上下级检察院办案指导关系研究

周晓霞

上下级检察院办案指导关系研究

周晓霞*

目 次

一、上下级检察院办案指导关系的内涵

二、上下级检察院办案指导关系的模式类型

三、影响上下级检察院办案指导关系的因素

四、民行检察业务条线上下级检察院办案指导运行现状及优化策略

加强上级检察院领导，充分发挥下级检察院检察官独立办案的积极作用，是检察机关聚焦监督主责主业，全面加强新形势下检察监督工作的重要保证。本文厘清上下级检察院办案指导关系的内涵外延和五大模式类型，通过对影响上下级检察院办案指导关系的三大影响因素的分析，力图在检察官办案责任制改革背景下，立足民事行政检察监督业务条线上级检察院对下办案指导工作的运行现状及存在的问题，提出优化民行检察业务上下级检察院办案指导工作的合理化建议。

上下级检察院 办案指导关系 检察一体 检察官独立 办案责任

当前，检察机关办理的新型、疑难、复杂案件可谓层出不穷，检察工作面临的压力和挑战前所未有。加强上下级检察院之间的办案指导工作，不仅是加强检察业务管理的重要抓手，还是完善检察机关领导体制，探索实现检察一体与检察官独立办案协调统一的重要手段。本文拟以上下级检察院办案指导关系为题，深入研究上下级检察院办案指导关系的内涵、模式类型以及影响因素，并以民事行政检察监督工作为重心集中呈现和梳理民行检察业务条线上级检察院对下办案指导工作的具体样态以及存在的问题，立足检察工作的实际并且结合相关理论，探索更加有利于检察权合理运作的上下级检察院办案指导运行机制，以期最大限度的整合优化检察资源，增强检察机关法律监督合力，充分发挥检察机关保证法律统一正确实施和维护社会公平正义的整体作用，其研究价值和实践意义不容小觑。

一、上下级检察院办案指导关系的内涵

（一）概念

办案指导工作是我国检察业务管理的一项重要内容，上下级检察院办案指导关系是检察业务管理关系的下位概念。长期以来，我国检察业务管理普遍建立了以部门条线管理为核心的管理模式，即上级检察院设置的业务部门采用纵向指导、横向协调、职权保障和全程监督的工作方法，对下级检察院相应设置的业务部门实行业务管理上的对口指导，以期实现上级检察院以业务为条线的对下办案指导、组织协调、监督督查和检查评估职能。

上下级检察院办案指导关系，是指基于上下级检察院的领导与被领导关系而派生出的上级院（业务部门）对下级院（业务部门）的检察业务指导关系。换言之，上级检察院正是通过行使检察业务管理中的对下业务指导职能，全面、准确、客观地指引和评价下级院各项办案工作，特别是重大、疑难、复杂案件的实际办理工作，以确保检察工作一体化机制有效运作。应当说，在整个检察业务管理中，上级检察机关的对下办案指导对于提高下级检察院的办案质量和统一法律适用，以及加强对下级院检察业务的统一领导，具有重要意义。

（二）办案指导的对象、案件范围以及指导方式

为了更好阐释上下级检察院办案指导关系的内涵，进一步提高上下级检察院办案指导工作的科学性和规范性，有必要对上下级检察院办案指导关系中的指导对象、指导案件范围以及指导方式作一更加深入的研究。

1.指导对象

应当说，上级检察院对下的办案指导，既包括对下的办案行为指导，也包括对下的办案过程指导。办案行为是检察人员执法行为的主要组成，是检察人员处理案件相关行动的总和，涉及案件的受理、证据的收集和审查、案件事实的认定、法律规范的适用、案件处理意见的决定等。办案过程则是具体办案行为与其经过期间的全流程。办案行为和过程是检察人员代表国家行使法律监督职权的综合表现。〔1〕参见上官春光：《检察业务管理视角下的办案过程和办案质量》，载《中国检察官》2010年第1期。上级院评价下级院办案行为和过程的标准，包括实体和程序两个方面。上级院评估下级院办案行为和过程的整体效果，法律效果固为重要，但案件办理的社会效果和政治效果也不容忽视。因此，上级检察院对下的办案评价和指引是一个多元、复杂的体系。

2.适用范围

依据检察一体原则，检察体系存在上下一体、上命下从的内控机制，即上级检察机关领导下级检察机关，上级检察院检察长除得指挥和监督本院检察官外，有权指挥和监督下级检察院检察官处理具体的检察事务和办理案件，下级检察院检察官有服从上级指挥和监督的义务。在我国，上下级检察院之间针对案件开展的请示与答复，也是上下级检察院办案指导工作的一部分，是我国检察权运行机制的重要内容之一。2015年12月，最高人民检察院印发《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》，进一步完善了上下级检察院司法办案指导决策机制，规范了上下级检察院案件请示办理工作。遗憾的是，本规定未对上下级检察院办案指导关系的案件适用范围作出明确规定。

