水利工程移民安置可持续发展问题初探

邓 斌

(湖北省水利水电规划勘测设计院，武汉 430064)

0 前 言

现阶段，正处于我国经济稳步发展的重要时期，水利工程在经济建设中的作用也不容小觑。移民安置的可持续发展也是我党工作的一贯要求，是保障工程建设和投入使用的重要基础。为了保障水利事业的可持续发展，就需要水利工程区域内的不稳定因素进行良好的解决，保障和改善安置居民的基础生活，构建具有长期性、系统性以及稳定性的移民安置机制。

1 移民安置规划工作的前提与基础

移民安置规划工作是当下水电工程立项决策的重要依据，良好的移民安置模式也成为移民安置可持续发展的重要基础。现阶段，我国水电工程的移民安置工作主要选取“大农业安置为主”的方式，这样最符合当下我国农业人口庞大的方式，符合农民“土地为本”观念的方式。

然而，近些年我国发生巨大的转变，人口结构、经济条件以及社会条件等方面的变化十分显著。同时还受到水电富集地区土地资源日益紧缺的影响，水电工程在移民安置模式上需要进行适当的调整与创新。农业安置模式所需要的基本条件是可供生产的安置性耕地，但是在我国人口不断增加之后，这一基本条件也受到严重的考验。因为非农开发建设所用地的规模不断增大，我国农业用地的人均占有量在不断减少，可用以安置移民农业生产的用地情况已十分严峻。因此，农业安置的方式已经不能在现阶段的情况下发挥作用。

因此，逐步丰富移民安置的模式，根据目标移民群体的特点和条件来进行针对性的安置。在坚持开发性和可持续性移民方针的大前提条件下，根据当地的自然环境、经济条件、劳动力水平以及移民自身意愿，建立因地制宜和因人而异的多样化安置体系。与此同时，这也成为了当下水利工程各项工作齐头并进与和谐发展的关键，是保障库区移民 “搬得出、安得下、稳得住、逐步实现小康生活”的基础和前提。

2 水利工程移民安置可持续发展模式的简析

要保障水利工程移民安置可持续发展，需要采用多样化的安置模式，以丰富的安置体系和健全的安置机制，帮助移民安置后生活的正常进行，奠定实现小康生活的基础。具体的安置模式可以根据迁移距离、移民群体的组合模式以及安置后移民生活作业的种类等来进行划分。由于现阶段最主要的安置难题是农业安置用地紧张的问题，因此主要根据安置后生产作业的种类的农业、非农业以及兼业安置三大类来进行分析。

2.1 农业安置

农业安置坚持以土为本和以农为主的主要方针，对移民采用农业集中安置与分散安置相结合的大农业移民安置模式。这类模式的实施需要通过调剂土地、利用闲置土地以及合理开荒等手段进行水利工程移民的安置，保证移民能够得到赖以生存的耕地，是符合可持续发展目标的一种主要方式。

这种方式的特点在于可供农业生产用地的分配能够满足每一个移民的生活和生产需求。移民可以在此基础上进行自主经营，开展耕、林、牧、副、渔等活动。这类安置模式的最大优势为灵活性高、保障我国生产所需要的基本人口和耕地、移民安置费用较低等等。这是符合当下我国移民工作基本原则中风险控制、最大相似性以及社会安全感等原则和目标的要求。从过去的实践经验来看，农业安置模式往往是水利农村移民安置的最优模式，同时也是实现风险控制和社会安全感最大的原则的最佳途径。以土地为依托的农业安置模式也成为了当下我国最主要的水利移民安置模式，但是由于大规模农业用地的集中性难以保障，因此，在进行移民安置时往往会结合异地安置、分散安置以及自主联系分散插迁有土安置等方式(俗称“投亲靠友”安置)。这样的安置模式主要是为了优化闲置资源的利用，很大程度上提升了我国政府在移民安置上的行政难度，同时也保障我国农业生产所需人口和土地的基本需求，符合我国阶段性的国情需求。

2.2 非农业安置

非农业安置模式主要是指移民群体不再将农业生产作为主要方式，不需要安置过程中消耗土地资源，而是利用第二、三产业来保障生活。这一安置模式的应用很大程度的缓解了我国这一阶段的土地资源供应紧张的问题。然而，该安置方式需要较多的前提，首先是移民具备从事二、三产业的知识、文化以及相应的技术水平等等。其次，这部分移民还需要具备承受一定社会风险的能力，国家也需要承担相应的社会安全和生活保障。最后，这类型的安置模式在现阶段的安置工作中发挥了相当重要的作用，因为非农业安置涵盖的范围非常宽广，安置的具体情况也十分多样，在当下的水电工程移民安置中具有一定的潜力。之所以这类方式在不断发展和创新，还是因为这一模式可以很好的融入我国的城镇化发展当中，形成一股重要的力量，促进我国城镇化发展和基础设施建设。

