德国生活垃圾处理考察总结及其对广东省的启示

伍琳瑛

（1.广东省环境卫生协会，广东广州510500；2.华南理工大学环境与能源学院，广东广州510006）

·规划与管理·

德国生活垃圾处理考察总结及其对广东省的启示

伍琳瑛1，2

（1.广东省环境卫生协会，广东广州510500；2.华南理工大学环境与能源学院，广东广州510006）

通过对德国生活垃圾处理现状考察，简述了德国管理政策的发展变化、垃圾处理设施建设、垃圾分类及居民责任等情况，对比了广东省生活垃圾处理的政策制定、设施建设、垃圾分类、居民收费的实际情况，分别从体系建设、法律体系、经济手段、公民教育等方面探讨广东省生活垃圾处理的启示和建议。

德国；垃圾处理；启示

1 德国生活垃圾处理概况

1.1 管理政策的发展历程

1972年，德国颁布实施了首部《废物避免产生和废物管理法》，开始对垃圾进行环保有效的处理，关闭了5×104个村庄级填埋场，德国垃圾填埋场的数量锐减。与此同时，垃圾焚烧厂、垃圾机械及生物预处理工厂等专门处理垃圾的工厂得到迅猛发展［1］。1986年，德国推行3R（Reduce，Reuse，Recycle）政策，即减少、循环与再利用。要求生产商和经销商必须按照这一原则对其产品进行设计，减低废物的产生，并且确保产品生产和使用过程中产生的残余物质能够得到环保循环再利用。1991年，颁布实施《包装条例》，规定生产者和销售者必须承担回收产品包装物的责任和义务。该条例又在1998年、2005年及2006年进行修订。1996年，颁布实施《物质封闭循环与废弃物管理法》，将废物回收作为循环经济的一般管理内容，这项法律要求，除了已经实现回收的金属、纺织物、纸制品外，其他可循环使用的材料也必须在进行分类收集后重新进入经济循环系统［2］。2005年至今，德国要求原生垃圾零填埋，生活垃圾必须经焚烧或其他生物机械处理后才可进入填埋场。目前，德国法律规定了生活垃圾处理的5个步骤：①Reduce，减少垃圾产生；②Reuse，重复利用；③Recycle&Compost，回收再生利用；④Create energy，能源转化；⑤Disposed，无害化填埋。

1.2 垃圾处理设施建设情况

20 a前，为解决生活垃圾处理问题，德国大力推进生活垃圾处理设施建设，同样被设施建设的“邻避效应”所困扰，居民反对处理设施建在自家后院，抗议活动经常发生。之后，随着垃圾焚烧厂、生物机械处理厂等处理设施相继建成，设施正常运转，污染物排放达标，信息对外公开，接受第三方专业机构监督及居民不定期现场检查，垃圾焚烧厂还向周边居民提供热电等福利，设施建设得到社会舆论认可和居民的信任。目前，德国居民对垃圾处理设施的建设已不再抵触，普遍认为垃圾处理设施和一般工厂并无区别。

根据德国环保部统计数据，2013年，德国产生的生活垃圾总量为4.4×107t，工业垃圾5.7× 107t，建筑垃圾2.03×108t；共建有15 586个垃圾处理设施，其中，167个垃圾焚烧厂，705个垃圾能源发电厂，58个MBT工厂，1 049个垃圾分选厂，2 462个生物处理厂，2 172个建筑垃圾处理厂等。由于设施处理能力富余，德国还承担部分英国的垃圾处理，每年为英国处理垃圾7× 105～8×105t，并向英国收取一定的垃圾处理费。

1.3 垃圾分类高度普及

1）德国建设有完善的垃圾分类设施和管理体系，并强制要求居民在源头将垃圾进行分类。居民垃圾一般分为5类：生物垃圾、纸类、塑胶类、玻璃、其他垃圾。政府在居民区设立不同颜色的垃圾桶，分别为棕色、黄色、蓝色、灰色，以及回收玻璃的垃圾桶。居民须按照所在城市规定的分类规则投放垃圾，否则会被拒收垃圾或者面临处罚。

2）采取经济手段鼓励垃圾分类，将居民的生活垃圾处理费与垃圾产生量挂钩。为鼓励居民自觉开展垃圾分类，政府对分类投放的垃圾不向居民收取垃圾处理费。2003年开始，德国强制对一次性饮料瓶等容器实行押金制，居民在购买饮料时，需支付押金，在退回饮料瓶时才可领回押金，否则没收押金［3］。据德国环保部统计，1990—2010年，德国垃圾中的其他垃圾成分占比从87%降低到37%，可见垃圾分类成效明显。

3）大力发展垃圾循环利用产业，发展可回收物的再生利用。德国的垃圾循环利用产业由政府、私营企业共同完成，其中私营企业占90%，在垃圾分类和资源回收利用中发挥了很大作用。德国有20万人从事垃圾循环利用产业链工作，包括垃圾回收、垃圾资源再生。