基于检察一体与检察官独立办案的对立与统一，上级检察院没有必要也不可能对下级院办理的所有案件进行指导，仅需根据检察工作实际和办案需要，重点关注以下几类案件即可：一是疑难复杂案件，即因证据相互矛盾冲突导致难以把握案件事实，或因牵涉众多而在法律适用上较为困难的案件，当然也包括事实认定和法律适用皆有较大难度的案件。二是难办案件，即检察机关如果仅根据案件事实和法律得出结论，不一定能够达到检察环节“案结事了”的效果，因此不得不更多地考虑诸如政治安全、社会稳定、经济发展、道德评价等多种因素。具体而言，难办案件包括重大敏感案件和“预后不良”案件，前者是指会带来大范围示范效应或系列连锁反应的案件，后者是指检察机关预测当事人可能长期上访或执行困难等案件。三是新类型案件，即因社会发展及科技进步等因素，各种在立法之初未能明确预见的新情况和新问题。这些新情况和新问题在司法实践中往往体现为新类型案件。四是具有普遍法律适用意义的案件，不同层级检察院或同一层级不同检察院之间因对法律规范的具体理解和适用不统一导致的“同案不同判”现象的案件类型。

3.指导方式

一般而言，在检察系统内部，上下级检察机关之间、检察机关内部检察首长等领导机构与检察官之间，存在以指令权、监督权、事务调取权、移转权和代理权等为主要内容的领导与被领导关系。而上级检察院对下的办案指导通常也需借助上述各项职权的行使才得实现。具体而言，在我国，上级检察机关对下级检察机关的办案指导通常表现为下列方式：（1）请示报告制度：下级检察机关就办案中遇到的疑难问题及时向上级检察机关请示、汇报，以此寻求上级检察机关对其所办案件的指导；（2）检查制度：上级检察机关对下级检察机关办理案件的评查和审核；（3）组织协调制度：当多个下级检察机关对同一案件均享有管辖权时，上级检察机关对下级检察机关的办案进行组织协调；（4）指令纠正制度：上级检察机关发现下级检察机关已经作出的生效决定确有错误时，指令下级检察机关依法纠正；（5）调取交办制度：上级检察机关有权处理原本属于下级检察机关检察官承办的案件和事项，也有权将下级检察机关检察官承办的案件和事项转交其他下级检察机关检察官承办；（6）备案制度：下级检察机关将已经办理的重大案件的有关情况报请上级检察机关登记备案；（7）审批制度：下级检察机关在办案中拟作出的某些重要决定须事先报请上级检察机关审查批准；（8）督办制度：上级检察机关对下级检察机关办理的某些具有重大社会影响的疑难复杂案件进行督促、指导。〔2〕参见彭胜坤、吕昊：《检察管理专题研究》，知识产权出版社2013年版，第88-89页；李刚：《上级检察院领导与下级检察院依法独立办案关系研究》，载《法学杂志》2016年第9期。

二、上下级检察院办案指导关系的模式类型

模式，标志着事物与事物之间隐藏的规律关系，而这些事物并不必然是实物、图像、图案，也可以是事件、数字、抽象的关系，甚至思维的方式。简单而言，模式就是从不断重复出现的事物中发现和抽象出规律，如解决类似问题的经验。不言而喻，总结梳理上下级检察院办案指导工作的经验和做法，提炼升华上级检察院对下办案指导关系的模式类型，可以更加清楚地把握上下级检察院办案指导工作的标准形式，便于我们改进和优化上级检察院对下办案指导的合理方法和科学举措。

（一）审批型办案指导和非审批型办案指导

十八届四中全会召开之前，我国检察机关逐步形成了以行政审批、集体负责为主要特征的办案机制，上级检察院对下的办案指导工作依其是否履行审批职权分为审批型办案指导和非审批型办案指导。审批型办案指导，是指下级院在具体办理某案时，案件处理决定需要上级院检察首长或检委会审查批准后才能对外生效。一般而言，上级院对下的审批型办案指导须全程留痕，办案指导结果以书面形式作出，这样便于检察机关接受内外监督和制约。非审批型办案指导，是指不以上级院的审查批准为运作机理的对下办案指导，此种办案指导涵盖的内容非常广泛，既包括立案与否、再审与否等能够产生诉讼行为效果的法律性检察事务指导，也包括诸如侦查方向、侦查谋略、抗诉策略等不直接产生诉讼行为效果的事实性检察事务指导。就非审批型办案指导而言，有规范形式的办案指导与非规范形式的办案指导之分。规范形式的办案指导常以上级检察院或其内设业务部门的名义作出，指令所指向的对象不是下级院承办案件的检察官，而是下级检察院或下级检察院的内设业务部门。而就上下级检察院之间的非规范形式的办案指导，则可以上级院或其内设业务部门的名义作出，还可以上级院除检察长以外的其他检察官名义作出，而指令的对象则既可能是下级检察院、其内设业务部门或除下级院检察长以外的其他检察官。由于非规范形式的办案指导，常常以非书面形式（包括口头、电话、电子邮件等形式）作出，故在案件书面评查中不易被发现，因此不规范司法行为时有发生，不易接受检察机关内外监督和制约。

（二）对口型办案指导和非对口型办案指导

依据《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》第六条的规定，下级检察院应以院名义向上级检察院请示案件办理工作的相关问题；下级检察院业务部门也可向上级检察院对口业务部门请示案件办理工作。如上级检察院业务部门认为下级院对口业务部门请示的案件问题属于重大疑难复杂的，应当要求下级检察院业务部门在报请本院检委会讨论决定后，以下级院名义请示上级院给予办案指导。简言之，对口型办案指导是指上级院对下级院、上级院业务部门对下级院业务部门的办案指导。而非对口型办案指导，属于上述非规范形式办案指导之一，如下级检察院业务部门以本部门名义请示上级院给予办案指导。

