地方人大常委会特定问题调查制度研究（上）

谭晓林+++李昆

开展特定问题调查是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（下称《监督法》）赋予各级人大常委会的法定职责，但与人大行使的其他监督方式相比，特定问题调查这一监督的“重型武器”几乎处于“沉睡状态”[1]。近年来，虽时有地方人大常委会开展特定问题调查的新闻见诸报端，但该制度的运用仍属凤毛麟角之态，且县、市、省各级人大对该制度的运用呈现出层级越高、运用越少的现状。2016年6月，江西省人大常委会对食品生产加工小作坊和食品摊贩启动的特定问题调查应属省级人大常委会的创新之举。本研究将以此次特定问题调查为例，阐述地方人大常委会实施特定问题调查制度的特征和机理。

一、什么是特定问题调查：本质和特征

特定问题调查是国家权力机关为履行其监督职能而对有关国家和地方的重大事宜展开的调查，它区别于行政机关和司法机关进行的一般调查。通常认为，特定问题调查是国家权力机关“国政调查权”的行使结果，近现代的立宪国家无论宪法有无明文规定，均普遍承认国会拥有国政调查权。从世界范围来看，国会拥有国政调查权起源于英国，其主要针对两类事项展开调查：一类是公职人员的不当行为，如1936年对泄露预算秘密的调查，1948年对宣称大臣和文官收受贿赂的调查，1957年对泄露银行提高利率消息的调查；另一类是难以启动普通诉讼程序而受到公众关注的重大事件，如1966年的煤矿灾难事件，1972年北爱尔兰的伦登德里星期日血案。各法治发达国家要么在其《宪法》中明确规定调查制度——如德国、日本、比利时等，要么在宪法实践中发展出调查制度——如美国等。总之，在西方资本主义制度国家，特定问题调查制度如今已是国会监督政府的主要方法之一。

我国的特定问题调查制度起源于1954年《宪法》，在1975年《宪法》和1978年《宪法》时期一度被废除，1982年《宪法》重新确立该制度后，经由《监督法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《全国人民代表大会组织法》《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《预算法》等法律逐步得以完善。与法律规定的不断完善形成鲜明对比的是，特定问题调查制度的实际运用却并不频繁。之所以出现这样的状况，盖由以下原因所致：对特定问题调查制度的认识存在偏差，特定问题调查中的权力配置存在缺陷，相关的程序机制不完善，临时性、补充性的宪法职能定位影响了特定问题调查的运用，启动门槛较高。

对于我国的特定问题调查制度，应从以下几个特征加以把握。第一，主体的权威性。特定问题调查需要提请人大常委会成立专门的特定问题调查委员会，作为实施特定问题调查的主体。该特定问题调查委员会一经成立，则以自身名义独立开展调查工作。第二，权力的法定性。特定问题调查委员会虽由国家权力机关组建，但其在调查过程中的职权范围与行使方式仍需符合法定原则。第三，调查对象的重大性和复杂性。作为人大监督方式中的“重型武器”，特定问题调查不宜轻易使用，只有当涉及重大、复杂问题，且行政机关、司法机关乃至人大的专门委员会、工作机构都不适宜进行调查时，才需启动特定问题调查制度。第四，存在的临时性。特定问题调查委员会是为调查某一特定问题而临时设立的组织，是一问题一设立，此问题调查结束后即自行解散，它不同于人大的常设性组织。第五，工作程序的特殊性。调查委员会的工作在于通过调查权的运用得出调查报告，并向人大常委会提交，常委会对此报告进行审议后作出相应的决议、决定，调查委员会本身不具有决议权。

二、特定问题调查的启动事由

启动事由是特定问题调查制度开展的实质性门槛，它决定了特定问题调查制度的开启条件。我国目前的相关法律对启动特定问题调查的程序性要求规定明确，对启动事由的规定则较为原则，总结而言，主要有“对于职权范围内的事项，需要作出决定、决议，但有关重大事实不清的”“认为必要的”两大规范模式。《监督法》《预算法》明确规定的可启动特定问题调查的事由为撤职案、罢免案、预算草案、决算草案重大事实不清，各省《〈监督法〉实施办法》在此基础上增加了“执法检查中发现的重大典型违法问题”事由[2]，各地方人大常委会制定的《特定问题调查暂行办法》对启动事由有较具體的规定，多规定为“国家宪法、法律、行政法规和地方性法规的贯彻执行中出现的重大问题；事关改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的重大问题；人民群众普遍反映和关心的重大民生、民心等热点问题”[3]。上述法律、法规、办法等对启动事由的逐步明确固然有助于我们对特定问题调查制度的实质启动条件的把握，但任何法律规定都不可能对特定问题调查制度的启动事由作出周延的列举。就操作层面而言，最核心或关键的是如何把握“特定”二字。这里以江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查为例，梳理构成启动事由的要件体系，阐述其所具有的区别于一般的“特定性”[4]。

