浅谈基于事业单位改革的预算管理制度创新

林淑惠

漳州市建设执业资格注册管理中心（363000）

浅谈基于事业单位改革的预算管理制度创新

林淑惠

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通过分析事业单位预算管理存在的四个方面问题，即：预算管理意识淡薄、预算编制方法不够科学、预算管理制度执行力较弱和预算管理缺乏监督与约束，结合改革方向针对性地提出预算管理制度创新的措施，以推动事业单位的改革与发展。

事业单位；改革；财务预算；预算创新

1 事业单位改革概述

事业单位的传统定义就是由政府投资而设立的，从事教育、文化、卫生、科技等活动的服务组织，需要接受政府领导，其表现形式为法人实体。与经济单位相比，事业单位的主要特征就是不以营利为目的。

事业单位体制改革的目标就是要建立起新型的事业单位,即要与社会主义市场经济体制相适应,又要与民主政治建设相协调，还要与社会转型相配合，功能完整、布局合理、运行高效、有利于促进社会经济以及社会事业健康发展的新型财政体制。

事业单位改革涉及内容丰富，主要有：一是根据事业单位的属性，将主要承担行政职能的单位或部门和主要从事生产经营活动的单位或部门分离出去；二是事业单位在财政投入、资产管理等方面强化其公益属性；三是进一步落实事业单位的人事管理权、职称评聘权、薪酬分配权、经费设施使用权和自主运营权等法人自主权。

2 事业单位预算管理的现状

预算管理是事业单位内部管理的重要工作内容。自经济改革至今，我国一直进行着事业单位改革探索，但进展缓慢，究其根本原因是事业单位财政体制没有跟进。

当前，事业单位的预算管理是采用核定收支、定额（定项）补助、超支不补、结余留用的办法[1]。核定收支即是事业单位要将全部收入和全部支出统一编制预算，报经主管部门核定。定额（定项）补助即是根据事业单位的业务情况，按照规定的标准给予补助数额。超支不补、结余留用即是事业单位的预算在经主管部门和财政部门核定以后，严格执行，超支的部分主管部门不再追加经费，结余的部分就留由单位继续使用。

现行的预算办法下，虽然能从一定程度上起到作用，保障了事业单位资金周转的通畅，但也明显存在以下几个问题：

2.1 预算管理意识淡薄

很多事业单位的预算管理机构都是简单设置的，专业人员不足，使得预算管理空有其表，形同虚设。这跟相关领导对预算管理的认识不够有关，这些领导认为事业单位是不以盈利为目的，具有服务于社会的性质，不需要严格的财务管理机构，不管经营好坏国家财政都会兜底的。因此，这些单位在日常收支活动中，不会按照已经编制并审批后的预算来执行，不能发挥预算管理的作用。

2.2 预算编制方法不够科学

2015年，新预算法要求事业单位实行全面预算管理，但是预算编制的时间长，方法复杂，虽然采用了财政的预算编制系统,各指标比之前细化，但仍有些项目的数据不科学合理。有些事业单位要用2个月左右的时间来做预算方案，没有时间进行调查研究，降低了预算的科学性。另外，在编制方法上也提倡采用零基预算方法，由于预算管理体系的原因，财务人员的专业素质不高，多数事业单位依然采用传统的增量预算方法，注重总量经费的预算控制，忽视经费的结构控制。

2.3 预算管理制度执行力较弱

事业单位虽然都建有预算管理制度，但是在收入预算方面，包括预算内收入和预算外收入都是有限的，所以多数事业单位在支出方面的预算就是大家聚坐在一起，讨论如何分蛋糕，并且保证收支平衡。这样单位在预算编制时，就会出来下面的情况：将预算外资金编到单位预算管理中来，设立小金库；会出现账外账、截留、占用财政资金的现象；在支出审批上不严格，出现专款不专用的现象，资金利用效益低。

2.4 预算管理缺乏监督与约束

在当前的预算制度下，一些事业单位只想着编制项目更多地获取政府的经费和补贴，忽视对项目活动的监督与约束。另外，一些单位在激励与约束机制上未健全，对工作突出的人员没有相应物质奖励和精神表扬，积极性受挫；而对工作出现问题的部门与个人也没有进行相应处罚，严重影响了预算管理的执行。

3 预算管理的创新

3.1 转变预算管理观念

事业单位改革的首要任务就是要科学、准确地界定其性质、功能，进而确定事业单位的作用领域、运行方式，最终将新事业单位与传统意义上的事业单位区别开来。原部分事业单位转变为新事业单位，其性质、功能改变，当然其目标也要随之改变。因此，财务预算创新就应该抛弃旧的预算管理观念，即“想方设法多要钱，平均分钱”，推出新的指导思想，即“想方设法在有限资金的情况下把资金的使用效益提高起来”。

3.2 创新预算编制方法

在预算编制方法上也要创新,不能再以“不以盈利为目的”、“收支平衡”等为指导思想了。新事业单位与原事业单位在性质、功能方面略有不同，在各预算管理的方法上都有各自的优缺点，所以当然根据自己的实际情况采用合适的预算编制方法。增量预算是以基期的水平为基础，零基预算则是一切从零开始。相比之下，增量预算较易编制，但容易造成预算冗余，不能很好地控制费用。零基预算认真地复核实际状况，但耗时巨大，参加预算工作的人员先要进行培训，并且需要全员参与[2]。根据以上情况，事业单位可以取长补短，将两种预算编制方法进行混合，既有了零基预算的理性与效率，也可以有增量预算的适应性。

3.3 加强预算执行力

随着事业单位管理改革的推进，有部分单位将改制为企业性质的事业单位，那么其在收入上，就不能依靠财政拨款了，得依靠自身的经营收入，所以需要重点进行收入分配制度的改革。执行力的创新必以职工工资分配制度为核心，需要建立健全符合本单位的特点、体现工作岗位绩效的收入分配制度，完善工资正常调整机制。保证预算收入与预算支出相匹配，严格执行预算制度，杜绝出现专项资金被挪用的现象，保证事业单位改革能平稳进行。

3.4 健全预算监督制度

预算监督是保证预算执行效果的唯一手段，创新预算监督制度就是要重视事业单位面临的市场风险因素，结合本单位实际情况，建立科学的、合理的监督与约束制度，使事业单位的各项工作在掌控之中。对预算执行力进行明确职责划分，赏罚分明，充分地调动全体工作人员的积极性和创造性。同时引入市场竞争机制，使事业活动透明化，客观上形成了社会公众对事业活动的监督，保证事业单位顺利实现发展目标。

4 展望事业单位发展

事业单位改革的核心问题就是进行预算管理制度的创新改革。事业单位改革正在火热进行中，其预算管理制度的创新改革也是刻不容缓的，各事业单位基于自身的实情通过转变预算管理思想、创新预算编制方法、加强预算执行力和健全预算监督制度,建立起一套适应本事业单位改革和社会经济需要的预算管理模式,以实现政府改革的目标及其职能。

[1]王伟团.浅淡新预算法的改革意义[J].行政事业资产与财务,2015(12)：49-50.

[2]林太平.进一步推进科学事业单位的全面预算管理[J].中国财政,2016(6)：37-38.