江苏省秸秆禁烧政策执行现状及优化

周旅梅

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100）

1 江苏省秸秆禁烧政策及其执行现状

国家环保部早在1999年就出台了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》 （环发〔1999〕98号），直至2009年5月，江苏省人大常委会才出台《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》 （以下简称《决定》），这是全国首部关于秸秆综合利用的地方性法规。《决定》明确了地方各级政府为责任主体，提出了秸秆综合利用措施、焚烧秸秆处罚标准、补贴信贷政策等，情节严重的处50元以上200以下的罚款，并要求2012年年底全面禁止露天焚烧秸秆。2009年8月，江苏省发改委、省农委制定《江苏省农作物秸秆综合利用规划（2010—2015年）》，细化分析了当前秸秆利用的现状和存在问题。2013年，江苏省政府办公厅出台的《关于加快推进秸秆综合利用的若干政策措施》（苏政办发〔2013〕184号） 中提出秸秆还田补助标准、强化监管考核、推进秸秆能源化利用等6项具体措施。2014年12月，江苏省政府出台的《省政府关于全面推进农作物秸秆综合利用的意见》 （苏政发〔2014〕126号） （以下简称《意见》），提到2017年形成布局合理秸秆利用的综合格局，实现全面禁止露天焚烧秸秆的目标。2015年，江苏省相继出台《江苏省2015年农作物秸秆综合利用实施指导意见》、《江苏省2015年农作物秸秆综合利用考核办法》，对相关条例作了调整，尤其是对秸秆焚烧的处罚力度加大，规定露天焚烧秸秆处200元以上2 000元以下的罚款，同时向农民发放禁烧标准补助。2016年，江苏省又出台了《2016年全省秸秆机械化还田实施办法》、《2016年全省秸秆多种形式利用实施办法》、《江苏省2016年农作物秸秆综合利用实施指导意见》等政策。在此期间，江苏省各市均在落实省级政策的基础上制定了各市《农作物秸秆利用目标任务考核办法》等一些地方性法规政策［1］。

从禁烧政策的出台以及实际执行情况来看，江苏省秸秆禁烧可分为3个阶段：第1阶段（2009年之前），政策的空白期，农村秸秆焚烧普遍且没有任何法律法规政策的约束；第2阶段（2009—2012年），政策的雏形期，表现为相关法规开始颁布，但是法规不具体，政策执行力度薄弱，多数地区仅停留在口头宣传的层面，缺乏实际举措，农民想方设法逃避政策约束，农村秸秆焚烧现象屡禁不止；第3阶段（2013—2016年），政策的完善期，表现为政策趋于完善，执行力度强硬，省市级部门成立秸秆禁烧督察小组，启用卫星遥感检测技术，对第一把火实行严惩，基层部门24 h在田间地头督察，农村秸秆焚烧现象开始好转，但是大量的秸秆去处成了农民头疼的问题，秸秆禁烧政策的强制实行未能消除农民焚烧秸秆的动机，秸秆焚烧禁而不止，有效的秸秆综合利用方案没有形成。

2 江苏省秸秆禁烧政策执行中存在的主要问题及其原因分析

2.1 政策主体方面

1）政策制定主体在制定政策时缺乏严谨性和可操作性，政策内容弹性空间较大。江苏省虽然在全国率先制定农作物秸秆禁烧政策，但江苏省制定地方性法规距离国家法规的时间长达10 a。江苏省2009年制定的《决定》第二条规定“县级以上地方人民政府建立由发改委、农业、农机、经贸、环保、财政、科技、公安、交通等部门联合参加的协调机制，各部门协同做好秸秆综合利用和禁烧工作。”虽然规定了部门联合执法，但没有详细划分各部门职责，根据规定只有环保部门才拥有行政处罚权，导致其他政府部门在很多情况下只能批评教育，执法的积极性受到影响，严重损害了法规的权威。除此之外，对于禁烧的措施也没有详细的规定，导致监管时难以操作，执法人员无法可依。从江苏省历年制定的秸秆禁烧政策来看，2009年的《决定》规定2012年年底全面禁止露天焚烧秸秆，2014年的《意见》再次规定2017年实现全面禁止露天焚烧秸秆，说明2009年的《决定》并未执行到位，导致原定目标延后5a完成，说明政策制定缺乏严密性。

