我国新农保制度发展历程及运行现状分析

福州大学经济与管理学院 叶菲菲



我国新农保制度发展历程及运行现状分析

福州大学经济与管理学院 叶菲菲

面对人口老龄化加剧、农村劳动力外流以及农村养老需求增长的严峻形势，该文以我国新农保制度的发展历程为基础，分析新农保制度运行现状及其存在的主要问题，总结新农保制度运行的规律与不足之处，为进一步完善农村养老保障体系提供一定的参考依据。

新农保制度 发展历程 运行现状

人口老龄化进程给我国的农村养老体系提出严峻挑战。“养儿防老”一直是中国农村传统的养老模式，但随着农村劳动力大量外出，空巢老人日益增加，家庭养老功能日益衰弱。新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）自2009年实施以来，对传统家庭养老和宗族网络互助养老模式发挥了重要的养老保障功能。

对于新农保制度的效果评价一直是衡量新农保制度能否可持续发展的关键。王增文（2015）研究认为，新农保制度的社会认同度受到多方面的因素的影响，如新农保养老金金额、新农保与传统家庭养老模式保障收益的差值等，都将影响新农保制度的效果[1]。新农保制度对于“老年贫困”状况的缓解程度越高，新农保制度的社会认同度就越高。但也有学者指出，我国新农保制度仍处于“低水平，广覆盖”阶段，新农保养老金金额不足以满足当前农村老年人的基本养老需求。因此，提高新农保制度的水平覆盖率和制度替代率才能有效保障新农保制度的可持续性和有效性[2]。进一步而言，本文认为，从新农保制度的发展历程着手，针对新农保制度实施过程中的历史性问题和现状进行分析探讨，将有助于进一步了解新农保制度的作用形式和作用效果，以解决新农保制度运行现状中存在的不足。

1 新农保制度发展历程回顾

我国的社会养老保险体系有一个重要的特点，即农村和城市的双轨制[3]。20世纪50年代以来，我国采取优先发展城市的政策，在养老金制度方面也不例外。城市最早开始实行养老保险制度，有着相对健全的养老金体系，较高的养老金覆盖率和替代率；然而，农村的养老金起步晚、覆盖窄，水平低，发展远远落于城市。

相较于城市养老保险制度，我国农村的养老保险制度很长时间处于真空状态。在家庭联产承包责任制改革之前，农业生产合作社是农民劳动的基本单位。农民在农村集体中活到老，劳动到老，老了则由家庭成员赡养。上世纪80年代以来，随着家庭联产承包责任制在全国范围内的实施，无论是就业、收入还是养老，农民都需要自己对自己负责，而无法依靠集体提供保障，社会性的养老金制度越来越被农村需要。1986年，农村养老保险制度（简称“老农保”）在少数几个经济较为发达的省份试行。1992年，这一制度在全国范围内推行。在老农保开始初期，农民参保积极踊跃，到1997年底，超过7542万农民参加了老农保。然而，随着集体经济发展停滞，难以实现对农民的辅助，个人缴费成为老农保唯一的资金来源，所谓的个人账户成为了事实上的个人储蓄账户，加之1996年以来的银行利息下调，使个人账户的收益率远远低于政府当时的承诺，许多农民纷纷退保或停止继续缴费。由于基金管理不善、保险覆盖率低、缴费水平低等原因，导致了老农保的失败，但更根本的原因还是政府不愿意为农村建立养老保险体系提供资金支持[4]。

长期以来，受到我国二元社会经济结构影响，城乡老年人在社会养老保险制度覆盖面、社会保障水平以及养老金支付能力方面都存在显著差异。随着农村老年人口增加，为了弥补农村养老的空白，健全农村居民社会养老保险制度以缩小城乡制度差异，我国政府自2009年开始实施新型农村养老保险制度。新农保是一项针对没有参加城镇职工基本养老保险的农村户籍人口的养老保险制度。在参考新农保模式的基础上，2011年开始在部分地区试点实施城镇居民社会养老保险制度。城镇居民养老保险制度与新农保制度类似，不同的是它针对城镇户籍非工作人口的保险制度。城镇居民社会养老保险由个人账户养老金和基础养老金两部分构成，个人账户养老金由个人缴费和政府补贴的积累额决定，基础养老金则由政府全额支付，国家统一最低标准为每人每月55元。为推进城乡一体化，部分地区将城镇居民社会养老保险和新农保统筹安排，合并实施，统称为城乡居民社会养老保险。因此对于农村居民而言，城乡居民社会养老保险本质上也是新农保。

