人民代表大会会前代表询问活动研究

袁达毅

询问是人大代表和人大常委会委员履行职责的一种方式。人大代表询问活动，是在每次人民代表大会第一次会议召开之前，为代表提供信息咨询服务的一项活动。根据北京市海淀区第十四届人民代表大会第三次会议工作日程安排，2008年1月13日18点30分至20点30分为询问活动时间，次日上午举行本次人民代表大会第一次會议。本文将根据现场观察情况和收集到的研究资料，对会前询问活动进行描述和分析。

一、询问活动的基本情况

（一）询问活动的组织工作

组织代表询问活动，是人民代表大会会议开幕之前的一项重要活动。准备和安排代表询问活动，是会议筹备工作的内容之一。为了让接受代表询问的单位和人员有充分的准备，区人大常委会提前发出通知，告知会议召开的时间和地点，对参加单位和参加人员在询问现场的位置作出安排并绘制出平面图，印在《海淀区第十四届人民代表大会第三次会议会务手册》上。询问活动开始前，大会秘书处根据事先设计的平面图布置询问活动场所，引导接受询问的单位和人员提前进入现场。询问活动由大会秘书长主持。询问活动结束后，由大会秘书处统计和汇总询问活动情况，并由秘书长在主席团第二次会议上通报询问情况。

（二）接受询问的单位

代表询问活动集中安排在北京市稻香湖景酒店牡丹厅，接受询问活动的单位共57个。接受询问的单位和人员，根据大会秘书处事先安排，到达大厅指定位置，接受人大代表的询问。

（三）到现场接受询问的人员

到现场接受询问的人员分为3个部分，一是事先确定到现场接受询问的人员。对于这部分人员，大会秘书处在询问活动现场给他们安排了具体位置，并放置人名桌签。从《人大代表询问活动示意图》可以看出，区长和副区长以及区长助理参加了询问活动[1]。二是各单位参加询问活动的人员。各单位的负责人一般都要到现场接受代表询问，回答代表的问题，记录代表的意见和建议。现场只有单位桌签，没有参加人的人名桌签。三是事先没有确定是否前来参加询问活动的人员。这部分人有海淀区委书记、区人大常委会主任和区政协主席等。他们到询问活动现场，主要慰问现场工作人员。

（四）人大代表参加询问活动的情况

人大代表是否参加询问活动，没有硬性规定，既可以参加，也可以不参加，代表可以根据自己的情况决定。据报道，“参加询问的代表共200余人”[2]，57家单位“共接待代表 600 余人次”[3]。

在询问活动中，代表可以向接受询问的单位和人员了解有关情况、索取相关资料和询问有关问题，或者就某些问题与有关单位和人员进行沟通，提出意见和建议。对于代表提出的问题和建议，接受询问的单位和人员尽可能作出答复，现场不能答复的，会后答复和办理。根据海淀区人民政府网站的报道，“在询问活动中，代表主要针对城市建设、文教卫生、劳动和社会保障以及交通问题、社会治安问题、工商税务等问题进行了问询。”[4]询问活动结束时，区委常委、副区长于军代表区政府对各位代表为海淀发展作出的贡献表示感谢，并要求有关部门对代表提出的意见、建议和需要解决的问题按照有关规定和程序，认真进行办理，给代表一个满意的答复。

（五）询问活动中提供的信息资料

从现场情况看，在询问活动中，各单位除了解答代表的问题外，还提供了文字、图文和音像资料。各单位总共提供了多少信息资料，没有见到相关统计数据。从现场观察到的情况看，询问活动期间提供的资料非常丰富，涉及海淀区社会、经济、政治、文化生活的方方面面。归纳起来，主要有以下几类。

1.区情资料。各部门提供的信息资料都不同程度地反映海淀区的区情。海淀区的基本情况资料，在海淀区信息网和其他相关资料中都能找到。在询问活动期间，北京市规划委员会海淀分局提供的海淀区地图中也有相应介绍。具体内容包括地理位置、区域面积、人口数量、行政区划、自然资源、人文景观和社会经济发展简况等方面的内容。集中反映上一年度海淀区社会经济文化运行状况的数据资料，由区统计局提供。2007年11月，海淀区统计局编印了《2007海淀区情手册》（以下简称区情手册），海淀区统计局将区情手册运用到询问活动现场，供代表随时索取。区情手册的资料来源有两种：一是海淀区统计局向各有关单位征集的资料；二是海淀区统计局的抽样调查资料。