（三）逐级办案指导和越级办案指导

依据《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》第五条的规定，案件请示一般应遵循逐级请示原则。在上下级检察院办案指导关系中，这是有关逐级办案指导的相关规定。但对于重大紧急的突发案件，下级检察院可以越级向上级检察院请示，但应向上级院说明越级请示的理由。对于越级请示的理由，接受请示的上级检察院可行使自由裁量权，如若理由成立，上级检察院可以进行越级办案指导，若理由不成立，上级检察院应当要求下级检察院逐级请示案件的办理情况。当然，上级检察院对下级检察院请示的案件，在经本院检委会审议决定后，还可逐级向更高层级人民检察院请示。

（四）刚性办案指导和柔性办案指导

依据上级检察院对下办案指导的效力，可将上下级检察院办案指导关系分为刚性办案指导和柔性办案指导。依据《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》第二十、二十一条的规定，上级检察机关对下级检察机关案件请示的答复意见，下级检察机关必须坚决执行。下级检察机关应当执行而不执行、无正当理由拖延执行以及因故意或重大过失错误执行，对办案工作造成不利影响的，应当追究下级检察机关相关人员纪律责任和法律责任。在我国，上级检察机关对下级检察机关的案件请示作出的答复意见已然具备了刚性效力，即下级检察机关必须“坚决执行”。在对德国、法国、日本及我国台湾地区有关检察指令的研究中，我们发现了一些带有共性的问题：一是检察上级对下作出的指令所调整的仅是检察机关内部的关系，承办案件的检察官对外所为的意思表示，其效力并不取决于上级检察官的指示。换言之，承办检察官不服从检察上级指令的行为，对外仍属有效。二是检察上级对下发布的指令须满足合法性要求。如果承办检察官认为上级发布的办案指令不合法，承办检察官无须服从。三是承办检察官享有异议权或不予服从权。即便是合法的检察指令，当承办检察官与检察上级作出的检察指令意见不一致时，承办检察官有权不服从检察指令。检察官可以请求检察上级行使职务移转权或职务收取权将案件转交其他检察官办理或收归检察上级自己办理，检察上级也可主动行使职务移转权或职务收取权。四是有关检察指令的程序保障，即承办检察官可通过沟通、报告或提请异议等方式将不同意见上报检察上级裁决。在日本，上级对下的检察指令需要和下级检察官的独立性相协调，检察上级主要运用审查、劝告、承认等方式行使指挥监督权。在我国台湾地区，当承办检察官与检察上级作出的检察指令不一致时，承办检察官应先与检察上级沟通，沟通不畅或失败时，承办检察官可以要求检察上级作成书面命令并附理由，然后对此书面命令予以执行。五是违反检察上级指令的后果。承办检察官不服从检察指令时，除非承办检察官有贪赃枉法触犯刑律的行为，否则仅承担公务员法或检察机关内部纪律惩戒后果，不承担刑事责任。当然，这种内部纪律惩戒也需考量上级检察指令的合法性。由此可知，尽管上下一体、上令下从是检察一体原则的基本要义，但基于检察官独立原则，检察上级对检察下级的案件办理并没有终极决定权。换言之，检察上级的对下办案指导不具备强制性效力，是柔性效力。

（五）个案指导、类案指导、案例指导

依据《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》第二、三条的规定，下级检察院在办理具体案件时，对涉及法律适用、办案程序、司法政策等方面确属重大疑难复杂的问题，可以向上级检察院请示。但基于司法亲历性原则，下级院不得就具体案件的事实认定问题向上级院请示，只得依法对案件事实认定、证据采信独立承担办案责任，上述即属于上下级检察院个案指导的相关规定。类案，是指那些在事实认定、法律关系定性、法律关系效力认定、争议焦点确定、法律适用（包括实体规则和程序规则）等方面具有高度相似性或高度相关性的案件的集合体。上下级检察院之间的类案指导，既包括对同类案件中同类问题的指导，又包括对不同类案件中同类问题的指导。值得注意的是，依据《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》第二十二条的规定，本规定仅适用于上下级检察院的个案指导工作，不适用于上下级检察院的类案指导工作，即下级检察院如就某一类案件如何适用法律的问题向上级检察院请示的，依照其他相关规定办理。2010年7月，最髙人民检察院出台了《关于案例指导工作的规定》，初步奠定了检察机关案例指导制度的基石。截至2017年1月4日，最高人民检察院已先后发布八批指导性案例。应当说，检察机关案例指导制度是具有中国特色的检察制度改革与创新的重要形式，是检察机关在依法行使法律监督权的基础上根据实践经验与现实需要形成的办案指导新方式，具有统一法律适用的指导意义。由于检察机关案例指导制度的“参照”效力配套运行机制不健全，再加上最高人民检察院发布的指导性案例数量相对较少，我国检察机关案例指导制度的价值和作用发挥的极其有限，但不可否认的是，在我国上下级检察院办案指导关系模式中，案例指导已悄然占据了一席之地并将继续发挥不可替代的指导作用。

