意大利历史城镇保护更新干预的范式转型——以博洛尼亚和热那亚历史中心的实践为例

那子晔，姚轶峰

（1. 中央财经大学政府管理学院城市管理系，北京 100081；2. 同济大学建筑与城市规划学院博士后流动站，上海 200092）

意大利历史城镇保护更新干预的范式转型
——以博洛尼亚和热那亚历史中心的实践为例

那子晔1，姚轶峰2

（1. 中央财经大学政府管理学院城市管理系，北京 100081；2. 同济大学建筑与城市规划学院博士后流动站，上海 200092）

近30年来伴随着意大利工业化的完成和去工业化的推进，意大利城镇保护更新经历了范式转型，即从20世纪70年代以博洛尼亚历史中心保护实践的直接公共干预，转向以90年代以热那亚老城更新实践的间接公共干预，代表的是意大利城镇地方政府参与解决既存城镇空间问题角色、职能和作用的转变，也反映出意大利地方政府面对不断变动的市场所体现出截然不同的价值理念、干预思路以及不同的能力、资源与手段。

范式转型；城镇保护与更新；意大利历史城镇

早在19世纪中叶意大利城镇现代化和工业化的起步阶段，既存城镇的保护更新就已成为城镇规划的主要议题之一，二战以后更是成为了意大利当代城市规划和建设实践最主要议题。然而，指导保护更新实践思想、方法和策略受到当时所处的政治、经济、社会发展背景的深刻影响，尤其是在20世纪80年代之交，随着工业化的完成和去工业化的深入，对于历史城镇和街区的保护更新干预发生了范式转型，分别形成了以70年代博洛尼亚历史中心保护为代表的“直接公共干预”经典范式[1-2]和以90年代热那亚老城更新为代表的“间接干预”范式，其本质差异在于在：城市发展的不同阶段，地方公共部门干预城市建成环境所扮演的不同角色与作用。本文以两个代表性实践案例为对象，重点阐述与比较处于不同社会经济发展阶段，地方政府干预城镇保护更新实践的历史经验，以及所遗留的社会经济问题，为处于城镇化和城镇发展转型期的我国历史城镇、街区的保护更新提供借鉴。

1 保护更新的时代背景与目的

第二次大战结束至1960年中期，意大利国家经历了大规模战后重建和“第一次经济奇迹”，与欣欣向荣的新建成的城市街区相比，绝大多数城市的老城中心却面临着严重衰败的物质环境、恶劣的居住条件和衰退的社会活力等问题，这一城市发展的不平衡问题在20世纪60年代的博洛尼亚表现地尤为显著（图1）。至20世纪60年代后期，破败的博洛尼亚历史中心已成为大规模房地产开发和投机的潜在对象，而此时以工人和学生为主要力量的社会群体却提出“城市居住权和公共服务”诉求和抗争，使得历史中心的命运成为当时城市政府和公众最为关切的问题。因此，在全国文化知识精英和左翼执政当局的积极介入下，在《1969年博洛尼亚城市总体控制性规划修编》中提出对历史中心进行“整体性保护”，也就是既保护历史中心的物质空间环境，又维持现有的社会结构、活力和城市生活，即所谓的“社会保护”。这是博洛尼亚历史街区保护更新的基本背景和理论出发点，从而揭开了此后近10年的历史中心保护实践。

图1 20世纪60年代博洛尼亚的历史街区（来源：参考文献[3]）

至20世纪80年代初，意大利的城市化和工业化基本完成，以米兰、都灵和热那亚3个大城市为中心的北方发达地区率先进入后工业化时代。当时由于石化等临港产业的转移，热那亚赖以生存的港口和远洋航运业受到严重冲击，导致北临港区的老城内部社会和经济活力日益衰退，老城逐渐成为中下层市民和贫困的北非移民聚居区域，同时伴随着大量物质空间品质的下降，特别是那些在快速城镇化阶段所形成的、质量相对较差的建成空间存在的衰败问题尤为严重（图2）。自20世纪80年代末直至2000年初，热那亚大都市区范围内开展了大规模的城市更新实践，老城的保护与更新便是其中的一个环节，其根本目的便是通过物质空间品质提升、功能转换和公共活动植入来激发老城的社会活力和经济价值。

图2 热那亚老港与老城（来源：参考文献[4]）

2两种范式的比较：以公共部门的角色为核心

两座城市的保护更新实践代表了两种截然不同的干预范式，地方公共部门在两者之间所承担的角色和发挥的作用有所不同，从而导致了干预的基本思路、方法以及结果也不尽相同。

2.1 博洛尼亚历史中心保护的“直接公共干预”

博洛尼亚城市地方政府作为核心直接主导、积极介入和强势干预了整个20世纪70年代历史中心的保护更新过程，历史街区内部的居民则更多被动地参与和配合了保护更新工作的开展，因此被称作直接公共干预模式[5]，其基本特点是以特定的街区为保护更新的实践对象、以公共行政部门执行力和公共财政作为保障，以物质空间修缮整治、居住改善和局部功能调整（调整方向为文化、教育、办公类功能）为主要内容。其中，为历史街区的居民和外来居民提供社会住宅和保留原有手工业等传统活动作为“社会保护”的主要手段，以实现“社会保护”的目标。在操作层面，3大措施确保了保护与更新工作得以“落地”，反映出公共直接干预建成环境项目实施的特点。