2.规范性文件及相关知识。这是一些部门向代表提供的重要资料之一，而且是与该部门工作密切相关的规范性文件及相关知识。询问现场提供的规范性文件主要有：国家法律、地方性法规、部门规章和政府规章，北京市人民政府所属职能部门和海淀区相关部门制定的其他规范性文件。在提供规范性文件的同时，一些单位还提供了法律法规解读和相关知识问答。

3.专题资料。在询问活动中，区政府和部门提供的资料，大多属于宣传和介绍本部门工作任务、工作要求、工作规范、工作业绩和工作研究等方面的资料，都具有专题性质，属于专题资料。例如，区人民政府编印的《海淀奥运服务手册2007版》，区农林委员会编印的《海淀区新农村绿化手册》，区城市管理监督指挥中心编印的《“3+1”城市管理新模式简介》，区民族宗教侨务办公室编印的《民族宗教事务法规知识选编》，区社会保障局印制的《北京市“一老一小”大病医疗保险手册》《劳动合同法》和《北京市基本养老保险》，等等。

二、询问活动分析

询问是保障人大代表和人大常委会委员知情权和监督权的一种法定方式。在人事任免、审议、检查、视察、评议、质询和特定问题调查中被广泛采用。本文将结合海淀区第十四届人民代表大会第三次会议询问活动的情况，对询问活动的功能、特点、组织实施、代表参与情况、法律依据和发展趋势进行分析。

（一）基本功能分析

询问活动的功能主要体现在以下几个方面：

1.信息交流功能。对于人大代表、接受询问的单位和人员来说，询问活动是一个信息交流的平台。代表询问过程，是人大代表与接受询问的单位和人员进行信息交流的过程。

对于人大代表来说，信息是履行代表职责的前提和基础，没有了解和掌握足够的信息，要很好履行代表职责是非常困难的。在人民代表大会会议期间，人大代表要依法履行好代表职责，还至少需要了解和掌握社情民意信息和政务信息。在会前询问活动中，代表可以在较短时间内，获得自己所需的各种政务信息。由于我国人大代表实行兼職制，绝大多数人大代表除了担任代表职务外，还有其他日常工作，部分代表由于日常工作繁忙，没有足够时间和精力了解政务信息，在人民代表大会会议期间，把人大常委会、人民法院、人民检察院、人民政府及其所属的职能部门集中到一起，接受代表询问，可以在一定程度上满足代表对政务信息的需求，弥补代表在信息方面的不足。

对于接受询问的单位和人员来说，代表询问活动也是了解和收集民意的一种途径。代表工作和生活在人民群众之中，与人民群众的联系较为紧密，代表询问的问题、反映的情况、提出的批评和建议等，都在不同程度上反映了民意。接受询问的单位和人员可以通过询问活动听取人民群众的呼声，了解和收集民意。

2.沟通功能。从信息传递和交流的角度看，沟通是信息功能的一个部分。在询问活动中，代表与接受询问的单位和人员可以就有关问题进行沟通。在询问过程中，代表提出的问题，有的可能与实际情况有出入，有的可能已经解决或者正在解决之中，有的暂时无法解决需要从长计议，等等，接受询问的单位和人员可以向代表说明情况，作出解释，与代表进行沟通，使代表对情况有更充分的了解。代表对回答和解释如果不满意，可以提出不同看法，与接受询问的单位和人员进一步沟通，使其充分了解自己的意见和要求。

3.监督功能。询问是人大代表对人大常委会和“一府两院”的工作进行监督的法定形式。在召开人民代表大会会议时，组织询问活动，是保障和落实代表询问权的一种措施。人大常委会、“一府两院”和政府所属部门的领导人员到现场直接面对人大代表，接受人大代表的询问，有利于摆正主人与公仆位置，增强 “公仆意识”。人大代表提出的意见、要求、批评和建议，对于人大常委会和“一府两院” 提高依法办事的能力和效率，及时纠正工作中的偏差和错误，处理好与人民群众利益密切相关的社会问题，维护社会公平正义等，可以起到一定的督促作用。特别是一些急需解决和难以解决的问题，经过代表询问后，引起有关部门的重视，加快解决问题的进程。