三、影响上下级检察院办案指导关系的因素

（一）上级检察院领导与下级检察院依法独立办案的关系

鉴于检察一体“上命下从”的要求以及司法实践中存在的部分上级检察机关假借“指导办案”的名义，干涉下级检察机关依法独立办案等突出问题。重要的是要实现检察一体与检察官独立的分离问题，即理顺上级检察院领导与下级检察院依法独立办案的关系。

依照社会组织学的理论方法，检察制度内部组织结构“呈现高度的专门化、固定的部门结构、命令链明晰、控制跨度宽、决策集权化和高度正规化的特征”〔3〕邵晖：《检察一体的历史与现实》，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。。由此，设置检察制度组织一体的直接目的在于加强上下级检察机关的领导与被领导关系，并通过“上命下从”的行为实效，实现对检察官违法滥权的监督和制衡，保证法令统一，确保检察权公正、高效、权威行使。透过现象看本质，我们发现大陆法系设置检察制度组织一体不止于“上命下从”，其根本目的在于通过检察制度组织一体“令行禁止”功能，保障检察官在办案中能够独立作出诉讼判断、公正适用法律并对案件结果负责，即检察官客观中立义务的恪守及办案责任制的实现。换言之，在大陆法系国家和地区，检察一体原则不仅是检察制度内部组织结构的基本原理，更是检察权运行机制的基本原则。上级检察机关行使以监督、指挥、职务收取和职务移转权为主要内容的领导，目的在于防范和救济检察官相对独立行使检察职权可能带来的办案不公或恣意妄为。“检察一体是自上而下的指令，检察官独立则是一种自下而上的回应，检察官因上级指令的‘合法性’而独立，上级因检察官‘客观’回应而结为一体。”〔4〕秦冠英：《检察一体与检察独立之分际与界限》，载《甘肃政法学院学报》2015年第2期。综上可知，上级检察院对下的办案指导，其实质也是通过检察一体机制的良性运作，保障下级检察机关检察官独立、客观、依法办案。

为切实发挥检察体系上下一体对保障下级检察机关依法独立办案的积极意义，破解上级检察院借“指导办案”侵犯下级院检察官独立办案的“客观中立”，有必要明晰以下几个问题：

一是上级检察院对下指导办案的主体应为上级检察机关和上级检察机关的检察首长，而不包括上级检察机关的其他检察官（包括副检察长、检察委员会委员、检察官）。如前所述，检察一体规制的是上下级检察院之间以及同一检察院内部检察首长与其他检察官之间的领导与被领导关系。由于检察系统实行检察首长负责制，上级检察院的检察长作为检察首长，有权代表上级检察院对下级院、下级院检察首长发布指令。在司法实践中，尽管上级检察机关的其他检察官可以上级院的名义接受请示、听取汇报、下达指令甚至做出决定，但其只能以上级检察机关的名义做出，并须得到上级检察机关检察首长的事前授权或事后认可方为有效。

二是上级检察院对下办案指导必须以“法定性”为限。上级检察院对下级检察院的办案指导，应就检察职能所涉指令权、监督权、事务调取权、移转权和代理权的法定范围内进行，从而排除上级检察院借办案指导之名干预、侵蚀下级院检察官独立办案之权。我国台湾学者林钰雄先生曾指出，避免检察一体权力滥用的最有力武器之一就是指令的“法定主义”和“客观性义务”，检察官必须严格依法定主义履行职权，这也是立法者控制检察官的权力滥用，防范上级检察院以行政指令入手，将检察官当做行政干预司法的枢纽〔5〕林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第18页。。当然，上述的“法定性”应同时涉及上级院对下指导办案的实体要件和程序要件。实体要件为上级检察院对下级检察院的办案行使指导职权的事由及范围，包括但不限于：（1）为统一解释法令适用或者追诉标准所必要者；（2）有事实足以认定原承办检察官执行职务有违法或明显不当者；（3）有疑问者，乃案件依其性质，由其他检察官承办更为妥适的情形；〔6〕陈卫东、李训虎：《检察一体与检察官独立》，载《法学研究》2006年第1期。（4）检察下级在办案中存在事实和法律上的瑕疵；（5）必须以承办检察官独立行使职权为办案指导的界限，如法律明文规定检察官须独立行使职权，检察上级不得下达指令命令下级，如法律明文规定检察官对某一事项享有裁量权，检察上级可以下达指令。当然，检察上级对下发布指令须遵循相应的程序规定：（1）检察上级对下行使办案指导职权应采用书面或其他留痕方式进行，既可保证检察上级对下指导办案的规范性，也有利于司法责任的明确区分；（2）检察上级对下指导办案前或检察下级向上级请示汇报案件前，检察下级须形成自己明确的承办意见。司法实践中存在检察下级在未形成自己明确办案意见之时就先请示上级院，并将上级院的办案意见当做自己的原始办案意见使用的情形，为保障下级检察官依法独立办案原则的落实，应杜绝上述做法；（3）如若上级院不同意下级院的办案意见，须以书面附理由方式行使检察指令权进行更改，同时下级院的最初办案意见应一并附卷，以备日后检验；（4）下级承办检察官对可接受的指令应当服从，但有权保留本院或本人意见并记录在案。检察下级拒绝接受指令也应记录在案，尤其是在承办检察官的主要办案意见与检察上级不一致时；（5）在整个程序结束后，检察下级有权公开上级的书面指令，即使在紧急情况下检察上级可以口头形式下达指令，但也须事后用书面方式予以确认。这样既可保障检察上级在下达指令时依法自律，也督促提醒检察上级须对指令的合法性承担司法责任。