2.3 兼业安置

水利工程的农村移民兼业安置的主要特点在于“兼业”，这说明移民群体和家庭在置业过程中并没有完全的脱离农业生产，也在持续为社会发展输出相应的农业产品和功能；同时，又通过非农业产品和劳动的输出来保障自身的收入和生活。我国农民在兼业生产中具有普遍性，不仅兼业渠道丰富，同时也对农民收入具有相当的改善性。尤其是当下“民工潮”，具有非常直观的解释。

兼业收入对于农民收入而言十分关键，因为具有比例高、适用性强等特点，也是农民改善生活的重要方式。从我国过去的统计数据来看，兼业生产的农民规模在不断扩大，同时收入的保障性也在不断增强，政府更是投入了相当的人力物力去保障这部分居民的收入。在水利工程的移民群体安置过程中，兼业安置工作也有了很大程度的变化。因为土地资源供应的紧张状况，农业生产的安置模式虽然具有诸多优势，但是迫于当地实际情况需要做出改变。为了保障移民群体的利益，就需要政府做好引导和扶持，帮助移民做好转移工作。同时，在安置过程中也需要注意兼业安置模式的基本前提，即该区域内的土地容量紧张、当地农民人均土地状况、非农业发达程度、安置政策的价值含量等等。根据具体情况来做出正确的引导。具体来看，这类模式又分为两种情况，首先是移民以有土安置为主，兼营非农业，适用于环境容量不太紧张和移民素质相对较差的情况。然后是移民获得一份口粮田作为“保命田”，主要从非农业获得收入，适合环境容量狭小，非农业较发达的安置区。

3 水利工程移民安置可持续发展策略

人口众多和耕地资源的紧张已经成为了我国移民安置过程中的主要难题，也是其中急需解决的两个问题。从我国现阶段的水电工程移民安置状况来看，这类方式还存在解决的空间，以下策略也具备一定的适应性。

1)坚定“以人为本”的原则。无论是采用何种安置模式都需要保障移民自身的意愿得到尊重；保障移民安置政策的“三公原则和透明机制”，确保整个政策的透明、公平、公开以及公正，能够得到移民的认同、认可以及参与。

2)安置模式的多样性和系统性。根据水利工程区域的具体情况做出针对性的解决，保障安置工作的全面性和实效性，同时还需要防止水利工程区域出现土地承载压力和生态环境压力过大的问题；同时，还需要规划出合理的体系和机制，保障安置工作有法可依和有章可循，适应新时期日益创新的非农业安置模式的需要。

3)确保扶持和引导政策执行的有效性。保障移民生活开展的过程中能够得到扶持基金和扶持政策的支持，能够在今后的移民生活保障和改善中发挥有效的作用。例如，中青年移民职业技能培训的开展，就可以保障其今后生活能够拥有更多的可能，也能提高其文化程度和生产技术水平，为移民安置的可持续发展创造根本条件和基础。

4)还需要建立相应的移民组织体系，帮助农村移民群体可以利用集体的力量来实现自身权益的保障和维护，也能够发挥集体相互帮衬和共同进步的目标。并切实建立在移民安置方面的补偿标准和监督机制，能够给予足够的资源和条件去保障移民今后的生活，能够奠定其未来实现小康生活的基础。

对于政策的实施和执行而言，最重要的便是规划设计的合理性与科学性。因此，水利工程的准备阶段就需要投入足够的耐心和细心，设计切实有效的方案，经过反复的论证和讨论，才能具备最后目标实现的基础。同时，还需要实施和执行的过程中加强监管，防止隐匿其中的不法分子损害农村移民的生活利益。再结合科学的实践指导，保障整个水利工程移民安置的可持续发展，为我国水利建设奠定安定团结的社会基础。

4 结 语

在我国水利事业不断推进的过程中，移民的规模变得愈发巨大，涉及移民安置的问题也较多。许多细微的问题在庞大的受众影响下，变得十分巨大，受人瞩目，同时也成为影响我国小康社会建成的重要影响因素。现阶段，我国已经进入到“新常态”经济发展的重要时期，经济发展和社会建设更趋理性，可持续发展的价值观也必将引领这一时期的经济发展的走向，水利工程建设的移民安置工作也需要把握这一关键时机，深化改革，为今后的工作开展提供实践经验和指导理论。

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