4.意愿表达和工作展示功能。询问也是一个意愿表达和工作展示的平台。从人大代表的角度看，无论是人民代表大会会议期间的工作还是闭会期间的活动，代表人民的利益和意志，反映人民的意见和要求，是人大代表的主要职责。在询问活动中，代表可以直接向有关单位表达人民群众的关切和意愿，对有关部门及其工作人员的意见和要求。从接受询问的单位看，询问活动也是一个展示其工作的平台。从海淀区第十四届人民代表大会第三次会议召开前询问现场看，很多接受询问的单位通过发放文字、图形和影像资料，向人大代表介绍和展示本部门工作情况，使人大代表对本部门的工作有更加详细和具体的了解。

（二）基本特点分析

从海淀区第十四届人民代表大会第三次会议会前询问的情况看，会前询问活动有以下几个特点。

1.信息的集中性。代表询问活动，是一个信息集中平台，几乎集中了所有政务信息。询问活动场所，是一个政务信息集市。人大常委会、人民法院、人民检察院、人民政府及其所属职能部门，到询问活动现场“摆摊”，随时接受代表询问，向代表提供各种政务信息。对于人大代表来说，询问活动与代表获取信息的其他途径和方式有很大的区别，它是一种集中提供政务信息的方式，可以在较短时间内最大限度地满足代表对政务信息的需求。代表可以从这个政务信息集市中获取自己所需的各种政务信息。由于绝大多数人大代表是兼职制，对于日常工作比较繁忙、没有时间了解政务信息的代表来说，询问活动可以弥补他们平时获取信息工作的不足。

2.交流的直接性。在询问活动中，人大代表在获取政务信息、反映有关问题和提批评建议时，与接受询问的单位和人员都是面对面的直接交流。这种面对面的直接交流，一方面有利于人大代表充分地了解情况，获得较为全面和准确的信息；另一方面，也有利于接受询问的单位和人员充分了解代表的信息需求，更好地为代表提供服务，认真回应代表反映的问题和提出的批评建议。

3.提问的开放性。在提问方面，人民代表大会会议期间的询问活动，与人大代表和人大常委会委员的其他询问有很大的区别。在检查和视察活动中，人大代表和人大常委会委员的提问虽然不受限制，但提问主要针对检查和视察的某项工作进行，提问是检查和视察过程的一个环节，甚至不是主要环节。在人大常委会开展的专题询问中，人大常委会委员的提问主要针对询问专题进行。在检查、视察和专题询问中，接受询问的单位和人员可以提前做充分的准备，回答起来相对容易些。而人民代表大会会议期间的询问活动，虽然接受询问的单位和人员也要提前做准备，但代表的提问是开放性的，提问所涉事项和提问角度无法预测，也就是说，代表提问可以针对各种各样的事情进行，问题可以从各种不同的角度提出，接受询问的单位和人员有准备的问题，代表可能没有问到，而没有准备的问题，代表很有可能问到。这种开放性的提问，对接受现场询问的人员来说，也是一种考验。

4.程序的简易性。从程序上看，人民代表大会会议期间的询问活动，采用的是简易程序，询问活动的方式较为灵活。程序的简易性主要表现在以下三个方面，一是整个活动采用简易程序。询问活动由大会秘书处主持，主持人按时间宣布询问活动开始和结束，从开始到结束的整个时间，都是代表的自由询问活动时间，大会秘书处没有安排其他事情。二是代表提问采用简易程序。在询问活动中，人大代表的意见、要求、批评和建议，既可以书面提出，也可以口头提出，既可以联名提出，也可以单独提出，或者前述各种方式并用，提问方式比较灵活。三是现场处理提问采用简易程序。接受询问的单位和人员对于能够解决和答复的问题，尽可能给予解决和答复，对于不能解决和答复的问题，留待以后解决和答复，同时对代表提出的所有问题作好记录。