2） 政策执行主体服务意识薄弱，唯上不唯实。秸秆禁烧工作中村民处于被动地位，政策执行主体处理方式重堵轻疏，具有较高的强制性，大量行政性禁令被使用，干群关系出现危机［2］。基层选择的宣传方式仅停留在贴标语、拉横幅、喊口号，缺乏对农民的思想政治教育。江苏省将秸秆禁烧列入工作人员绩效考核，政策执行主体单纯按照上级制定的方案开展禁烧工作，而不是依据各乡镇、各村的实际情况并着力解决农民的需求，只注重禁止秸秆焚烧而忽略了秸秆的去处。

3）政策制定主体和政策执行主体利益取向不吻合，秸秆焚烧政策制定的出发点在于实现秸秆综合利用，促进资源节约，保护生态环境，维护公共安全。但是作为政策执行主体的地方政府，尤其是乡镇部门来说，虽然能意识到秸秆禁烧的重要性和必要性，但是秸秆禁烧需要消耗巨大的人力、物力、财力，带来了极大的财政压力。秸秆禁烧期间，江苏省各级政府成立秸秆禁烧与综合利用工作小组，乡镇一级政府更是将秸秆禁烧政策宣传到每一户，并实行目标管理责任制，大批乡镇干部24 h在田间地头蹲点看守。此外，江苏省还启用卫星遥感监测技术并成立省巡视组进行火点巡查，被确认为全省第一把火的将被严肃查处，街道主要负责人就地免职，基层干部如履薄冰，政策执行主体对秸秆禁烧政策叫苦不迭。

2.2 政策客体方面

政策客体对所推行政策的认同和接受是政策有效执行的前提，江苏秸秆禁烧政策存在着政策所指向的目标群体对政策认可和接受程度低的问题［3］。农民作为秸秆禁烧政策的目标团体，焚烧秸秆是他们作为“经济人”的理性选择。近年来随着农村进城务工人员的增加，农忙时期农村劳动力以妇女、老人为主，再加上农作物从收获到播种间隔时间短，秸秆新型处置方法成本高，使得秸秆就地焚烧成为省钱省力的选择。2013年之前，江苏省秸秆禁烧基本停留在宣传层面，农村对秸秆禁烧政策视而不见。2013年之后，随着雾霾天气的出现，地方政府响应上级政策，对于农村秸秆焚烧开始严格管控，农民开始都持消极观望甚至恶意抵制的态度，最高200元的处罚小于秸秆处理成本，农民会偷偷地焚烧秸秆。一些地区甚至出现农民纵火，干部灭火的现象。2015年起，江苏省重新规定露天焚烧秸秆处15 d拘留及200元以上2 000元以下罚款，罚款力度较往年明显加大，且对农民发放禁烧秸秆补助，农民焚烧秸秆现象明显减少。由于秸秆综合利用成本高、普及程度低，多数农民虽然不再焚烧秸秆，但是将秸秆闲置在沟渠中，对农田水利设施堵塞造成损失。可见在秸秆禁烧管理制度上还没有形成长效机制，多数农民只是迫不得已应付秸秆禁烧政策，对于秸秆焚烧，还没有从不敢烧转变为不愿烧。