2 新农保养老金资金的构成

图1显示了新农保养老金的构成，养老金采用“基础养老金+个人账户”的模式。中央政府确定的基础养老金最低标准为每人每月55元，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，另外50%由地方财政支付。因此，投保人在达到领取养老金年龄后每年能拿到最低的基础养老金为660元。在全国统一的最低基础养老金标准之上，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，也可考虑适当加发基础养老金，以此作为激励。提高和加发部分的养老金由地方政府支出。全国统一的基础养老金最低标准也会根据经济发展和物价变动等情况做调整。

图1 新农保养老金构成

资料来源：本研究整理。

除基础养老金外，每个投保人会有终身记录的个人账户。个人账户的资金主要来源于个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助和地方政府对参保人的缴费补贴，其中个人缴费是主要来源，在绝大多数地区，个人缴费也是唯一的来源。中央政府设定统一的个人缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，但也规定各地可以根据自身实际情况提高缴费档次。在不同的计费档次之间，采取多缴多得的原则，鼓励农民选择更高的缴费档次进行投保。实际情况是很多地区的缴费标准大大高于中央政府设定的水平，根据各地的经济情况存在较大差异。地方政府对于农民个人账户的补助标准不低于每人每年30元，各地的补贴标准可根据各地政府财政决定。此外，根据“多缴多得”原则，对选择较高缴费档次的投保人，地方政府也会通过增加补贴给予鼓励，具体增加多少则由地方政府制定具体的措施。对于农村重度残疾等缴费困难群体，地方政府为其代为缴纳部分或者最低标准的养老保险费（全国统一标准为100元/年）。个人账户储存额参考每年中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率利息，进行累计。

3 新农保制度全国实施现状

自2009年实施以来，新农保在全国范围内获得了快速的发展。新农保最初在全国10%的县（市、区、镇）实施，到2010年其覆盖面扩大到全国24%的县，2011年进一步扩展到全国60%的县。新农保覆盖范围的拓广带来的是参保人数的快速上升，如图2所示，截止2011年底，全国参保人数已经达到3.26亿人，比2010年增长了3倍，其中，已开始领取养老金的人数由2010年的2863万人增加至2011年的8921万人，累计基金余额达1199.2亿元。

图2 新农保参保人数与领取养老金人数变化（单位：万人）

资源来源：中国统计年鉴（2012）。

新农保基本上以县市为单位进行统筹。中央政府确定的基本原则和最低标准之上，各地根据自身情况确定具体实施方案。由于各地区经济发展水平和政府财政能力差异，不同县市在基础养老金、个人账户补贴、缴费档次、个人账户计发系数，甚至是领取待遇年龄方面都可能存在不同的规定。例如，北京市新农保基础养老金为每人每月280元，大大高于最低基础养老金标准55元/月，最低缴费标准为上一年度本区县农村居民纯所得的10%，把缴费标准与农民人均所得相挂钩，也高于中央确定的缴费档次。而即使是同一省内不同的市，也会有不同的标准与规定。以浙江省为例，不同的市设定了不同的缴费标准，如表1所示，缴费标准较低的丽水市是在全国统一的五个档次之上增加了700元和900元的档次，而缴费标准较高的嘉兴市则直接设置500元、920元、1326元、1800元四个档次，大大高于全国的标准水平。在政府对个人账户的补贴水平上，杭州市和台州市的最低标准均高于30元/年，除衢州市外，其他各市缴费标准均与个人缴费相挂钩，实行“多缴多得”原则，最高补贴在嘉兴达到了337元/年。浙江省各市缴费档次设置以及补贴激励差异导致各市缴费平均水平大不相同，丽水市的平均缴费水平为109元/年，意味着平均而言丽水市农民的投保标准为全国统一的最低标准100元/年，嘉兴市的平均缴费水平为1350元/年，大大高于全国其他地区的缴费水平。