5.功能的多样性。询问活动的功能是多方面的，主要有信息交流、沟通、监督、意愿表达和工作展示功能。对于这些问题，上文已经作了较为详细的研究分析，这里不再赘述。

（三）组织工作分析

与人大常委会的专题询问相比，代表询问活动的组织工作要复杂得多。一是接受代表询问的单位多。除人大常委会、“一府两院”外，政府所属的所有工作部门都到现场接受询问。而在人大常委会的专题询问中，只有与专题有关的单位接受询问，接受询问的单位较少。二是询问活动现场的工作人员多。从海淀区第十四届人民代表大会举办的历次询问活动看，现场工作人员一般都在200多人。而在人大常委会的专题询问中，只有与专题有关的单位派工作人员到询问现场，现场工作人员较少。三是参加询问的代表多。从海淀区第十四届人大第三次会议询问活动情况看，参与率虽然只有50%左右，但到现场询问的代表就有200多人。而海淀区第十四届人大常委会委员只有35人（含主任、副主任），即使全部出席专题询问活动，也不到代表询问活动人员的1/5。四是工作环节多，工作量大。从工作流程看，代表询问活动的主要工作环节有：通知接受询问的各单位和人员，设计和布置询问场所，统计和汇总相关数据，整理代表提出的问题、批评和建议并进行分类，向主席团会议汇报询问情况，会后还要督促问题的办理或答复等，这些工作的工作量都很大。相对而言，人大常委会专题询问的工作环节要少得多，工作量较小。

从海淀区第十四届人民代表大会第三次会议询问活动现场可以看出，询问活动的组织工作较为严密，在询问活动开始后的较长时间内，到现场询问的人大代表虽然很多，但询问活动井然有序。各单位接受询问的人员坚守岗位，认真倾听和回应人大代表的询问。同时，尽可能为询问的人大代表提供解答问题的信息资料。

从第三次会议询问现场观察到的情况看，询问活动也还存在着一些问题。一是询问活动场所偏小。在一个大厅内安排57家单位接受代表询问，询问活动场所明显偏小，显得较为拥挤，不利于代表开展询问活动。据报道，57家单位安排的现场工作人员将近300人[5]，再加上询问的代表，大厅内至少有300人以上，如果在代表询问高峰期，大厅内的人数更多，大厅内人声嘈杂，彼此干扰较大。对此，有的代表在代表团会议上提出意见，要求询问活动的组织工作再精细些。二是提供给代表的资料存在欠缺。在各部门提供给代表的资料中，大多以宣传介绍类资料为主，而关于本部门的基础性资料，例如，本部门的人员编制情况、上一年度财政预算及预算执行情况和下一年度财政预算情况等方面的资料十分欠缺。虽然区政府工作报告中向代表报告了财政预决算情况，但区政府工作报告中只从全区的情况出发，从几个大的方面报告财政预决算情况，这不利于人大代表行使财政监督权。

（四）人大代表参与情况分析

2005年海淀区人民代表大会进行换届选举，共选举产生区人大代表421人。海淀区第十四届人民代表大会的届期为2006年至2012年，届期内先后召开了6次会议，除第二次会议外，其余5次会议都安排了代表询问活动，基本情况如下：

第一次会议，接受询问的单位54家，接待代表询问590多人次。第三次会议，接受询问的单位57家，接待代表询问600多人次，提出问题和意见493件。第四次会议，接受询问的单位58家，接待代表询问580多人次，提出问题和意见331件。第五次会议，接受询问的单位57家，接待代表询问560多人次，提出问题和意见436件。第六次会议，接受询问的单位57家，接待代表询问353人次，提出问题和意见541件。在前述各次会议中，除第六次会议接待询问的人次较少外，其余几次的差距不是很大，代表参与的情况基本保持在一个相对稳定的水平上。

在参加询问活动的代表中，大多是来自党政机关之外的社会单位的人大代表。从第三次会议询问活动的情况看，接待询问虽然有600多人次，但据报道，到现场询问的代表只有200多人，每人平均询问3次。从参加询问活动的代表看，代表个人的履职行为是积极的。但是，从总体情况看，代表的参与率只有50%左右。根据我们的观察和分析，主要原因有，一是部分当选为代表的党政机关领导人员没有参加询问活动。在日常工作中了解的情况比较多，对很多事情都比较熟悉，不需要参加询问活动。二是部分领导人员因代表本部门接待代表询问而无法参加询问活动。三是部分代表因事无法参加询问活动。四是部分代表的代表意识不强、履职不积极。

第六次会议接待询问的人次最少，但提出的问题、批评和建议最多。之所以出现这种情况，主要有以下几个方面的原因。一是部分代表存在履职疲劳现象。第六次会议是本届人民代表大会的最后一次会议（如无特殊情况），人大代表已进入本届人大任期的最后一年，部分代表出现履职疲劳现象，不愿参加询问活动。二是部分代表由于对情况比较熟悉，或者在日常工作中向有关部门反映或询问的问题，都得到了答复，不需要在会议期间进行询问。三是在参加询问的代表中，部分代表要提的问题、意见、批评和建议很多，想借最后一次询问把所有问题提出来。

