区域合作战雾霾

王建平　秦以

既要以科学立法、严格执法、公正司法来督促居民和全社会守法，更要有协作配合机制让社会公众全方位参与，落实治霾大区域合作机制带来的成本分担和经济负担转移

所谓“北京蓝”，是北京大气质量良好的形象叫法。它是2008年8月“奥运蓝”、2014年11月“APEC蓝”和2015年9月“阅兵蓝”等蓝天的形象化归纳。其背景是城市人口快速聚集、突破大气容量、雾霾频发，急需用法律、政治、经济等综合手段，控制、减轻和治理这种雾霾灾害。

2016年1月1日，修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》正式实施。很快，中国多个城市便陷入十面“霾”伏的窘境，似乎有意挑战和考验这部法律的实际效用。应当说，《北京市大气污染防治条例》颁行后，“北京蓝”多次出现，然而，2017年元旦前后的跨年雾霾，似乎依然在考验《北京市空气重污染应急预案》（2016年11月12日修订）在运用大区域合作机制以及霾灾治理的公众参与方面，是否有足够的智慧。

雾霾与人的微致灾性现象

专家对PM2.5的来源没有大的争议，争议的是什么成分占主要比例。有的专家认为是煤炭燃烧，有的说是汽车尾气排放，有的则说是工业扬尘，还有的说是外部污染源造成。中科院大气物理研究所对北京地区PM2.5化学组成和来源解析及其季节变化的研究发现，六大主要来源为：二次无机气溶胶26%、工业污染25%、燃煤18%、土壤尘15%、生物质燃烧12%、汽车尾气与垃圾焚燒为4%。这个排列顺序中，汽车尾气是最低的一个原因。清华大学等科研机构的分析结论是：煤炭燃烧占19%，二次硫酸盐17%，二次硝酸盐14%，生物质燃烧11%，交通扬尘占9%，机动车占6%，工业6%，其他18%。其他相关科研机构对PM2.5的来源与构成也有解析，比如有一家机构认为北京地区汽车尾气的占比为22%，就上升为核心原因。相关意见很不一致，是因为有时候取样、时间、检测和研究方法不一样，得出来的结论自然也就不能完全一样。

不过，有一点是肯定的，那就是机动车作为一个重要的尾气性致霾工具，它的运行不但可以形成严重的交通扬尘，而且也是固体悬浮微粒、一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化合物、铅及硫氧化合物的排放源。于是，就有了灾害法学上“人的微致灾性现象”的发生。一旦每一个人、每一辆机动车的微量、超微量的大气污染物持续排放，聚集、汇集和积攒到超出大气污染物的容纳界点时，大气的自净能力严重下降，而被污染的大气便呈现为雾霾症状。

从这个角度看，我们一定要从雾霾形成的技术性原因，即各种PM2.5构成成分的分析“陷阱”中走出来，反思中国的经济政策、工业政策，尤其是汽车工业政策。在中国，城市的发展没有强化从人本主义角度出发，没有把城市的宜居、人居等因素作为核心因素进行统筹安排和长期规划。从而，导致城市产业结构不合理，大量人口无序聚集、流动。

比如，工业生产以及这些定点源的工业大气废物的排放都会因为人口的过量集中，以及城市功能设计层面的不合理而加重。还有出行半径过大，引发的超量人员上下班高峰的交通扬尘污染。甚至于城市道路和地面保洁不足而导致的扬尘等，都会使PM2.5的浓度不能被城市大气的自净能力所稀释。至于生产、生活用火中的燃料燃烧活动，包括垃圾焚烧厂生物质的燃烧、煤的燃烧，以及各种可燃物的燃烧等，都会产生让PM2.5含量上升的大气污染物。这些大气污染物排放因素的根源在“人的微致灾性”上，即人的各种合理、正当、合法的需求与欲望。但是，任何一个城市，不会因为机构和居民仅仅排放了微量、超微量的大气污染物，而完全免除其主体责任。

治霾的可尝试性与可持续性

应该说，近年来，为治理霾灾，北京市政府和市民良性互动，不懈努力，并产生了积极的效应。比如，几次“北京蓝”的出现与维持表明，雾霾灾害是可以防治的，是可以通过人为的努力加以控制的。要让“北京蓝”变成可持续的蓝天现象，实现“天要蓝、水要净、空气要新鲜”的城市宜居目标，还需要持续不断地在国家政策层面发力。尤其要以治理大气污染为切入点，以优化城市功能为基础，以提升城市人居幸福指数为目标，以建设城市的人文环境为根本，以社会公众的积极参与为前提。从而，可能在持续几十年的奋斗之后，赢得蓝天的常驻。

目前，尽管各地的雾霾灾害治理方案“一箩筐”，例如，雾霾灾害应急响应的启动、污染企业的关停并转、交通限行限号等举措的密集实施等。但实施效果并不理想，出现了大气污染治理“等靠熬现象”。没有把“人的微致灾性”纳入霾灾治理的视野，相关“红警”措施也是治标不治本。许多人都埋怨他人在制造雾霾，而对自己的生产、生活和交通出行等行为，则不加反思，更不愿积极配合消霾措施和控霾举措。