表1 浙江省11个市新农保缴费标准及补贴标准

资料来源：浙江养老保险制度研究课题组，蔡国春、孙胜梅（2013）。

4 新农保制度地区差异及尚待完善的问题分析

4.1 新农保制度地区差异分析

从现有的研究不难发现，虽然关于养老金水平的理论研究和实证分析都比较成熟，但专门针对养老金的地区差异分析仍显不足。由于各地经济发展水平和政策实施上的差异，无论是政府养老金支出还是农民的参保行为都不尽相同。为深入探讨新农保制度对老年人生活满意度的影响，本文将地区差异作为衡量老年人生活满意度的重要变量。如图3所示，从全国养老金水平分析可发现，全国新农保养老金平均值为80.89元/月，标准差为93.74元/月，东部地区养老金水平最高，平均值为107.2元/月，但是东部地区新农保养老金收入的差距最大，标准差为152.4元/月，这与东部各个省份的经济发展差异以及政府对于新农保养老金收入的补贴差异密切相关。中部地区新农保养老金收入最低，为61.02元/月，低于全国养老金的平均水平，可能原因在于，中央政府对于中部地区养老金补贴力度低于西部地区，而中部地区的经济状况也远比东部地区较差，因此，从标准差水平分析来看，养老金水平差异最小的也是中部地区，仅为15.29元/月。西部地区新农保养老金收入高于全国平均水平，但是西部地区养老金收入差异较大，达到104.44元/月，这与中央政府对于西部地区各个省份扶持力度差异与民族政策密切相关。

图3 新农保养老金水平地区差异分析

资料来源：2011年、2013年charls数据整理。

4.2 新农保制度尚待完善的问题

学术界对社会养老保险制度的实施效果一直存在比较大的争议，争论的焦点在于这一公共政策对提升老年人的生活水平的效果如何？除了在一定程度上提升老年人的物质生活状况外，能否对老年人的心理健康及生活满意度产生影响？对不同家庭背景以及不同性别的老年人而言，养老金效果是否存在显著差异。在推进养老金制度的可持续性方面仍然存在许多新情况、新问题，需要进一步研究和考察。

首先，我国农村养老金制度仍处于低水平广覆盖阶段，保障力度仍显不足。根据第六次人口普查数据显示，我国60岁以上农村老年人口已经超过100万，其中，生活不能自理的老年人口数约为33.46万。我国农村经济发展水平较低，农村老人收入来源主要依靠自身的劳动以及家庭成员的供养（如图4所示）。农村老年人依靠退休金及养老金作为主要收入来源的比例较低，仅为4.6%，依靠最低生活保障金的老年人也仅为4.48%。

图4 我国农村60岁以上老年人收入来源

数据来源：中国统计年鉴，第六次人口普查数据。

其次，我国新农保制度的建立和全面覆盖会不会导致家庭内部代际支持的变化吗？这一具有财政补贴性质的社会养老保险制度是否会挤出成年子女对老年父母的经济支持？如果挤出效应存在，那么它将抵消公共转移政策在养老问题上的收入再分配效果。从财政支出效率的角度来看，养老保险制度是低效率甚至无效率的。因此，对于“未富先老”的中国来讲，构建社会养老保障制度的目标在于，借助公共资源的转移为老年人提供养老保障的同时，又不至于消减非正式的家庭养老行为，从而保证公共领域和私人领域在发挥养老功能上互相补充，互相促进。