1.4 垃圾处理“谁产生、谁付费”

德国的生活垃圾处理设施建设及运营费用主要靠向居民收费，政府一般不需财政拨款。各州对其生活垃圾处理费进行独立核算。因此，各个州的生活垃圾处理费的收取各不相同，需结合人口、居住面积等信息进行计算。居民要登录所在城市的城市管理局网站计算垃圾处理费应缴额，然后进行申报。如果居民不缴纳垃圾处理费，垃圾清运公司会拒绝接收居民投放的垃圾。

根据卡伦贝格垃圾处理专业协会提供的统计数据，以1个普通的4口之家为例，垃圾处理成本最低的1个州的户垃圾处理费为90欧元/a，折合人民币约650元/a；最贵的为212欧元/a，折合人民币约1 550元/a。

2 广东省生活垃圾处理现状

2.1 垃圾处理法规政策

除了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等国家级法律法规自2002年起实施，广东省颁布《广东省城市垃圾管理条例》并以此作为广东省垃圾处理工作的最高地方法规，明确提出了生活垃圾处理“三化”原则，即“减量化、资源化、无害化”，重点要求完善垃圾处理设施建设管理，并推动了在“十五”、“十一五”、“十二五”期间一批无害化处理设施的陆续建成。2006年，广东省按照国家政策要求，限制塑料包装袋的使用，要求有偿使用，但成效不明显。2010年，广东省出台《关于运用价格杠杆促进生活垃圾焚烧发电产业化发展的意见》，鼓励生活垃圾焚烧处理产业发展，焚烧处理项目建设加快。2011年，出台了关于加强餐厨垃圾处理的政策文件，开始关注餐厨垃圾处理。2012年，印发实施《广东省生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》，提出重点发展垃圾焚烧发电；同时，又出台了一系列关于加强农村垃圾处理的政策文件，并由此拉开了全省农村垃圾处理设施建设的序幕。

2016年起实施广东省颁布实施《广东省城乡生活垃圾处理条例》，新条例明确了产生者、管理者等单位和个人的责任主体，将农村生活垃圾处理纳入法制范畴，要求建立城乡生活垃圾分类制度，建立健全垃圾收运处理体系，明确垃圾处理设施建设全过程要求，提出经费保障制度，明确经济责任，强化监督管理要求。

2.2 处理设施建设情况

据统计，截至2015年底广东省建成的生活垃圾焚烧厂及填埋场共111座，总处理规模为7.7× 104t/d。其中，填埋场85座，处理规模5.1×104t/d；焚烧厂26座，处理规模2.6×104t/d。另外，建有3座大规模的餐厨垃圾处理厂，均为100～300 t/d。“邻避效应”制约了垃圾处理设施的顺利推进，项目选址难、征地难，部分规划项目未能如期建成。广东省人口约1亿，每天产生的生活垃圾不低于1.0×105t，现有处理设施明显不足，而部分设施更是超负荷运转，垃圾处理面临较大的压力［4］。加快设施建设进度，满足垃圾处理需求，仍然是近期广东省的重点工作。

2.3 垃圾分类现状

广东省的垃圾分类主要是靠回收高价值的可回收物来实现，但是，近年来再生资源回收价值持续下跌，导致大量可回收物无人回收，垃圾分类回收面临很大的瓶颈。根据《广东省城乡生活垃圾处理条例》［5］，生活垃圾应分为：可回收物、有机易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾4大类，并要求分类投放、分类收集、分类处理。但是，目前除了供销系统建有废旧资源回收系统，其他3类垃圾并未建立单独的垃圾源头分类体系。此外大量的低值可回收物也并未纳入供销系统，垃圾分类还处于小范围探索试验、宣传动员阶段，并没有实质性的进展，绝大部分的生活垃圾仍然是全部进入垃圾收运处理系统，集中在垃圾填埋场或焚烧厂进行处理。2010年以来，深圳、广州、东莞、佛山相继入选国家餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市，但仅深圳、广州、佛山建成了处理规模为100～300 t/d的餐厨垃圾处理项目，大量餐厨垃圾并未得到有效收集和处理。2015年，广州、深圳被列入全国垃圾分类示范城市，均出台了垃圾分类的管理法规，采取了大量措施大力推进，但是成效并不明显。

2.4 垃圾处理收费政策

2002年，广东省颁布实施《广东省城市生活垃圾处理收费管理办法》，推行城市生活垃圾处理收费制度。2013年，出台《关于规范城乡生活垃圾处理价格管理的指导意见》，推行生活垃圾处理“一费四价”改革（一费：生活垃圾处理费，四价：清扫、收集、运输、处置服务价格），探索农村生活垃圾处理价格管理机制。2015年，广东省21个地级以上市及56个县（市）城区开征生活垃圾处理费，仅有2个县未开征，大部分采取定额或者“用水消费量折算系数法”进行收费，平均每户1个月交3～15元。据统计，2014年全省垃圾处理费收缴总额为22亿元，远未能填补垃圾清扫保洁、收运、处理成本，垃圾收运处理费用仍以政府财政投入为主。