（五）制度建设分析

目前，询问制度建设的主体是县级以上各级人民代表大会及其常务委员会，询问制度由各种效力不同的规范性文件构成。具体情况如下：

1.国家法律。在国家法律中，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国预算法》等法律对询问作了规定。主要内容有：询问的事项、回答询问的人员、询问和回答询问的场合等。

2.地方性法规。各地制定的地方性法规都对询问作了规定，在北京市的地方性法规中，对询问作出规定的有：《北京市人民代表大会议事规则》《北京市人民代表大會常务委员会议事规则》《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》（以下简称代表法实施办法）《北京市制定地方性法规条例》《北京市预算监督条例》等。地方立法的思路和国家立法的思路基本相同，北京市地方性法规在国家法律的基础上，对询问作了进一步的规定。主要内容有：进一步明确询问是代表的法定权利；规定在人民代表大会会议期间可以组织有关部门集中接受询问；扩大了询问事项。把撤销职务案，罢免案，撤销不适当的决议、决定和命令案等纳入询问范围，扩大了询问事项；结合市人民代表大会和人大常委会的实际运作情况，对询问和回答询问的场合作出具体规定。

3.海淀区人大制定的规范性文件。在海淀区人大制定的规范性文件中，对询问作了规定的有7个，即《海淀区人民代表大会议事规则》《海淀区人民代表大会常务委员会议事规则》《海淀区人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员规定》《海淀区人民代表大会关于议案的规定》《北京市海淀区人民代表大会常务委员会关于组织区人民代表大会代表开展评议工作的办法（试行）》《海淀区预算监督办法（试行）》和《海淀区人民代表大会常务委员会监督工作试行办法》。

在海淀区人大制定的上述规范性文件中，除了保留国家法律和北京市地方性法规的规定外，还增加了以下规定：在评议和特定问题调查中可以提出询问并要求作出回答；被提请任职人员或其推选的代表应到会回答询问；补选市人大代表时，提议案的机关或提议案人应说明理由并回答询问；对质询案采用口头答复的，受质询机关应当回答询问；答复询问不实的，要追究责任。

通过以上描述和分析可以看出，在询问制度建设上有以下几个特点，一是询问制度是一个多层次的规范性文件构成的制度体系。在这个制度体系中，有国家法律、地方性法规和基层人大制定的工作制度。二是全国人大除了制定适用于全国各级人大、省级人大制定适用于本地各级人大制度规范外，还制定了只适用于本级人大的制度规范，而海淀区人大制定的制度规范只适用于海淀区人大。三是地方各级人大在制定制度规范时，都以上级人大的制度规范为依据，在把上级制度规范具体化的同时，进行了制度创新，即进一步拓展了询问的事项，创新了询问方式，完善了询问程序。四是询问的制度规定相当分散，即有的学者所說的“散在性”[6]。询问的制度规定分散在层次效力不同和层次效力相同的制度规范之中。

当然，在询问制度建设上也还存在着一些问题。从国家法律看，存在着三个方面的问题。一是询问的提出受到限制。代表只能在审议时提出询问，询问只是审议过程的一个环节，在其他情况下是否可以提出询问，法律没有规定。二是对如何回答询问没有提出具体要求。没有明确规定回答询问的单位和个人要如实说明情况和回答询问，不能避实就虚、绕圈子、弄虚作假和提供虚假信息，等等。三是由于没有对回答询问提出要求，因此，也就没有制定相应的责任追究措施。从北京市的地方性法规看，在前述三个问题中，除第一个问题外，后两个问题同样存在。从海淀区人大制定的规范性文件看，基本上解决了前述三个问题，弥补了国家法律和地方性法规的不足，仅仅适用于海淀区人大。

（六）发展趋势分析

从 1990年海淀区第九届人民代表大会第五次会议开始，在召开区人民代表大会会议时，除了代表在审议各种议案时的询问外，一般都要安排一次集中询问活动，海淀区人民代表大会的集中询问活动已有20多年的历史。目前，在北京市人民代表大会和北京市各区县人民代表大会召开会议时，一般都要安排集中询问活动，集中询问已经常态化。2010年1月，北京市第十三届人民代表大会第三次会议首次尝试利用网络视频进行政务询问。这是询问方式上的一个创新。