在中国，公众参与和公众积极配合的意识尚未成为公民意识。比如，机动车使用过度、交通拥堵的致霾机制。各种官媒或自媒体，都没有把“人的微致灾性”通过现代化的传媒手段展示给市民，让市民明白雾霾灾害与其日常生产、生活与交通行为的内在联系，逐步树立“治理雾霾，人人有责”的公民意识。

大气生态环境治理，需要对“人的微致灾性”给予有效控制。人口的大量迁移和减少，不但要考虑经济成本，还要考虑政治成本、社会文明成本和城市社区建设成本等。从整体意义上看，仅仅依靠京津冀的小区域联动与合作机制，显然是杯水车薪。中国城市化国家政策的实施，实际上把城乡区域大气环境的生态平衡都打破了，在形成京津冀、长三角、珠三角等都市圈时，其大气污染的“面”已经构成。也就是说，中国目前的大气污染问题，不是一个城市的“点状污染”，而是一个区域内所有城市的“面状污染”。面对这种大气污染，需要对症下药，制定具有针对性的治理方案，启动“霾灾治理的大区域合作机制”。

霾灾治理的大区域合作机制

1.霾灾治理，应当超出京津冀区域联动的思路限制。应将华北地区各省市自治区纳入大区域霾灾治理的合作范围，包括京津冀之外的内蒙古（中部）、辽宁、山西、山东和河南等省，都属于霾灾防治合作的“华北大区域”。此外，东北的黑龙江、吉林和辽宁也应当与内蒙古东部地区一起构成“东北大区域”；长三角则应当把上海、江苏、安徽、浙江之外的湖北、湖南（北部）、江西（北部）、福建（北部）纳入，构成“长三角大区域”；而珠三角除广东外，则应把福建（南部）、江西（南部）、湖南（南部）、贵州、广西、海南、香港和澳门纳入，构成“珠三角大区域”。

这样一来，中国整个东部霾灾频发地区，从北到南形成四个霾灾治理合作大区域，即东北大区域、华北大区域、长三角大区域和珠三角大区域，以及西部的川渝大区域。可在中央政府的协调下，通过各地合作，形成大区域霾灾治理的合作框架，出台统一适用的区域协作政策。在大区域达成合作框架协议，并实际运行起来之后，由中央政府出台相应的经济、政治和社会发展等方面的优惠政策，把霾灾治理纳入中央提出的五大发展理念，从而实现“天要蓝、水要净、空气要新鲜”的发展目标。

对北京市而言，要落实首都功能定位的要求，疏解非首都功能，调整城市空间布局，形成有利于大气污染物扩散的城市空间布局。在划定城市人口增长边界和生态红线的前提下，严格控制中心城区的人口和各种“人的微致灾性”导致的大气面源性污染物排放行为。在形成大合作区域后，相关区域要承接北京市的人口疏解、交通流控制和相关城市功能规划调整带来的资源整合任务。与此同时，在发布大气污染“橙色预警”、“红色预警”的时候，要逐渐形成大区域联动合作与配合机制。

2.依靠法律，形成霾灾治理机制。也就是说，要形成法治对“人的微致灾性”的有效制约机制。这种机制，就是雾霾灾害有效治理的义务分配机制、行为制约机制和责任承担与追究机制。

3.霾灾治理大区域合作的压力机制。今后，地方政府治理霾灾的意愿必然会不断持续增强。理由是：社会公众的公共安全意识觉醒，以及各种媒体与舆论的压力——霾灾治理的外部压力加大；在霾灾治理过程中，关于成本或者支付代价的考察与监督，则是內在压力。作为霾灾治理受益方的社会公众，为了获得“北京蓝”这样的“蓝天收益”，即健康呼吸的收益，也要支付一定的成本，比如减少开车次数。

4.可吸入颗粒物PM2.5的利用与治理技术。在依法治霾的同时，在技术路线上，也应有效地遏制“人的微致灾性”，即降低和削弱人的某些不良生活、生产和出行习惯，即形成“管住嘴、少开车、多配合”的市民自觉履行大气环境保护义务的社会氛围。

结语

从宏观角度看，要调整产业结构，落实各地政府的减排目标，认真实施《巴黎协定》《大气污染防治法》等，并快速发展清洁能源和清洁生产，加快调整高能耗、重污染的工业结构，利用最先进的技术降低排放。与此同时，控制机动车的过快增长和过度使用，实现绿色出行。除了治理机动车尾气排放外，更要通过优化城市功能，实现市民出行量的降低和出行距离的缩短。总之，要形成大区域治霾合作机制，促进公众全方位参与，以便从根本上彻治雾霾。

（作者单位分别为四川大学法学院、加拿大西安大略大学社会学院）