三是检察下级对检察上级的办案指导意见享有异议权。下级承办检察官亲身经历了整个案件办理过程，对于案件所涉争议焦点最为清楚，因此赋予承办检察官较大程度的独立性，由其自主判断和处理检察业务，对于正确作出诉讼决定至关重要。在上级检察院领导与下级检察院检察官独立办案的关系中，衡量检察官是否独立办案的一个重要指标是他是否有拒绝或异议上级检察院办案指令的职权，即下级承办检察官对明知违法的检察指令享有报告、异议、提请复议、请求上级行使职务移转权或收取权等权力。当下级承办检察官认为检察上级的办案指导意见明显违法或不合理时，可依法向上级请示汇报，或提请复议，也可请求免予自己继续办理该案。检察上级原则上不应勉强下级承办检察官违背其原始办案意见履职，而应行使职务移转或收取权处理该冲突。此外，为防范检察上级对下级办案的不当干预，可适当增大检察官依法独立办案的职权范围，还可通过对检察官任职保障等配套措施的完善保障其独立行使职权。

（二）办案责任的认定

2013年底最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》。该方案要求，自2014年1月至2014年12月，全国7个省份17个检察院试点开展主任检察官办案责任制改革。截至目前，主任检察官制度改革已在全国更大范围内试点推进。此次试点的主任检察官制度，是由主任检察官与多名检察官、检察辅助人员组成办案组，在检察长和检察委员会的领导下，根据检察长的授权对部分案件依法独立行使审查权和决定权，并承担相应的司法责任。该制度的核心在于突出检察官办案主体地位，重点是落实和强化检察官办案责任制。主任检察官制度实施后，检察官—主任检察官—检察长成为检察权运行机制中各环节的主体以及办案责任承担主体，即普通检察官对其审查和决定的案件承担主要责任；主任检察官对其所决定的案件承担主要责任，如果承办检察官在案件事实方面存在过错以致主任检察官作出错误决定的，承办检察官承担主要责任；对于报请上级决定的案件，由检察长承担责任。值得注意的是，以往在“三级审批制”办案方式中居于中间且重要环节的内设业务部门负责人不再是检察权运行机制中的一环。以主任检察官为核心的办案组，虽以“办案组”形式打破了以往“三级审批制”的办案方式，但检察机关的基本办案单元仍是检察官，检察机关办案责任制的承担主体还是检察官（包括检察长、主任检察官、普通检察官）。

就上下级检察机关的一体化而言，绝对的“上命下从式”指导办案容易导致发生错案时集体无意识、集体不负责后果。在实施司法责任制改革后，上下级检察机关领导与被领导关系并无实质改变，上级检察机关认为下级检察机关的检察官办理的案件或其他诉讼行为存在瑕疵或涉嫌违反法律，仍可责令下级检察机关或下级检察机关的检察官对错误的行为予以纠正，或依法行使职务收取权或移转权处理该案。但检察官办案责任制的强势推开，势必会改变以往上级检察院随意借“指导办案”之名干涉下级检察院独立办案的情形。因为，检察官的独立办案与其独立承担办案责任直接关联，检察官的独立性正是确立检察官办案责任包括错案追究制的前提。在上下级检察院办案指导关系中，承办检察官在是否听从检察上级指令时具有相对独立性，如果承办检察官听从上级指令，则由该承办检察官承担最后有利或不利的办案后果；如果承办检察官拒绝听从上级指令，基于办案责任的终身追究制，检察上级断不可强令下级执行该指令，仅可依法行使职务收取或移转权处理该案，最终由自己或其他检察官承担最后的办案责任。因此，办案责任的认定也是影响上下级检察院办案指导关系的因素之一。

（三）不同层级检察院的职能定位

在检察系统内，不同层级检察院的功能定位和权限划分也可影响上下级检察院办案指导关系的定位。依据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的相关规定，我国检察机关呈四级建制〔7〕参见韩成军：《不同层级检察机关的功能定位与权限划分》，载《河南社会科学》2016年第2期；刘咏梅、刘建：《检察机关业务指导关系探索》，载《海南人大》2016年第2期。：最高人民检察院领导各级检察院和专门检察院，确定检察工作总目标及方针政策，部署检察工作任务，制定司法解释和检察政策，发布指导性案例，进行宏观业务管理如制定办案规则规范下级检察院办案程序，办理和指导部分具体案件，制定各级检察院的人财物管理制度，制定检察队伍管理制度，优化检察内设机构设置与管理。

省级人民检察院负责贯彻落实最高人民检察院各项决策部署，研究制定本区域检察工作目标任务，领导监督下级检察院贯彻执行最高人民检察院相关政策及指示，指导协调下级检察院办理各类新型疑难复杂案件，管理省以下检察院人财物事宜，层报发现的应由上级院行使的职能。地市级人民检察院负责贯彻落实最高人民检察院和省级人民检察院的指示和决定，组织协调本地区检察工作，依法定职权办案，特别是上级检察院交办、辖区内有重大影响、下级院申请上级院提级办理的案件，领导监督下级检察院贯彻执行最高人民检察院和省级人民检察院相关政策及指示情况，协助省级人民检察院对同级和下级检察院进行人财物管理，层报发现的应由上级院行使的职能。区县人民检察院主要负责办理案件，层报发现的应由上级院行使的职能，确保辖区检察政策的统一并与地市级、省级和最高人民检察院保持高度一致。