从媒体报道的情况看，集中询问这种做法，在其他一些地方也早就被采用。例如，1996年，河南省焦作市及其所属的博爱县、修武县、温县等，就开展了代表询问活动， 1997年，广东省韶关市第九届人民代表大会第四次会议开展了询问活动， 2008年，贵阳市第十二届人民代表大会第三次会议开展了询问活动， 2008年，奉新县在召开人民代表大会会议期间开展了询问活动，等等。在人民代表大会会议期间开展询问活动的还有很多，在此不一一列举。从发展趋势看，会前开展集中询问活动的会越来越多，会前集中询问活动将会得到推广普及。

三、结论与建议

（一）结论

通过以上分析，可以得出如下几点结论：

会前询问活动具有信息交流、沟通、意愿表达、工作展示和监督功能，信息的集中性、交流的直接性、提问的开放性、程序的简易性和功能的多样性，是会前询问活动的基本特点。从海淀区第十四届人民代表大会第三次会议的情况看，与人大常委会的专题询问相比，会前询问活动的组织工作比较复杂，难度较大，海淀区第十四届人民代表大会第三次会议会前询问的组织工作较为严密，保证了询问活动的顺利进行；在会前询问活动中，接受询问的单位非常广泛，区级党政机关和事业单位都到现场接受代表询问；参加询问活动的代表较多，且大多是来自党政机关之外的人大代表；在询问制度建设上，国家法律、地方性法规和海淀人大制定的工作制度都作了相应规定，初步形成了由层次和效力不同的制度规范构成的制度体系；从发展趋势看，会前询问将会成为落实人大代表知情权和监督权的一种最常用的方式，会前询问制度将会得到进一步的推广普及。

（二）建议

1.进一步完善询问制度的内容结构。到目前为止，对询问活动的研究主要集中在意义、功能和特点等方面，对制度问题的研究较少。在已有的研究成果中，一些研究人员对询问制度的内容进行了一些有价值的探讨。这里，结合各地的做法和经验，对询问制度的内容结构提出如下一些初步设想。

（1）询问制度的依据。宪法是询问制度建设的法律依据，民主政治发展的要求和各地的实践经验是询问制度建设的现实依据。

（2）询问的主体，即谁来问。笔者认为，询问主体是人大代表。人大常委会委员、人大常委会各委员会委员（包括主任委员和副主任委员）、人大常委会主任和副主任及秘书长，都是从代表中选举产生的，他们首先是人大代表，如果不担任代表职务，也就不能担任这些职务。既可以以代表职务身份进行询问，也可以以所担任的这些职务身份进行询问，因此，在询问主体中，可以把代表所担任的这些职务作为询问主体进行规定。

（3）询问的对象，即问谁，也就是谁来接受询问。询问对象应当包括机关和人员两大类。接受询问的机关是由同级人民代表大会选举产生的同级国家机关，主要有人民政府及其职能部门，人民法院、人民检察院和人大常委会。接受询问的人员是由人民代表大会选举和由人大常委会选举或任命的各种人员，主要有“一府两院”领导人员和其他组成人员，人大常委会的领导人员及其他组成人员，政府职能部门的领导人员、人大各委员会领导人员及其他组成人员，人大常委会工作机构领导人员，法官和检察官，由本级人民代表大会选举产生的上一级人大代表等。

（4）询问的方式，即怎么问。从各地的实践经验看，询问分口头和书面两种方式进行。近年来，北京市在询问方式上进行了创新，在市人民代表大会会议期间，利用网络视频开展询问活动，有条件的地方，也可以把网络视频作为询问的一种方式。

（5）询问的内容，即问什么。从法律法规的规定和各地询问的实践看，询问的事项主要有三类。一是审议各种议案，如法律（规）案，任免案，财政预决算案，撤销职务案，罢免案，撤销不适当的决议、决定和命令案等等。二是审议各种报告。例如，人大常委会和“一府两院”的工作报告、财政预决算报告、特定问题调查报告、执法检查报告等等。三是代表关心的其他事项。在集中接受询问活动中，代表可以就自己关心的事项进行询问。由于议案和报告中的问题可能会涉及社会生活的任何方面，因此，可以问什么很难一一列举。概括地说，凡是与公共权力有关，需要公共权力介入和处理的问题都可以问。