2.3 政策资源方面

公共政策执行的资源指政策执行主体实施既定政策所需具备的条件，如人、财、物、信息、权力、技术等［4］。①在江苏省秸秆禁烧政策执行中，技术因素起到至关重要的影响作用，一方面，秸秆的收集、储存、运输、处理成本较高，综合利用率低导致农村秸秆没有去向，农民倾向于就地焚烧秸秆；另一方面，虽然江苏省采用卫星遥控监督火点，成立督察组，乡镇基层干部24 h蹲守田间地头，但是由于农田面积大，基层干部只能看到哪儿冒烟就跑去哪儿执法，而且面对正在焚烧的秸秆，无人承认是自己烧的，导致执法对象难以确定，执法难度大［5］。②秸秆禁烧工作给政府部门带来巨大的行政成本，人、财、物资源难以保障到位。政府对农户的秸秆禁烧补贴过低，而且补贴主要是针对大型秸秆处理机械的采购，150～300元/hm2的补贴不足以支付秸秆的运输处理费用，这增加了农民的农业生产成本，降低秸秆综合利用的积极性。秸秆利用企业也存在赢利低、投资少、技术水平落后、政府补贴落实不到位等问题，这极大降低了其大规模收购、运输、贮存、开发与利用秸秆的积极性。③基层干部在民众心中权威不足，干群关系紧张，有些村民因为对村两委有意见，甚至为了让其免职而故意焚烧秸秆，给秸秆禁烧工作带来了极大的困扰。

3 江苏省秸秆禁烧政策的优化

3.1 完善秸秆禁烧和综合利用政策

虽然秸秆禁烧在政策上已经拥有了一系列从上到下的法律规范性文件，但是政策的笼统和虚化使得在政策执行过程中缺乏可操作性，秸秆焚烧的治理工作举步维艰。①政府部门要进一步细化秸秆禁烧政策，形成具体的可操作的实施细则，明确各政策执行主体的职责，完善对治理秸秆焚烧处罚主体的授权规定，使联合执法工作做出实际效果，避免各部门相互推诿责任。同时，加大对违法焚烧秸秆者的法律责任以及推进秸秆综合利用制定出具体规定，并为各地秸秆全面禁烧制定时间表，强化基层监督，为基层执法者提供强有力的法律支撑。②健全农作物秸秆综合利用补偿制度，补偿农民因推行新的秸秆处理方式遭受的损失，提高现有补偿标准，提高农民收益。③还应扶持一批秸秆综合利用型企业，鼓励当地有条件的农民自主创业并给予政策支持和资金补贴［6］。

3.2 转变政策执行方式，变堵为疏

当前，江苏省秸秆禁烧工作基层执法具有强制性，不能从根本上解决秸秆焚烧问题。政策的有效落实必须要提高基层执法人员及监督人员的服务意识，切身关注农民的利益，为农作物秸秆谋出路，让农民看到成果，得到实惠，变被动禁烧为主动舍不得烧。政策的宣传要让保护环境、秸秆综合利用的观念深入人心，让农民了解秸秆焚烧的危害以及秸秆还田的好处，不断提高农民的环保意识，提高农民开展秸秆综合利用的热情，为秸秆禁烧政策的落实提供思想认识上的保证。

3.3 为政策落实提供资金支持和技术保障

大力提高秸秆综合利用水平是落实好秸秆禁烧政策的根本途径，而当前江苏省对于秸秆综合利用的推广力度还不够，综合利用技术含量较低，尚未形成秸秆综合利用产业链。政府在秸秆禁烧的同时还应当加大资金支持和技术投入，对秸秆综合利用的企业采取政策扶持和专项资金补助，如进行产学研合作、建设秸秆综合利用示范基地、减免税收、安排农业政策贷款、示范推广秸秆还田等，引导秸秆二次利用产业链的形成，促进农业循环经济和新兴产业的发展。

［1］ 陈蒙蒙.秸秆焚烧的法律规制［D］.苏州：苏州大学，2014.

［2］ 贾秀飞，叶鸿蔚.秸秆焚烧污染治理的政策工具选择：基于公共政策学、经济学维度的分析［J］.干旱区资源与环境，2016，30（1）：36-41.

［3］ 张会恒.政府规制工具的组合选择：由秸秆禁烧困境生发［J］.改革，2012（10）：136-141.

［4］ 蒋植宝，丁奎.高度重视农作物秸秆的禁烧与利用：以江苏省姜堰市为例［J］.农业环境与发展，2006，23（2）：58-61.

［5］ 吴迪.秸秆焚烧治理的法律对策研究［D］.青岛：中国海洋大学，2012.

［6］ 周应恒，胡凌啸，杨金阳.秸秆焚烧治理的困境解析及破解思路：以江苏省为例［J］.生态经济，2016，32（5）：175-179.