原则，充分吸收国际标准和国外先进标准，继续研究修订运营监管标准等，将国内有关标准与国际标准接轨，进一步完善生活垃圾焚烧处理设施监管相关标准体系。

从法律层面上，明确监管机构的组织结构和职能，这点可以参考国外废弃物管理的法律规定。国外垃圾处理设施运营管理主要依据法律法规，依法监管的对象主要包括运营企业和监管者。以日本为例，日本明治33年就制定第1部关于垃圾治理的法律《污物扫除法》，之后又制定了《清扫法》、《废弃物处理法》、《再生资源利用处理法》，2000年制定的《循环型社会形成推进基本法》，标志着法律体系逐步健全。比如《循环型社会形成推进基本法》是在已有的《环境基本法》、《废弃物处理法》和《资源有效利用促进法》基础上形成的，而该法制定后，又因应循环经济发展的需求进行了相关修正及补充，形成了循环经济法律体系，体系中包括基本法、综合法和专项法。法律体系内容丰富翔实，规定具体明确，贯穿运营监管的全过程，具有较高的强制性、实用性和可操作性。

3.2 恰当地组织监管模式

目前垃圾处理设施的监管有政府部门监管、政府委托独立的第三方监管机构监管和政府与第三方机构共同监管3种模式。

对于政府驻厂监管的方式，有利于宏观政策和微观监管政策的统一协调，从政府角度分析，这种方式既可以掌握垃圾处理设施的运行情况，又可以防止运营商降低运营质量，同时还可以监管成本。但这种方式政监不分，一般的行政管理和政府监督职能混在一起，政府职能定位不科学，管理职能和监管职能不分，政府监管往往采用管理手段来代替监管，由此导致垃圾焚烧设施缺乏真正意义上的现代化监管。在垃圾处理设施技术日益发展的背景下，这将导致政府监管部门的监管能力日益弱化，监管权威日益不足，监管政策执行力较低，且监管责权不明确，难以问责，监管效率不高，一旦焚烧运营企业出现环境污染事故，执法者就无法惩罚监管不力者。

政府委托第三方监管，把专业的第三方机构引入日常的监管工作中，使政府部门从大量技术性事务当中解脱出来，集中精力履行政府职能，焚烧厂运营企业将面临精通业务技术人员的经常性的监督与检查，使企业难以通过偷工减料、降低排放标准的办法增加收益。这种监管模式政府通过引智借力，依托有技术实力的科研、咨询和设计机构，充分发挥第三方机构人力和智力优势，开展第三方专业机构实施监管工作，可以很大程度上弥补短板，进一步提升执法监管的质量，实现对焚烧企业的精细化、专业化管理，提高监管的科学水平。

政府与第三方机构共同监管是政府引入第三方监管机构，同时政府部门派人驻厂的方式，可以缓解第三方独立监管的弊端，政府人员依照有关法律、法规及合同的要求，检验第三方监管是否到位，及时了解和处理垃圾运营企业和监管机构之间的矛盾和纠纷，也可以充分了解第三方企业的监管实力，对第三方人员进行约束和监督，相比之下，这种方式更为科学。

3.3 完善监管手段，加强监管能力的建设，建立经费保障机制

在《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中对建设和完善国家与省级监管提出了具体要求。其建设任务为：充分利用已有数字化城市管理信息系统、市政公用设施监管系统和环境监管系统，完善生活垃圾处理设施建设、运营和排放监管体系；生活垃圾焚烧处理设施，应安装排放自动监控系统和超标报警装置，以生活垃圾焚烧厂为重点，加快推进运营过程实时监控。

《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》进一步强调加强监管能力建设，地方政府应充分利用已有数字化城市管理信息系统和市政公用设施监管系统，完善生活垃圾处理设施建设、运营和排放监管体系。生活垃圾焚烧处理设施，应落实日常监管与定期监督性监测制度，以生活垃圾焚烧厂为重点，加快建立生活垃圾焚烧厂运营月报制度、年报制度，并按要求主动公开相关信息。对不能在线监控的污染物如二恶英等，监控频次严格执行国家标准规范。

住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（建城[2016] 227号）进一步强调加强监管能力的建设。建立全过程、多层级风险防范体系，杜绝违法排放和造假行为。通过驻场监管、公众监督、经济杠杆等手段进行监管，采用信息化、互联网+、开发APP等方式实现全过程监管。强化设施运行监管，按照《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》和《生活垃圾焚烧厂评价标准》要求，完善生活垃圾处理设施考核评价工作。强调焚烧厂运行主体要向社会定期公布运行基本情况，公示污染物排放数据，接受公众监督。建立社会共同参与监管的渠道，引入公众参与，强化社会监督，提高政府监管的效率，降低政府监管成本。

［1］王辉.上海市生活垃圾处置设施运营监管模式分析及对策研究［D］.上海：复旦大学，2008.

［2］吴氏如霞.深圳市生活垃圾处理监管体系研究［D］.广州：华南理工大学，2014.

Analysis and Suggestions on Operation Supervision of MSW Incineration Plant in China

Yin Shuie1，2，Ding Zhaoyong2，Song Wei2，Li Ying3，Pu Zhihong2
（1.School of Environment，Tsinghua University，Beijing100084；2.China Urban Construction Design&Research Institute Co.Ltd.，Beijing100120；3.Environmental Convention Implementation Technical Center of Ministry of Environmental Protection of P.R.，Beijing100120）

The operation supervision background and status of MSW incineration plant in China were introduced，including the division and content of operation supervision responsibilities.The existing problems in the operation supervision at thisstage were analyzed and summarized，and the countermeasuresfor strengthening the operation supervision were put forward.

MSW；incineration plant；operation supervision

X32

B

1005-8206（2017）02-0091-03

尹水娥（1978—），高级工程师，主要从事燃烧污染物控制技术研究。

2017-02-16