基层社保基金财务管理研究

解飞

社保基金是整个社会保险制度运行的物质基础。社会保险基金的有效运转和社会保险制度的良性运行，其前提条件是实现社保基金财务管理的可持续发展。目前我国在社保基金财务管理方面存在着一些问题，影响社会保险体系的工作以及其功能的发挥，基层社保机构问题更突出。因此，应探索行之有效的解决途径和对策。本文对此进行探讨。

一、基层社保基金财务管理现状分析

（一）社保基金基层财务职能分散

以笔者所在山东省东营市为例，所有县区都实现了“一票征缴”，但是基层经办机构财务职能依然较为分散。完整的社保财务职能涉及社保经办机构财务部门、业务部门以及人才就业经办机构失业保险部门，如图（1）所示。财务职能的分散导致财务管理不能得到有效的发挥和运用。

（二）社保基金会计制度陈旧

会计核算基础不合理是社保基金会计制度的主要局限性。《社会保险基金会计制度》规定会计核算采用收付实现制。在我国社会保险基金会计核算初期，收付实现制可以比较真实地反映社会保险基金的实际收支情况，在当时适用。然而随着我国社会保障制度改革的日益深入，社会保险基金的会计核算已不单纯是社会保险基金的收入、支出和结余，还应包括社会保险基金的监督和管理、保值和增值、可持续发展能力等，收付实现制已不能全面反映社会保险基金的这些运行情况。以收付实现制为基础的会计核算，只能反映基金财务收支中以现金实际收入或支付的部分，不能反映那些尚未实际收到的债权或已发生但尚未用现金支付的债务。如参保单位欠缴的社会保险费、经办机构应付未付的养老金、医疗费等，以及一次性缴纳的款项。如参保人员退休时按照最低缴费年限一次性缴纳的医疗保险费、国有企业改制过程中由企业一次性缴纳的养老、医疗保险费等。按现行的收付实现制全部体现为当期的收入，按照收入和费用配比原则，这显然不合理。这会造成社会保险基金的会计账务和报表，不能全面准确记录和反映社会保险基金的情况，无法反映当期损益的全貌，造成基金会计账务和报表一定程度上的“失真”，容易造成信息误导，形成管理漏洞，给基金的安全运行带来风险。

（三）社保基金基层监督体制不完善

社保基金管理体制不合理。现有制度下的监督主要局限于社保经办机构。目前主要由人力资源和社会保障系统的基金监督部门履行监督职能，作为其下属行政部门要监督由财政系统管理的社保财政专户，必然会受到各种限制，见图（2）。

基层基金监督职能难以真正发挥作用。基金监督部门应该是独立于社保经办机构之外的行政部门，但是县区级人力资源和社会保障系统由于人手不足或监督观念不强，普遍没有单独设立类似基金监督的行政部门，通常由社保经办机构内部的财务科室、医疗稽查科室或者社保稽核科室兼任行使基金监督智能。这会出现社保经办机构既当“运动员”又当“裁判员”的情况，不但起不到监督职能，相反，会给舞弊提供新空间，见图（3）。

（四）社保基金基层审计缺陷

传统社保基金审计与财务管理关系密切，因为主要是对社保基金财务收支的真实性、合法性和效益性的审计监督。随着我国社保制度建设的推进，社会保障的覆盖面越来越广，种类越来越多，业务部门缺乏审计监管而诱发的社保案件越来越多，传统基金审计的局限性逐渐体现。

（1）审计机关和外聘审计机构覆盖面狭窄。社会保障基金种类繁多，审计工作量大，难度高，而社保基金审计力量明显不足。尤其是当外聘会计师事务所进行审计时，具有高水平财务知识的注册会计师并不具备社保专业知识，缺乏专业的审计力量和审计平台，致使审计不能满足社保审计的实际需要。

（2）以“同级审”“上下审”为主要方式的社保系统内审计，能有效避免审计人员不懂社保业务知识难以进行业务审计的尴尬局面，但市、县（区）之间业务人员普遍相互熟悉，人情和利益关系复杂，会导致系统内审计难以真正有效开展，即便发现相关问题，也有可能“大事化小，小事化了”。

二、基层社保基金财务管理对策建议

（一）整合社保财务职能，提高财务管理效能

將隶属于多个不同部门的分散财务职能进行整合，财务效能大大提升，也会带来“1+1>2”的效果，具体表现在精简人员配备、减少沟通时间和流程、提高工作效率等方面。社保财务的各个部分，从基础的账务处理、会计报表、银行对账，到财务分析和财务预算都将受益。但如何打破现行体制，将是政府面临的难题。

（二）改革现行的会计核算基础

首先，对会计核算基础进行彻底改革，将目前会计核算制度问题进行改革，引入权责发生制，与当前应用的收缴支付实现制进行结合，打破制度的缺陷。另外保持社保基金的收付实现制还在一定范围内的应用。最终实现这两种制度结合的新型会计核算机制。通过这种改革可以在宏观上为政府进行社会保险制度改革、完善社会保障与福利体系提供决策参考，并在实质上对社保基金的完整、有序、可靠提供制度基础，便于其实时、准确反映问题。

（三）严格履行基金监督职能

县区基层部门应严格按基金监督制度要求，重视基金监督建设，配备专业人员，将组建独立基金监督部门落到实处，不再由基层社保经办机构内部的财务科室、医疗稽查科室或社保稽核科室来兼任。严格区分“运动员”和“裁判员”的角色和职能。县区人民政府应出台相关实施细则，明确基金监督监管社保财政专户的职能，防止财政专户变为财政“专”户。

（四）打造综合性社保审计平台

社保基金关乎民生，建立综合性社保审计平台势在必行。审计平台以社会审计、审计机关、社保系统专业人员为主要审计力量，充分利用各类审计优势，扩大审计覆盖面，应将社保审计重点由财务审计转向以业务审计为基础的综合性审计，进一步探索社保政策的完整性、有效性和可持续性。综合审计平台还应建立多元化监督机制，同时引入公众监督和行政监督（人力资源和社会保障系统基金监督部门和政府纪委部门），跟踪做好全程审计记录，并负责后期审计信息披露。见图（4）。