反思与重构：审判管理改革的路径选择

刘益言



反思与重构：审判管理改革的路径选择

刘益言

（河南警察学院，河南 郑州 450046）

在目前“案多人少”压力的背景下，如何实现司法的公正高效，是摆在各级法院面前的一个重要课题，审判管理制度改革便在这一背景下应运而生。文章通过借鉴域外类似职能机构的设置及做法，结合我国法院的审判实际，提出了建立科学的审判管理模式应当坚持的原则。同时，通过建立案件质量评查机制、完善案件繁简分流机制、重视审判流程管理、加强审判绩效管理等一系列举措构建科学的审判管理模式，以实现审判管理权与审判权的良性互动。

审判管理；考核；制度改革

“公正与效率”是人民法院永恒的工作主题。而司法公正高效又是通过法官对个案的具体处理体现出来的，案件质量是人民法院审判执行工作的生命线。在目前基层法院法官“案多人少”压力巨大的背景下，如何通过科学有效的审判管理，缩短办案期限，提高审判效率、帮助一线法官的办案压力与负担，是审判管理工作应当考虑的问题。但就目前的审判实践来看，各级法院通过设立专门的审判管理机构加强对案件办理的质效考核、量化考评等，虽然对维护司法公正起到了一定的效果，但是也引起了不少的思考和质疑，比如是否影响了法官的独立审判权、管理内容过细是否会增加审判人员的办案压力等，这样必然会影响审判管理制度积极性的发挥。因此，审视审判管理模式的现状及存在问题，并提出对审判实践具有助益的改革措施就显得十分迫切与必要。

一 审判管理改革的必要性

（一）目前审判管理模式的现状及存在问题

我国法院系统审判管理机制建设始于1999年《人民法院五年改革纲要》，从那时起，如何建立符合审判工作特点及规律的审判机制的探索就一直没有停止过。全国各级法院都非常重视建立科学的审判管理制度以提高审判质量与效率。目前，宁波市中级人民法院及各基层法院专门设立审判管理办公室，从立案受理到审判执行再到案件归档，全程加强对案件质量的监督管理，但由于我国审判管理制度还不完善，从实践中的实施情况不难发现，审判管理权的运行主要存在以下几个方面的问题：

第一，考评指标设置不科学，违背审判规律。设立科学的审判管理指标才能在实践中激发法官工作的能动性和积极性，但实践中发现，有许多审判管理指标的设置不合理，影响了审判管理权的发挥。具体表现在：一是单纯以结案数量作为绩效考评的依据，造成考评结果不公平。不同类型的案件难易程度不一，需要调取证据的多少、需要花费的时间、精力等都有很大差别，因此，对于那些办理大量复杂、疑难案件的法官来讲，可能办理一个案件花费的时间与精力就是那些事实清楚、法律关系简单的案件的几倍甚至十几倍，如果单纯以结案数量作为评判个人工作能力及努力程度的依据，显然有失公平，长此以往，必然会极大的挫伤这些法官办理疑难、复杂案件的积极性。二是过于追求案件的办结速度，而忽视了案件的办理质量。比如将案件办结期限的长短作为绩效考评的重要依据，这种初衷是好的，是为了督促审判人员抓紧时间办理案件，提高审判效率，但不分情况的硬性规定办结期限，会造成法官为了单纯追求速度而突击结案，纵使他十分负责地对待每一份案卷、每一位当事人，但毕竟一个人的精力有限，尤其是在快速、忙乱的情况下，很容易出现错误。如果当时发现错误，还算庆幸，但还要重新修改，必然要做许多无用的重复劳动，反而降低了效率。如果当时没有发现错误而将裁判结果送达给当事人，不仅会损害当事人的正当权益，更会使司法的公信力大打折扣。三是将上诉率、发回重审率、改判率作为考核一审审判质量的重要依据。对于上诉案件而言，很多情况下二审是维持一审法官的裁判结果的，如果不分情况只要是上诉案件一律扣审判员的绩效分，不仅对审判员不公平，而且很可能造成法官采用各种手段动员当事人不上诉，这个过程中很可能损害当事人的上诉权。对于发回重审、改判的案件而言，不可否认，很多情况确实是由于存在程序瑕疵、事实认定错误、法律适用不规范等原因，但也有很多情况是由于二审中当事人提交了新的证据，或者案件本身存在较大争议，不同法官对问题的看法不同甚至是由于二审法官的认定错误造成的。如果这时候还是将发改率作为评判一审法官案件办理质量的依据，显然是不合理的。