(1)传统的物质规划设计方案。街区规划设计方案分为3个层次，分别是确定保护目标、思路和划定13片亟须整治更新的总体规划，历史街区更新与整治的详细规划方案，即人民经济住宅区规划（PEEP-CS）（图3）和历史住宅修缮的类型方案（图4），针对不同家庭的结构和需求设计相应的居住单元；

图3 博洛尼亚索斐力诺（Solferino）历史街区1973人民经济住宅区规划（PEEP- CS）

图4 历史住宅修缮的类型方案(来源：参考文献[3]）

(2)公共资金作为投入的主要资金来源。在近5年的集中整治阶段，用于保护更新资金的90%（当时约合925亿里拉）来源于不同层级和不同性质的公共部门的财政，主要是3大机构：市政府、大区政府、公共住房保障和管理机构（GES-cal和IACP），并以公共机构间的两个“三方协议”的方式确保公共资金的持续、稳定投入到长期的工程项目中。

(3)签订街区内部住宅修缮和使用的公私三方（出租人—政府—承租人）协议，即以协商、协定的方式对利益相关人做出权、责、利的约束，作为实现“社会保护”的工具。具体内容包括将修缮后空置的房屋作为不同类型的社会住宅优先提供给街区内无房、少房且收入较低的家庭长期租住，以保证街区家庭数量与社会结构的稳定。协议本身是公共参与、协调的结果，但政府通过公共财政、税收、补贴的手段，界定房屋的出租人和承租人的权利和义务，确保历史街区更新、整治以后对房屋长期租住和使用（图5）。

2.2 热那亚老城更新的“间接干预”

热那亚老城的保护与更新是整个20世纪90年代当地城市规划工作的主体。然而，与博洛尼亚的政府公共干预截然相反，热那亚地方政府并未直接介入具体实施工作，却承担了管理与推动更新过程，协调与整合各类项目的职责，具体更新工作和项目则交由市场上的各类主体完成，包括公有企业、私有企业、各类机构和组织以及个人。其基本的实践模式是：以逐个项目或政策作为基础、由多个政府部门共同制定策略和长期行动框架，包括改善物质和生态环境、改善交通和通达性、完善社会服务体系、发展经济产业。在操作层面3项内容确保了整个项目的“落地”（图6），即：

图6 热那亚老城与老港更新项目实施情况分布图（来源：参考文献[8]，作者自译）

(1)公-私混合资金来源，其思路是通过公共资金在公共空间和领域的投入，带动私有不动产的更新，在10多年间热那亚依靠3次重大城市事件，即1992年哥伦布世界博览会、2001年G8峰会、2004年欧洲文化之都，获得从欧盟至地方政府各层面公共财政的支持，其比例约占总投入的60%左右。

(2)地方城市政府间接的管理工作。工作内容包括协助公-私部门和机构之间的互动、整合不同的更新项目，以及对整个过程的跟踪、协调、管理，并且创新行政服务方式、政策环境和动态更新技术平台。

(3)不制定蓝图式、确定性的保护更新规划设计方案，取而代之的是对未来发展愿景的引导，包括提供更全面的策略和行动框架、实施步骤来引导具体城市更新项目和特定更新区域设计方案的制订，具体的规划设计方案则由更新项目的实施主体制订，以物质空间品质的提升作为核心目标。

3两种范式的比较：差异、问题及其原因

3.1 两种范式的差异与转变原因

博洛尼亚实践具备由地方政府为主导、公共财政为资金保障、公共住宅为政策工具、蓝图规划为技术方案4个构成要件。然而，去工业化进程使得意大利城市面临双重转型：首先是经济发展模式转型，推动战后重建和经济腾飞的凯恩斯主义终结，社会经济领域转向新自由主义意识形态，私有部门逐渐成为城市更新的主要投资者和操作者之一；工业衰退导致发展动力不足，大力发展金融业、商业、文化休闲等第三产业和消费性行业从而增进城市整体竞争力[9]成为后工业时代战略性举措；其次是城市发展模式的转型，城市进入建成物质空间转型的阶段[10]，随着城市产业结构调整、新产业功能植入产生了相应的空间需求。此时大量各类衰败地块和具有价值的建筑不动产，既是当时亟待解决的城市空间问题，又是发展服务性和消费性产业的空间资源以及城市物质空间品质提升的机遇。

在宏观转型背景下，蓝图式规划的刚性和终极性无法适应后工业时代更强调以短期特别事件为导向、以项目的逻辑制定战略[11]的技术需求，地方财政紧缩使得地方政府无法维持强势公共干预所需的巨大资金和资源投入，因此，博洛尼亚模式无法适应新的实践需求，迫使地方政府改变以往干预方式，尤其是吸引外部资源必要性[12]，接纳私人主体的参与[13]，从而实现了对城市建成空间干预模式从工业化时代的直接干预与管治向后工业化时代间接干预与治理[14]的转变（图7）。