最后，目前学者虽已针对新农保政策效果进行了不同方向的研究，但却鲜少提及新农保政策效果中的性别差异问题。国外相关领域的学者研究表明，新农保制度在一定程度上提高了老年人的家庭收入。但对于从事家务活动的妇女而言，新农保制度提高并不能有效缓解女性老年人贫困及女性劳动者心理负担过重问题[5]。中国城乡老年人口一次性抽样调查结果也表明，城市和农村老年女性的自评健康状况都不如老年男性，老年女性在精神健康、医疗保障和医疗服务利用方面也都比老年男性差[6]。较低的社会福利、在老年时期无法依靠获得劳动收入，依附于家庭其他成员使得老人在晚年时期很容易陷入经济贫困。一方面，相较于男性老年人而言，女性老年人的社会地位与家庭地位均较低。文化程度不高、经济来源单一、经济收入较少使得女性老年人对子女和配偶的依赖较大。另一方面，女性的平均预期寿命普遍高于男性，丧偶比例也高于男性[7]。

5 主要发现

本文通过分析我国农村养老金制度发展情况，有如下发现：

国家在推动一种新的社会经济政策时会受到原有的社会经济结构的限制，特别是原有的制度所镶嵌的环境以及形成的路径依赖，使其在制定政策时要受到种种限制。因此，在分析我国如何推动农村养老金制度时，需要考虑到原本的农村养老制度环境。这个环境具有以下特点：首先，老农保制度在大多数农村都已解体，无法满足人们的养老需求。随着农村劳动力大量外出，农村种植业逐渐没落，因此，重新倡导以农业种植为主，拓宽农村居民的经济收入来源成为当务之急。其次，在公共财政资金有限的情况下，养老金制度究竟是以广覆盖为主，或养老金保障金额也要兼顾？此外，农民对于新政策的施行还保持怀疑，此时如果采取强制性加入的作法，可能无法获得农民的信任与支持。同时，贫困地区老年人收入较低，因此缴费不能太高，否则会影响到老年人的积极性。

各级政府的财政支持已成为影响农村养老金制度能否长期健全发展的重要因素，特别是地方政府能否切实维持这样的比例投入，能否保证中央和地方所承诺的资金到位，是学者应关注的一个重要问题。国家在农村养老金制度的建立过程中扮演着重要角色，如果没有国家的积极介入与大量财政支持，农村养老金制度就很有可能会重蹈以前的养老金制度改革失败的命运。

探讨国家在养老金制度发展过程中所扮演的角色时，要同时注意到中央政府与地方政府的差异以及地方政府对养老金制度运行的影响。地方政府在养老金制度发展的重要性可以从两方面来观察，一方面，地方政府在执行养老金制度时会采取一些创新方法，改变中央政府的政策规划；另一方面，地方政府受限于本身所镶嵌的社会环境差异，使得地方政府在推动养老金制度时会采取不同的政策，以至养老金制度在各地会出现一定程度的地方差异。通过分析我国养老金制度的实施状况，我们可以发现，地方政府如果能采取积极的措施协助养老金制度的发展，在本地现有的资源条件下，仍然能产生很大的影响作用。

[1] 王增文.农村“养儿防老”保障模式与新农保制度的社会认同度分析[J].中国农村经济,2015(7):46-55.

[2] 邓大松,刘远风.制度替代与制度整合：基于新农保的规范分析[J].经济学家,2011(4):71-77.

[3] Hussain,A..Social Security in Present-Day China and Its Reform[J].The American Economics Review,2004,84(2):276-280.

[4] Wang,D..China’s Urban and Rural Old Age Security System: Challenges and Options[J].China &World Economy,2006,14(1):102-116.

[5] Calvo E. The Impact of Pension Policy on Older Adults’ Life Satisfaction: An Analysis of Longitudinal Multilevel Data[J]. Boston College Electronic Thesis or Dissertation ,2009(7):150-166.

[6] 张川川,陈斌开.“社会养老”能否替代“家庭养老”?：来自中国新型农村社会养老保险的证据[J].经济研究,2014(11):28-30.

[7] 王莉莉.女性丧偶老年人的养老保障状况分析[J].南方人口,2011(6):31-64.