第二，审判管理职责的范围不清，导致其服务审判的功能并没有充分发挥出来。由于审判管理制度改革正处于探索阶段，对于审判管理办公室究竟应承担哪些职能，比如其与审监庭、各个业务庭的职责分工等并没有明确下来，导致实践操作较为混乱，影响了审判管理工作的效率和职能的发挥。

（二）域外审判管理模式的特点及启示

虽然各个国家的历史传统、政治体制、所属法系等有所不同，但有一点基本是共通的，即坚持以法官为主体、以审判活动为中心的法院结构，法院管理辅助、服务审判组织及其活动，具有受令性、服务型以及弱化的控制性。以英国、德国、法国为例，法院结构都遵循司法功能与管理功能相区分的原则，不同性质的事务由不同的人员负责，使得法院的审判事务与行政事务相分离，一方面，维护审判活动的独立性和司法的运行规律；另一方面，通过行政管理为审判服务，提高了审判效率。这些理念和做法值得我们借鉴，即始终维护审判的独立地位，通过审判管理工作为审判活动服务，审判工作永远是第一位的、主要的，审判管理工作是次要的、辅助性的。

二　审判管理改革的理论基础及现实条件

从概念内涵上讲，审判管理和审判具有严格的区别。最高人民法院在2011年下发的《关于完善人民法院审判权与审判管理权运行机制的意见（征求意见稿）》中对审判管理作了明确界定，所谓审判管理，是指人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法活动公正、廉洁、高效。

而审判是指人民法院依法对案件进行审理和裁判的活动。从两者的概念不难看出，两者又具有密不可分的联系。即审判管理是通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法对审判活动的规范和约束。但依据我国宪法第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

由此可见，审判权具有独立性、专属性、权威性，其中，独立性是其本质属性，内涵不仅包括人民法院相对于其他国家机关、团体、个人的独立，不同审级的法院之间的独立，也包括法院内部机构设置、权利分配、监督管理等方面必须尊重审判的独立性规律，确保审判权的独立行使。

那么，对审判权进行管理是否与宪法的精神相违背呢？回答是否定的。原因如下：首先，我们所说的审判管理是对审判活动中可能存在的滥用审判权、专断、枉法裁判等问题进行的宏观上的监督、指导和协调，并不涉及法官依法、独立办理具体案件过程中的实体及程序性的权利。正如史蒂文·鲁贝特教授在《司法制约与司法独立》一文中所指出的那样：在法官滥用职权、行为有损尊严、存在偏见或不审而判，玩忽职守、无视法律等情况下，要求其承担责任，很明显几乎不会对其独立性造成任何威胁。简而言之，我们所说的审判管理指向的是审判中的违法行为，而不是审判活动本身。其次，从目前人民法院的工作实践来看，由于司法资源配置不合理、司法行为规范不完善、司法体制建设不健全、人民群众的法治意识逐渐增强等因素的存在，司法能力越来越无法满足人民群众日益增长的司法需求，一方面是人民法院所承担的审判工作越来越重、案件数量逐年增长、案件处理难度越来越大，另一方面，则是人民群众对法院服务的要求越来越高。如何有效解决这两对矛盾，推动法院依法办案、廉洁办案，实现司法的公平、公正、高效、廉洁，提高人民群众法院工作的满意度，就有赖于审判管理工作的推进与支持。最后，最高人民法院于2011年1月6日下发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，要求“各级人民法院要本着对党和人民高度负责、对宪法法律高度负责、对审判事业高度负责的精神，强化管理意识，加大工作力度，充分发挥审判管理规范、保障、促进、服务审判的作用。”这为我们实施审判管理制度改革提供了政策依据。

三 科学的审判管理模式的路径选择

通过建立科学合理的审判管理模式，配置好审判资源，完善审判、执行工作运行机制，从而提高审判效率、维护司法的公平公正，有效调动法官办案的积极性，推动法院审判执行等各项工作的科学发展。

（一）建立科学的审判管理模式应当坚持的原则——以服务为主，管理为辅

所谓管理，是指在特定的环境下，对组织拥有的资源进行计划、组织、领导和控制，以便有效达到既定的组织目标的过程。其实质是通过对拥有的各种资源的协调和整合，最大限度的实现管理目标，其有效性表现为“做正确的事，避免做错事”。如何发挥审判管理的作用，做到既确保司法的公正、独立，又能够通过管理规范法官的司法行为、有效解决审判活动中可能遇到的困难、难题，提高司法效率，是审判管理应当考虑的问题。从前文提到的审判管理的概念可以看出，审判管理权具有司法行政管理权的性质，其在一定程度上是对司法权的监督和制约，如果不能正确定位和行使审判管理权，势必会对法官的独立裁判权造成限制，影响法官自由裁量权的行使，最终影响到审判管理权提高审判效率、保证审判质量等目的的实现。因此，我们必须明确，审判权应该也必须是法院工作的重心，审判管理权的行使应始终以服务审判权为中心，尊重审判权的运行规律，做到到位而不越位，适度而不过度，坚持以不干涉审判权依法独立行使为前提，对案件办理进行审判质量、审判流程、法官业绩考评、运行态势等方面的监督、服务，为审判权的有序运行提供必要保障，促进案件办理的公正、谨慎、高效。