图7 两种更新范式的比较（来源：作者自绘）

3.2 更新后的社会经济问题

通过10多年的工作，博洛尼亚和热那亚两地的实践都取得了一定的成效。在博洛尼亚，以地方政府为核心的直接干预，不仅改善了街区内部居住环境，而且对保持社会结构和生活起到了一定的促进作用，确实在快速城镇化过程中保存了老城内部历史环境；在热那亚，通过地方政府的间接引导以及文化、旅游、商业等产业和公共活动的植入，确实阻止了老城内部社会经济活力的全面衰退，外部公共空间品质得以提升。然而，从最后结果看，这两种模式并非完美无缺，两处的实践事实上也只取得了“部分”成功，社会经济领域的问题并未完全解决。

在博洛尼亚，保持家庭数量和社会结构的目标在项目实施后并未实现，“社会性保护”的目标并未完全达到，然而直接公共干预不仅忽视复杂的市场规律、造成了公共财政的沉重负担，并且不可持续。在保护更新项目实施过程中过于依赖地方公共行政部门，执行程序过于繁琐，消耗了大量政治和行政资源。

在热那亚，保护更新项目大多只局限于城市重要的公共空间和建筑上（图8），提升了老城内不动产价值，尤其是私有主体和资本的参与，导致了保护工作在具体项目中逐渐的转向城市品牌营销作为目标导向。在保护项目实施后，街区内部物质空间衰败的现象仍然存在，并且出现了新的社会隔离现象：在老城内部，一部分居住街区仍然处于社会衰落和低阶层化的状态；而另一些公共空间和地块却相反的呈现了绅士化和精英化的趋势。

图8 热那亚老城内整治更新后的公共空间（来源：参考文献[15]）

4 经验与启示

两种范式代表了工业化阶段和去工业化阶段，地方政府在处理建成城市空间问题，以及造成这些问题的城市经济发展动力与市场力量的不同价值取向和现实目标。面对伴随着快速工业化和城镇化而来的大规模破坏，博洛尼亚政府选择了以公共资源的直接投入来平衡、对抗和遏制房地产市场的过度繁荣和大量投机行为，确保了历史中心物质空间的留存；相反，在去工业化背景下，面对城市经济、产业的相对萎缩和发展动力不足，热那亚政府采取了间接引导和刺激手段来带动城市空间的更新和各类城市经济、产业活动的复兴。这两种范式的转型体现了不同城市经济产业发展模式下政府应对市场能力、手段和所具备资源的差异，从而决定了后工业化时代对城市空间变化，应对从管治转向治理的本质变化。从实践的历史过程看，以下相似的经验值得我国历史街区和历史城镇保护实践进行借鉴和参考：

(1)保护应确保对象和策略的“整体性”，并且必须与历史街区的社会经济复兴相结合，尤其是制定不可或缺的、必须与保护更新目标相匹配的住房以及社会经济复兴政策。

(2)保护工作是一个长期和持续的过程，地方政府和各公共部门应承担决策、领导、协调和管理的关键作用，应在整个过程中发挥核心作用，但不能忽视居民和其他主体，必须允许他们以不同形式参与到整个保护更新的过程中，尤其是涉及私人的领域。更重要的是，两种模式采取了截然不同的方式来对待私有主体和市场的力量，但并未能完全成功地应对随之而来的、社会经济的各种“负面影响”。

(3)保护需要可持续的资金投入和地方创新政策的应用，虽然两个案例资金来源的构成不同，但共同点是并非仅仅依靠地方政府作为单一财源，而是充分利用各层级、各类主体、各种项目的财政资源；同时，通过地方政策创新和应用解决地方存在的特殊问题，例如公共住宅政策与保护规划工具在博洛尼亚的结合，以及各种持续的更新政策在热那亚的推行。

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The Paradigm Shift of Urban Conservation and Renovation for Historic Towns in Italy——Taking Bologna and Genova Historical Center as an Example

NA Ziye1，YAO Yifeng2
(1. School of Government，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China; 2. College of Architecture and Urban Planning, Tongji University，Shanghai 200092，China)

In recent thirty years along with the accomplishment of industrialization and the forwarding of the de-industrialization, the Italian towns are going through the paradigm shift of the conservation and renovation from the direct public intervention practiced in the historic center of Bologna in the 70s towards the indirect public intervention practiced in the old city of Genova in the 90s. The shift represents the transformation of the roles, the functions and the effects of the local municipality in addressing the problems of the urban built space and also illustrates the entirely different ideas, and the capability, resources and means of the local Italian municipalities in front of the constant changing market.

paradigm shift；urban conservation and renovation；Italian historic towns

TU984.3.7

A

那子晔（1985-），女，讲师，博士，主要研究方向为区域结构与发展政策。E- mail:ziye980@163.com.

姚轶峰（1984-），男，博士，主要研究方向为历史城镇保护与发展。E- mail:yaoyifeng020797@163.com.

中国博士后基金第58批面上资助项目“我国人居型世界遗产保护管理体系研究”（2015M580354）