综上，我国四级检察机关在权力配置上呈“倒三角型”，在上下级检察院办案指导关系中，最高人民检察院的主要职能是制定司法解释和检察政策、发布指导性案例、进行宏观的办案管理和指导。省级人民检察院的主要职能是对下的业务管理和办案指导。地市级检察院对区县检察院的办案指导主要体现为监督指引下级院贯彻执行最高人民检察院、省级人民检察院相关的业务指示。一般而言，地市级检察院对区县院的办案没有终极决定权，当区县院与地市级院在办案时存有重大意见分歧时，地市级院会将该案上报省级院裁决。

四、民行检察业务条线上下级检察院办案指导运行现状及优化策略

民行检察业务条线上下级检察院办案指导工作与公诉、侦监等其他业务条线的办案指导工作既有共性，也有其独特之处。就共性而言，上述有关上下级检察院办案指导工作的指导对象、案件适用范围、指导方式以及五大类办案指导模式适用于检察机关各业务条线的办案指导工作。但就其独特性而言，民行业务条线上下级检察院的办案指导关系因民行检察工作的特点而又有所不同。本部分将立足民行检察工作实际从而全面梳理民行业务条线上下级院办案指导工作的重点和难点问题，并结合上述有关研究成果，提出优化民行业务条线上下级检察院办案指导工作的务实之策。

（一）民事行政检察工作的特点

1.多元化民行检察监督工作格局。2017年1月，最高人民检察院召开全国检察长会议，曹建明检察长在部署了全国检察机关配合国家监察体制改革做好反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪等部门职能、机构、人员转隶等工作后，紧接着就进一步强调，各级检察机关一定要从自身宪法定位出发，聚焦监督主责主业，努力做好检察监督这篇大文章，真正在检察监督上下大功夫，要以加强对公权力监督为核心，推动健全多元化民事检察监督格局，并提出要积极探索行政检察监督。随着国家监察体制改革的顺利推进，检察监督工作将会成为检察工作的重心，而民事行政检察监督将是未来检察监督工作创新发展的重要发力点。提及民事行政检察工作不同于公诉、侦查监督、刑事申诉检察等业务条线的特点，首要便是“多元”，具体而言：一是监督业务多元，包括对民事生效裁判、调解书以及审判人员违法、执行活动的监督，虚假诉讼监督，旨在维护公益和弱势群体合法权益的支持起诉，行政生效裁判、审判程序和执行活动监督，行政违法行为监督，行政强制措施监督，督促行政机关起诉或履行职责，检察机关提起公益诉讼等。二是监督方式多元，包括抗诉、再审检察建议、纠正违法通知、更换办案人建议、提出整改或监督意见的检察建议等。三是监督手段多元，包括查阅、调阅、摘录、复制案卷等有关材料，询问当事人或者案外人，勘验、鉴定、调查核实等。鉴于上述民行检察工作的业务种类繁多、监督方式手段多元，因此加强上下级检察院之间民行业务条线的工作统筹和办案指导，是推动民行检察工作全面健康发展的重要抓手。

2.“倒三角型”办案结构。与其他业务条线的办案任务量在四级检察院呈“正三角型”不同，民行业务条线在四级检察院的办案结构呈“倒三角型”，即办案任务量从最高人民检察院往下逐级递减，上级院承担了过重的办案任务，基层院反而出现案源不足现象。究其原因，主要有四：一是尽管我国目前已形成多元化民行检察工作格局，但基层检察机关一时还难以转变以往侧重于办理生效裁判监督的工作格局，对新增的审判人员违法行为监督、执行监督、调解监督、虚假诉讼监督、行政违法行为监督、检察机关提起公益诉讼等职能缺乏相关知识储备，再加上人手有限、工作经验不足、相关配套操作细则缺位，难免产生畏难情绪，新增职能的有关民行工作进展缓慢。二是新民事诉讼法确立了“法院纠错在先、检察院审查在后”的监督模式，改变了当事人可同时向法院和检察院递交再审申请书的“两条腿走路”现象，解决了司法实践中多头申请再审、多头处理的弊端，但这也客观削减了检察机关民行业务条线的总体办案量。三是《民事诉讼法》第二百零九条和《民事检察监督规则（试行）》第二十四条严格限制了基层检察院受理一审生效裁判监督案件的条件，造成基层院对一审生效裁判的监督案源严重匮乏，很多生效裁判监督案件流向地市级以上检察院。四是根据《民事诉讼法》第一百九十九条的规定，当事人有权向上一级法院申请再审。司法实践中，当事人向原审法院申请再审的案件很少。在当事人的再审申请被上级法院驳回后，检察机关向作出原生效裁判的法院提出再审检察建议时，由于上级法院在申请再审程序中已对该案进行了审查，作出原生效裁判的法院如采纳检察机关的再审检察建议自行启动再审程序，实际上相当于否定了上级法院的裁定。据此，很多法院不愿采纳再审检察建议。而后，发出再审检察建议的检察院大多依据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十七条的规定，提请上级检察院继续监督该案，这也是导致大量案件流向上级院的原因之一。五是根据最高人民检察院控申和民行部门会议纪要规定，当事人有权申请上级检察院民行部门复查下级院决定不支持监督申请的案件，由此也导致大量民行复查案件流入上级院，进一步加剧了上级院的办案压力。应当说，基层检察院在执法办案中具有基础性作用，是民行检察业务发展的重心，加强上级检察院对下级检察院尤其是基层院的办案指导工作，努力实现办案重心下沉，具有重大实践意义。