3 德国生活垃圾处理经验对广东省启示与建议

3.1 完善顶层设计，明确责任主体

参考德国垃圾管理模式，按照垃圾的生命周期，从产品生产源头开始，首先要减少垃圾产生、减少包装物的使用，提高产品使用寿命，然后对垃圾进行分类处理、资源再生利用，最后是无害化处理［6］。同时，因涉及到的环节多、周期长，单靠一个环卫部门是无法有效推行的，还应该增加发展改革、经济循环、工信、环保等部门，明确相关部门的工作职责并确保落到实处，并明确生产者、消费者、管理者的责任和义务。

3.2 构建完善的法律法规体系，实现垃圾治理有法可依

参考德国垃圾管理法律法规体系，明确生产者、消费者的责任和义务，并根据实际情况不断完善、不断修订，逐渐形成完善的法律体系。下一步，重点围绕《广东省城乡生活垃圾处理条例》的各项规定要求，制定相应政策措施，并确保落到实处。

3.3 充分发挥经济杠杆作用

可采取生活垃圾按量收费、补贴低值回收物回收价格、提高一次性用品使用价格、垃圾处理设施建设生态补偿等必要的经济手段，控制垃圾的产生，提高回收率和再生资源利用水平，保障设施建设运营管理经费投入，实现垃圾循环再利用，减少垃圾产生量，确保垃圾无害化处理。

3.4 加快生活垃圾处理设施建设，提高设施运营管理水平

完善垃圾分类的收集、运输、处理设施建设，配套必要的工具，对应做好资源再生等设施建设。配套分类运输工具和终端处理设施，实现垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理。不断提高生活垃圾设施建设和运营管理水平，注重监管能力建设，引入社会监督，加强信息公开，及时化解社会疑虑［7］。

3.5 注重培养公民的垃圾分类意识

做好垃圾分类，物尽其用，并减少最终进入终端处理设施的垃圾总量，实现生活垃圾的经济价值、社会价值、环境价值最大化。广东省的生活垃圾含水率高，如在前端混合收集、末端分选，会造成垃圾混合交叉污染，降低垃圾中可回收物的回收价值，增加再生成本。因此，垃圾源头分类是垃圾分类成功与否的关键。要加强学校教育、社会宣传，从小培养良好的垃圾分类习惯，发动居民积极参与垃圾分类［8］。

［1］吴克，Michael Nelles，蔡敬民，等.德国城市生活垃圾处理中MBT技术现状［J］.中国资源综合利用，2005（9）：16-22.

［2］周固君，梅凤乔.德国二元回收体系及其对中国固废管理的启示［J］.安徽农业科学，2009，37（15）：7244-7247.

［3］佚名.德国城市垃圾处理世界领先重在全民参与［J］.中州建设，2012（12）：62-63.

［4］伍琳瑛，高灿峰.浅析广东省生活垃圾处理现状及管理政策［J］.环境卫生工程，2012，20（2）：20-22.

［5］广东省人民代表大会常务委员会.广东省城乡生活垃圾处理条例［Z］.2015-09-25.

［6］李晓.基于德国经验寻找中国垃圾处理的出路［J］.科技情报开发与经济，2006，16（10）：107-109.

［7］伍琳瑛.广东省生活垃圾焚烧处理的现状与发展趋势研究［J］.环境卫生工程，2015，23（3）：33-36.

［8］张国有.垃圾处理机制对民众素质的训练［J］.科学中国人，2013（3）：30-33.

Investigation of Garbage Disposal in Germany and Its Enlightenment to Guangdong

Wu Linying1，2
（1.Guangdong Environmental Sanitation Association，GuangzhouGuangdong510500；2.School of Environmental and Energy Engineering，South China University of Technology，GuangzhouGuangdong510006）

Through the study of German garbage disposal status，we expounded the development and changes of the German management policy，aswell astheir waste disposal facilitiesconstruction，garbage classification and residentsresponsibility，then compared them with the actual situation of Guangdong’s garbage disposal policy，infrastructure construction，garbage classification，resident fees，so as to respectively discussed the enlightenment and suggestions on system construction，legal system，economic means，civic education and other aspectsofgarbage disposal in Guangdong.

Germany；garbage disposal；enlightenment

X32；X705

B

1005-8206（2017）02-0077-04

伍琳瑛（1986—），工程师，主要从事环境保护管理规划与工程咨询。

E-mail：wuly0103@163.com。

2016-06-13