（6）询问的场合。所谓场合，是特定的时间、地点、人物和事项等诸多因素的组合。从法律法规的规定和各地的经验看，询问场合主要有：人民代表大会全体会议和代表团会议上审议议案和有关报告时可以提出询问，大会秘书处组织各机关集中接受询问时可以提出询问；人大常委会全体会议和分组会议审议议案和有关报告时可以提出询问，在人大常委会组织的专题询问会议上可以提出询问；在进行特定问题調查和执法检查过程中可以提出询问。

（7）询问的回答。这主要包括两个方面的内容，一是回答的主体。所有询问对象，都是回答询问的主体。二是回答的方式。可以书面回答，也可以口头回答。三是回答的时间。能够当场回答的，可以当场回答；不能当场回答的，会后限期回答；对当场回答不满意的，可以要求会后继续回答。对会后回答仍然不满意的，可以提出质询。四是对问题的回答可能影响国家安全和公共利益时，不便作出回答的，应当说明理由。五是回答的要求。要如实回答，不能回避，不能隐瞒事实，弄虚作假。

（8）追究责任措施。对违反询问回答要求的人员，应当追究回答者的责任。由人大选举和任命的人员，可以追究其政治责任，罢免其职务，或者要求其引咎辞职；其他人员可以追究行政责任，视情节分别给予通报批评、警告、记过、撤销职务和开除公职等处分。

2.询问制度建设的思路。在询问制度建设上，国家立法的条件还不成熟，很难一下子制定出适用于全国的制度规范，国家层面的制度建设还很难一步到位。在这种情况下，询问制度不必急于求成，可以分步进行。

第一步，由各地各级人民代表大会制定适用于本级人民代表大会的制度规定，用于规范本级人民代表大会的各种询问活动，以解决当前制度供给不足问题。同时，可以在今后的实践中不断总结和积累经验，修正和完善询问的制度规定。

第二步，由省级人民代表大会制定地方性法规。省级人民代表大会在总结本地各级人民代表大会实践经验的基础上，制定适用于本行政区域内各级人民代表大会询问活动的地方性法规。在地方性法规颁布实施的同时，废除省级以下各级人民代表大会制定的制度规定。

第三步，在总结地方性法规实施经验的基础上，制定适用于全国和地方各级人民代表大会询问活动的法律，并在国家法律颁布实施的同时，废除各地制定的地方性法规。

3.进一步完善询问活动组织工作的建议。从海淀区第十四届第三次人民代表大会会议期间询问活动的情况看，询问的组织工作还有需要完善的地方。

（1）对基础信息资料的提供可以提出统一要求。凡是接受询问的机关，都应当要求其提供单位的基础信息资料，例如，机关的基本情况，上一年度的工作情况，财政决算和财政预算的情况，等等。除了基础信息资料外，接受询问的单位可以提供其他方面的信息资料。

（2）询问活动场所安排可以作适当改进。各机关接受询问的场所之间应当保持适当距离，避免相互干扰，解决询问现场声音嘈杂问题。

（3）如果询问场所受限，可以根据大会议程分批接受询问。具体地说，就是在审议政府工作报告和财政预决算报告的前一天，安排政府各机关接受询问，在审议人大常委会、人民法院和人民检察院工作报告的前一天，可以安排人大常委会、人民法院和人民检察院接受询问。

注释：

[1]大会秘书处编印：《海淀区第十四届人民代表大会第三次会议会务手册》（2008年1月），第7页。

[2][4]《区第十四届人大三次会议举办代表询问活动》，海淀区人民政府网，http：//www.bjhd.gov.cn/zf/jrhd/xwxs/2008

01/t20080115_123872.htm.

[3]《海淀区第十次人民代表大会第三次会议大事记》，载《第十四届人代会第三次会议文件汇编》，第192页。海淀人大网，http：//hdrd.bjhd.gov.cn/zlzx/dbdhwjhb/201011/t20101123_225772.htm.

[5]《真心听呼声 实意解难题——记海淀区十四届人大三次会议代表询问活动》，首都之窗， http：//www.beijing.gov.cn/zfzx/qxrd/hdq/t921124.htm.

[6]林荫茂：《对询问法律制度的分析》，载《上海人大》2010年第8期，第33页。

（作者系中共北京市委党校政治学教研部教授）