（二）民行业务条线上下级检察院办案指导工作的创新做法

目前，尽管学界对上下级检察院办案指导关系的研究不太关注，但司法实践却生成了大量宝贵的实务素材。通过对北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南、广东、重庆、四川、贵州、陕西等十余个省级检察机关三级院的民行业务上下级检察院办案指导工作进行调研，我们梳理出下列颇具特色和创新性的办案指导工作方法：

联系人分片指导制度，即上级院指定专人对下级院民行办案工作进行联系和指导。下级院承办人应及时向上级院联系人通报所受理案件或办理交办案件的审查情况以及拟作出的处理决定。上级院联系人可对案件处理决定提出建议。上级院联系人与下级院承办人有关办案的意见不一致时，上级院联系人应向本院民行部门报告，由其组织研究，提出意见。对下级院立案审查的案件及上级院交办的案件, 上级院联系人应全程跟踪掌握下级院办案的质量和效率，从认定事实、适用法律、制作文书及执行流程等方面加强指导。

案件检查制度，即上级院定期或不定期检查各个下级院所办案件的质量，检查内容包括办案程序是否完善、文书制作是否规范、处理结果是否正确等，一经发现问题，及时帮助指导整改。

“以案代训”指导办案机制，即上级院民行部门指导人首先向下级院参训民行干警讲解案件审查的方法、技巧、案件办理流程及注意事项，然后由参训民行干警具体负责案件的审查、处理，包括阅卷、调查取证、法律文书制作及送达、汇报案件、向当事人释法说理等。上级院指导人对下级院参训民行干警办理案件的总体质量进行把关，同时对案件办理过程中的重大疑难问题进行有针对性指导。

案件研讨一体化机制。即对于疑难、复杂案件及争议较大的案件，实行上下级院共同研讨机制，上级院充分听取下级院办理案件的意见和理由，通过面对面共同研讨，上下级院在对证据的审查认定、法律的理解与适用上达成共识，使案件得到及时正确审结。

提抗案件必汇报制度。即下级院在办理案件时，若经过审查得出提请抗诉的结论，则需在审理期限内向上级院汇报，上级院民行部门组织办案人员对案件审查结果和提抗必要性进行深入讨论，并最终得出结论。仅当上级院同意下级院承办人意见时，方能作出提请抗诉的处理结果。

通过提办、领办、参办等方式指导办案机制。上级院根据工作需要，可以根据本辖区案件资源和办案力量，通过提办、领办、参办、指定异地管辖等方式指导下级院办理案件。提办，对下级院调查确有困难的案件，或重大疑难案件，上级院立案调查，下级院对提办的案件应当予以协助。领办，下级院因办案力量不足致使调查工作难以有效开展的，上级院可调集力量牵头领办。参办，上级院根据下级院的请求，对下级院办理的案件可派员参与查办。上级院参办人员应当协助排除办案干扰和阻力，加强办案指导，帮助解决调查工作中的困难。

分片包区负责制和案件会诊制度。鉴于基层民行检察力量十分薄弱，上级院民行部门安排专人对辖区内所有下级院实行分片包区负责制，由专人对下级院在实际工作开展中遇到的问题进行指导、协调。同时实行案件会诊制度，即下级院可就所办理的复杂案件，向上级院民行部门汇报，由上级院组织办案力量进行集中讨论，上级院也可协调其他下级院的办案力量，共同做好案件办理工作。

应当说，为充分发挥基层院在执法办案中的基础性作用，科学整合检察机关民行检察资源，进一步提高办案质量和效率，地方各级检察机关民行部门立足自身工作实际，研究实施了一系列切实可行的上下级院民行办案指导工作方法，效果显著，究其实质还是充分发挥了检察机关上下一体化办案机制的独特优势。不可回避的是，在上述诸多创新性做法中，存在各级检察院在民行办案指导中职责分工不清，上级院对下指导民行办案事由不明，上级院对下级院民行办案指导程序规则不完善，以及上下级院在办案指导中如何承担办案责任、如何保障当事人合法权利等不足。

（三）民行业务条线上下级检察院办案指导工作的优化策略

1.明确各级检察院在民行办案指导中的职责分工。最高人民检察院和省级人民检察院要注重发挥对下业务指导作用，除依法办理案件外，要加强民行检察理论研究和立法调研，加强民行检察工作规范化、制度化建设。地市级检察院除承担大部分办案任务外，要加强民行检察工作调研，加强本地区案件的协调办理，采取交办、转办等方式统一组织和指导基层院办案工作，对所辖地区工作薄弱的基层院采取分片包干等多种形式加强办案指导。基层检察院除办理一审生效裁判结果监督、调解监督、审判行为违法监督、执行监督等同级监督案件外，还要认真办理上级院交办、转办的案件，此外要积极开展支持起诉、督促起诉、督促履职、虚假诉讼监督、检察机关提起公益诉讼线索摸排、违法调查、息诉和解等工作，逐步形成各级检察院民行业务上下一体、左右联动的工作局面。