首先，调查对象应当具备重要性。在《监督法》赋予人大常委会的七大监督方式中，特定问题调查属于一种较为刚性和严厉的监督方式，特定问题调查权的行使应当慎重，它需针对国家和地方上的相关重大事项展开。需要指出的是，某一事项是否具有重大性、重要性应根据当地、当时的特定情形进行个案的综合判断，不存在放之四海而皆准的重大性标准。就本次江西省人大常委会开展的食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查而言，其调查对象就具有充分的重要性。食品安全是民生领域的重大问题，它关系到所有人的饮食健康和切身利益，食品安全已连续四年登上全国人民“最受关注的十大焦点问题”的榜首，可谓社会关注度高，舆论燃点低。多年来，省人大常委会一直将关注食品安全作为工作的重要内容。与食品生产企业相比，小作坊和食品摊贩的食品安全问题又更具特性，它除了须面对通常的安全问题外，还须处理与城乡居民生产、就业、发展地方经济等的相互关系。也就是说，它必须有效解决“安全”与“发展”这一对突出矛盾。因此，小作坊和食品摊贩的监管就不仅是个重要的民生问题，还同时是重要的经济问题乃至政治问题。

其次，调查过程应具有复杂性。特定问题调查作为监督中的“重型武器”，只有在不得不“出场”时才须“出场”。也就是说，只有当事态复杂，单一的行政机关、司法机关无法进行有效的调查，乃至人大专门委员会、常委会工作机构单独进行调查都较为困难时，才需要由常委会成立专门的特定问题调查委员会进行调查。本次食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查涉及的问题众多、部门众多，情况异常复杂。既有小作坊和食品摊贩自身存在的问题，也有监管体制机制上的问题；既有社会综合治理层面的因素，也有法律法规不够完善的因素。调查范围覆盖全省所有县市区，涉及各级政府食药监、工商、质监、农业、卫生计生、教育、城管、公安、住建等多个部门。可以说，本次调查对象特殊，牵涉面广，内容繁杂，单独由政府及其相关部门或者人大专门委员会、常委会工作机构来承担都难以完成。

再次，调查事项需存在重大事实不清的情形。该要件由法律明确规定，特定问题调查的目的即在于通过调查摸清事实，为常委会作出相应的决定、决议提供事实依据。本次调查基于多种考虑，但其中有两个方面则必须以摸清事实为依据。一是落实新《食品安全法》第三十六条关于授权立法的规定，省人大常委会将《江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理条例》列入2016年立法计划。二是配合做好全国人大2016年4月启动的《食品安全法》执法检查。小作坊和食品摊贩的突出特点是“多、小、散、乱、差”，加上涉及的监管部门多，长期以来一直是政府想管又难以管好的事情，是一根“难啃的骨头”，也一直比较难以统计其基本数据、理清其基本状况。无论是立法还是执法检查，都必须把以下诸多情况搞清楚：江西省小作坊、食品摊贩的数量、种类、分布、生产经营范围、从业人员情形等；省小作坊、食品摊贩在生产、经营、流通等各环节存在的主要问题及原因；省政府及相关部门对小作坊、食品摊贩监管的体制、履职情况及队伍建设等方面存在的问题及原因；民众和小作坊、食品摊贩从业者对其市场准入门槛、食品安全要求等的预期等。因此，亟待权威部门统合各个部门协作，以摸清事实、把准脉搏，为科学决策创造条件。

最后，调查的目的与落脚点在于监督。特定问题调查在本质上是人大常委会监督职能的行使，其落脚点必须在于实现对政府及其部门、司法机关的监督。本次小作坊和食品摊贩特定问题调查对政府的监督主要体现在三个方面。第一，调查过程本身是对政府监管行为的一种工作监督。通过调查能够理清政府及其相关部门对小作坊和食品摊贩的规划和管理机制、管理方法和手段、监督力度和效果，以及面临的问题和困难。第二，本次调查还表现为一种立法监督。地方立法中的通行做法是由与监管事项相关的监管部门提供立法草案，再由地方人大及其常委会对草案进行审议、修改直至通过。由监管部门提供的立法草案可能体现的主要是该部门的部门利益，通过特定问题调查能够使人大常委会摸清该领域的事实状况、规范基础、规范漏洞，从而有的放矢，客观、全面地把握立法草案，防止其被部门利益主导。第三，本次特定问题调查有助于人大常委会对今后相关立法的实施与执法状况进行监督。法律的生命在于实施，法律的实施成效又与其生成与适用语境密切相关，本次特定问题调查对相关事实的摸排、查摆，为今后的执法监督打下了坚实的基础。

