反腐败：九龙治水不行，必须攥紧拳头

目前，中国监察体制改革，已从个别省市试点，进入全面推进试点阶段。这一改革的根本目的是要加强党对反腐败的统一领导，把过去分散的行政监察、预防腐败及检察机关的反贪、反渎力量整合起来，巩固和发展反腐斗争压倒性态势。

“反腐败九龙治水不行”

10月26日，中共十九大召开专题新闻发布会，中央纪委副书记肖培就纪委与监察委合署办公、监察机关的职责权限和调查手段，以及留置将取代“两规”等相关问题进行了回答。

肖培说，要想理解十九大报告有关监察体制改革的表述，需要抓住四个关键词。

第一个关键词是合署办公。

1993年1月，为了强化党政监督机关的整体效能，全国各级党的纪检委和地方政府监察机构开始按中央要求调整机构，进行合署办公，实行“一套人马，两块招牌”，总称为纪检监察机关。

肖培指出，1993年的合署，是党中央依据当时反腐败斗争严峻的形势所作出的决策，“把分散的反腐败力量集合起来，由中央纪委行使党的纪律检查和行政监察两项职能，由中央纪委对党中央全面负责，这叫合署办公”。

2013年4月，习近平总书记在听取巡视工作五年规划时提出，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂。肖培强调，严峻加上“复杂”，是对当前反腐败斗争形势一语中的的精准概括。肖培说，这次深化国家监察体制改革，根本目的就是要加强党对反腐败斗争的统一领导，把党执纪与国家执法有机贯通起来，把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来。“反腐败九龙治水不行，必须把拳头攥起来”。

清华大学廉政与治理研究中心副主任宋伟表示，通过职能融合，整合反腐败力量，其实质是通过体制机制改革，强化形成一个党统一领导下的更加专业化、独立化、更高效的反腐败机构。

为了实现这个目标，本次合署采取了一种彻底的模式，即“化学融合”。中纪委监察部特邀监察员、北京航空航天大学廉政研究与教育中心主任任建明表示，纪委和监察委的内设机构只有一套，负责人也是一个，由纪委书记兼任监察委主任。“无论是原本的纪委或监察部门成员，还是检察院转隶过去的人员，每人都是双重身份，既是纪委，也是监察委的工作人员”。

这样，一方面，原来权力过于集中的纪检监察室成为整个办案流程中的具体一环，在内部实现了执纪监督、执纪审查和案件审理的相互制衡。另一方面，对于涉嫌职务犯罪的案件，改变了原有调查权和起诉权全部属于检察院的局面，监察委组建后，由监察委负责调查，检察院起诉，法院审理，实现了调查权、起诉权和审判权的相互分离和相互制约。

通过在全国各地推开监察体制改革试点，进一步完善党和国家监督体系，以惩治腐败的实际成效回应人民群众期盼

纪委手段入法非常必要

肖培说，十九大报告中对于监察体制改革的第二、第三个关键词，分别是职责权限和调查手段。根据《决定》，全国人大常委会授权在北京、山西、浙江三地开展监察体制改革试点，赋予了谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施。

肖培指出，这些手段都是实践中实际使用又比较成熟的权限。这12项措施，又大体可以分为两类：第一类是现行的行政监察法中规定的监察机关的调查手段和权限，如查询、复制、冻结、扣留、封存等。从全国人大去年的试点决定看，未来要把它修改完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等手段，都是现有手段；第二就是把纪委实际使用的谈话、询问等措施确定为法定权限，写入法律，完善调查手段，将所有调查手段法治化。

宋伟表示，纪委手段入法非常有必要。他说，如果不将其法治化，监察委采取上述手段时，未来可能会受到制约，不利于开展工作。并且，与冻结、留置等涉及到人身自由和财产权利的强硬调查措施相比，谈话和询问属于柔性手段，有利于调查措施的完备和细化。

另外，肖培还强调，技术侦查仍然按照现有规定，由严格的审批程序决定以后，交有关部门实施，监委不重复、不替代。在12种调查手段中，留置措施既不属于监察机关现有的手段，也不属于纪委惯常使用的措施，且因涉及到被调查人的人身自由，因此引起社会各界的广泛关注。

首用“留置”：纪、法折中的产物

肖培指出，这是第四个关键词。在十九大报告中，首次用“留置”取代“两规”。

“两规”诞生于反腐斗争形势严重的特殊时期，是纪检监察机关查办案件的特殊调查。其并非正式司法程序的一部分，而是一个先于司法程序的党内措施。

习近平在2013年参加十八届中央纪委二次全会时曾提出，要用法治思维、法治方式惩治腐败。

任建明指出，多年以来，中国一直强调纪在法前，而当前，中国正处于不断强化法治的过渡期。“留置措施一方面兼顾中国重视纪律的传统，又通过国家监察法对其进行相应的法律约束，相当于一个纪、法折中的产物”。

肖培指出，要制定的国家监察法，对留置的审批程序、使用条件、措施采取的时限做出严格的法律规定，并对调查过程的安全、医疗保障等也做出相应规定，进一步推动反腐败工作法治化。

（《中国新闻周刊》2017年39期）