2.明确上级院对下指导民行办案的事由。（1）积极事由。上级检察院在下级检察院的办案中发现下列事由时，应主动介入下级院的办案工作，及时进行指导，下级院也应积极向上级院请示汇报：一是统一本地区检察官的裁量基准或行为标准。二是统一法律解释，坚持下级院承办检察官确信（怀疑）标准，只有下级院承办检察官对法律存在疑问的情况下，检察上级才可以发布办案指导方面的检察指令。三是提升检察效能，当下级院承办检察官经验不足、办案不力时，上级院可以行使对下的办案指导职权，但应遵循资讯诫命原则，即对下级院办理的案件信息有充分把握。四是存在检察官误断或滥权情形，下级院承办检察官对上级院发布的办案指导意见提出异议时，最终决定下级院承办检察官是否存在误断或滥权行为的权力，不能由上级院自行决定，而须交由上级检察官惩戒委员会依法依规认定。（2）消极事由。上级院在出现下列事由时应慎重行使对下的办案指导职权：一是法定主义，即禁止法定主义之下上级院就下级院的案件处理为任何指示，下级院承办检察官须依法自主决定。在法定主义下，法律禁止检察官滥权或玩忽职守违反法律规定行事。二是检察官客观义务，检察上级不得发布有违检察官客观公正执行职务要求的指令。国际检察官联合会《检察官职业责任准则和主要权利义务准则》授权检察官可以拒绝与其职业伦理相违背的指令。三是证据评价确信。上级院在行使对下的办案指导时应谨遵检察官自由心证、直接言辞等司法亲历性原则，对证据和事实问题应严格保障下级院承办检察官独立性。换言之，针对事实心证问题，检察上级不得随意发布检察指令，但可行使职务收取权、职务移转权改变案件的管辖权。〔8〕参见杜磊：《论检察指令权的实体规制》，载《中国法学》2016年第1期。

3.明确上级检察院对下级检察院民行办案指导的原则、效力、案件范围、指导方式、程序。（1）原则。办案指导应遵循公开原则。检察权的运作应当以适当方式进行并将运作的过程和结果对外公开。检察上级对下的办案指导意见、依据和理由应适度公开，至少应向当事人公开。（2）效力。上级院对下的办案指导是一种非强制性办案指导。（3）案件范围。上级检察院、检察长或分管副检察长（在检察长授权下）对下级院办理的重点案件、敏感案件，以及存在异常情况或可能存在重大风险隐患的案件，有权行使对下的办案指导职权。（4）方式。检察上级仅能对下级院、下级院检察长发出检察指令，不能直接向下级院检察官发出指令。上级院可采取督办、参办、提办、交办或指定管辖方式指导下级院依法办案。（5）程序。上级院对下进行办案指导应全面、充分掌握案件信息，包括证据、事实、拟适用的法律规范等。上级院可通过调阅案卷、听取汇报等方式掌握下级院正在办理案件的全部情况，然后采用沟通、协商等方式与下级院交换办案意见，上级院同意下级院承办检察官意见的，下级院可据此执行，上级院不同意或同意但还有其他意见指示的，可对下发布书面附理由意见书。下级院接到上级院的办案指导意见后，负有书面记录义务。下级院对上级院的办案指导意见享有异议权，若其认为上级指令不合法或违反其对事实和证据的确信和良心时，有权拒绝服从，上级院可依职权或依下级院申请行使职务收取权、移转权，通过指定管辖变更案件的管辖权。上级院在行使指定管辖权时须说明理由并以法定方式作出。下级院承办检察官无正当理由、拒不执行上级院合法指令的行为，应由上级检察官惩戒委员会对其进行惩戒。司法惩戒应通过职业自治、内部民主、外部参与方式充分保障下级检察官独立性。上下级检察院办案指导决定、意见、异议等文书，应装订入卷。

4.明确上下级检察院民行办案指导中当事人权利保障。当事人对上级院的对下办案指导意见享有知情权。下级院承办检察官负有告知当事人办案指导义务。下级院承办检察官有权依当事人申请并经上级院批准向当事人公开办案指导意见。

5.明确上下级检察院民行办案指导中办案责任承担。如若检察上级同意下级院承办检察官的办案意见，下级院承办检察官承担办案责任。如若检察上级变更了下级院承办检察官的办案意见，下级院承办检察官未提出异议或提出异议但未申请上级院行使职务收取权，并按上级院办案指导意见予以执行的，视为下级院承办检察官接受上级院的办案指导更改了自己的承办意见，下级院承办检察官承担办案责任。如若检察上级依职权或依下级院申请行使了职务收取权或职务移转权，下级院承办检察官不再承办该案，自然也不承担相应的办案责任。值得注意的是，在上级检察院对下的办案指导中，如若上级院的办案指导不涉及事实认定问题，仅就法律适用、办案程序、司法政策等方面发布指导意见并最终执行的，下级院承办检察官承担办案责任，上级院就法律适用、办案程序、司法政策等方面发布的错误指导意见依法独立承担办案责任。

（责任编辑：宫 雪）

* 周晓霞，中国政法大学博士后流动站研究人员、国家检察官学院讲师。本文系2016年最高人民检察院检察理论研究课题“上下级检察院办案指导关系研究——以民行业务条线为对象”（项目号GJ2016C23）的阶段性研究成果。