为进一步明晰特定问题调查的启动事由，本文将本次小作坊和食品摊贩特定问题调查与此前各地开展的具有典型意义的特定问题调查进行对比，以例证阐释启动事由的各要件。

关于本次小作坊和食品摊贩特定问题调查的启动，尚有以下两个问题需着重阐述。

第一，本次特定问题调查的开展，并不意味着江西省小作坊和食品摊贩的食品安全已经出了大问题。与此相反，总体来看，江西省食品安全形势稳中向好，在2015年全国食品药品安全工作考核中，江西省等次为“优”。之所以启动本次特定问题调查，是为了尽可能避免“1%的食品安全风险转化为消费者的100%的不安全”，何况作为食品安全的监管难点并且与老百姓日常生活密切联系的领域，小作坊和食品摊贩存在的重大食品安全隐患是毋庸置疑的，不出事不等于不会出事，加强对小作坊和食品摊贩的监管须臾不可放松。长期以来，人们对特定问题调查的理解存在偏差，由于特定问题调查制度的临时性、补充性的监督职能定位，社会大众潜意识地将组建调查组织、启动调查理解为“出事”，谈调查色变，这在一定程度上影响了该制度的运用[5]，为人大常委会启动特定问题调查设置了工作障碍和压力。今后应当通过法制宣传和更多的特定问题调查实践矫正这种误解。

第二，特定问题调查的有效开展须找准切入点，即其启动事由应当恰当，如此才能着力得当、事半功倍。特定问题调查作为一种针对“一府两院”的监督方式，如何化解调查中的阻力、尽力寻求调查对象的配合与协作，对调查的成效至关重要。已有的地方人大常委会开展的特定问题调查已清晰地显示了这一规律，如引发全国人大调研“取经”的云和县财政存量资金特定问题调查之所以成效显著，一个重要因素就在于它找到了一个很好的切入点：政府要发展经济本身就需要摸清状况，盘活资金，但仅靠政府的力量无法完成这项工作，而由人大推动更为适合，这就为政府积极配合特定问题调查委员会的调查提供了极好的契机。

本次小作坊和食品摊贩特定问题调查同样具备这样的契机。一是推动解决食品安全重点难点问题，保障食品安全的需要。小作坊和食品摊贩中存在的问题，是食品生产经营领域“多、小、散、乱、差”问题最突出的方面，是影响公眾食品安全的重要隐患，也是多年来省人大希望推动解决的问题。二是理顺监管体制机制的需要。小作坊和食品摊贩的监管涉及多个政府部门，信息难统计、难共享，成为影响政府监管决策的老大难问题，有必要通过调查进一步厘清责权利。三是回应民生关切的需要。小作坊和食品摊贩与保障食品安全、方便群众生活、创造就业机会息息相关，有必要通过调查，切实了解各方诉求，并为各方利益关系找到平衡点。四是完善食品安全法律体系的需要。《食品安全法》第三十六条授权规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”，省人大常委会已将《江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理条例》列入2016年立法计划，并拟于9月份提请审议。这项立法中的重点难点问题多，立法难度大，通过开展这方面的特定问题调查，为立法决策提供参考依据。可见，无论是政府还是人大，都期望并迫切需要摸清小作坊和食品摊贩的行业信息和监管信息，在事实清楚的基础上进行科学立法，从而实现有序监管。

注释：

[1]田必耀：《“云和经验”和“广东实践”》，载《人民之友》2016年第2期。

[2]参见《河北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》。

[3]参见《磁县人大常委会特定问题调查暂行办法》《宁阳县人大常委会特定问题调查暂行办法》等。

[4]以下所述要件均为肯定性要件，即需满足何种情形才能启动特定问题调查。国外立法也存在一些否定性要件的规定，如韩国《宪法》规定，国会行使国政调查权时不得干涉审判和进行中的犯罪搜查及追缉。

[5]温泽彬：《人大特定问题调查制度之改革》，载《法学》2015年第1期。

（作者单位：江西财经大学法学院，江西省人大科教文卫委员会，江西省人大科教文卫委员会。本文系北京市政治文明建设研究中心课题“人大立法专家论证公开制度研究”〔16zzwm004〕阶段性成果）