（二）建立科学的审判管理模式的具体举措

1.建立常态化的案件质量评查机制，提高办案质量，确保司法公正。设立专门的审判管理办公室，并由专人负责对案件质量的监督、评查，根据不同的问题类型，采取相应解决措施：对于一些细节性的、容易改正的问题，直接通知到出现错误的法官或书记员本人，并督促他们改正；如果问题出现的人员比较多、具有一定的普遍性，则将问题整理出来，分析此类问题出现的原因，和改进措施一并发送到全院，避免类似错误的再度发生。如果通过对案件的评查发现了审判工作中存在的突出性、深层次问题，则可以召集审判委员会成员进行讨论，有针对性地提出改进措施，以促进案件办理质量的提高。

2.完善案件繁简分流机制，合理配置司法资源，确保司法高效。应明晰简易案件与复杂、疑难案件的分类标准，在案件分配时，根据不同法官的特点让其办理不同类型的案件。比如对于庭长、资深法官，让其多承办疑难案件，充分发挥其办案能力，促进案件的妥善、快速处理；对于刚接触办案实践的年轻法官，则主要承办一些事实清楚、法律关系简单的简易案件，给其提供一个成长的时间和过程，也利于有效减少案件办理错误的发生。余姚法院创新采用“1+1+1”的团队办案（所谓“1+1+1”是指一个主审法官加一个法律助理和一个事务助理。法律助理由在法院工作一定年限或具有助理审判员资格的人员担任，帮助法官草拟法律文书、协助法官参与调解、在主审法官的指导下办理一些简单的案件等。事务助理主要由刚进法院的人员担任，主要工作就是联系当事人、案件的整理与归档、判决书的校对与分发等程序性工作。这一审判模式的优点在于，根据人员的不同特点分担不同的办案任务，使主审法官从繁杂的事务性工作中解脱出来，将有限的精力投入到案件办理中；而法律助理通过做一些辅助性工作，可以近距离、直观地学习办案经验和技巧，缩短其成长周期，能在最短的时间里熟悉办案流程和思路；对于没有接触过审判实际的事务助理来说，在接触当事人、整理案卷的过程中是对审判程序的了解和学习，这些工作虽繁琐，但却不简单且非常重要，对其以后办案实践中提高程序意识具有十分重要的作用。）模式，在实践中取得了不错的效果。因此，要通过优化审判资源配置，使案件做到繁简分流，达到“难案精审、简案快审”的目标。

3.重视审判流程管理，为审判工作的改进提供决策依据。审判管理办公室除了承担案件质量评查、审判绩效考核等职能外，还应负责对案件审理流程进行管理。对案件从立案、送达、开庭到归档报结的整个程序进行实时监控，对于违反程序、可能超出审限的案件，适时提醒案件承办人，使案件得到及时处理。同时，做好司法统计工作，对审判工作进行全面、准确的把握，将司法统计数字所反映的审判情况及时上报给院领导及上级法院，为他们提出了解、改进审判工作的举措，提供参考。

4.加强审判绩效管理，充分调动广大干警工作的积极性和主动性。最高人民法院在2011年3月10日下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，通过31个评估指标对案件质量进行评查，为我们在审判实践的基础上探索建立与现代司法理念和价值取向相适应的审判绩效管理体制提供了可借鉴的依据。通过建立符合法院实际审判规律的绩效考核评估体系，鼓励法官多办案、快办案、办好案，并将绩效考核的结果作为任用提拔、评先评优的依据，以提高法官按照绩效考核标准提升司法能力的积极性和主动性。考核指标的设置，一要科学，二要全面。科学性主要体现在遵循审判规律、符合审判特点，公正客观的评价法官适用法律、化解矛盾纠纷、做群众工作的各项司法能力。全面性则体现在考评指标的制定，不仅要注重案件质量，还应考虑审判效率；不仅注重办案的法律效果，还要注重社会效果；不仅注重案结，还要注重事了；不仅确保司法廉洁，还要做到司法文明。目的就在于最大限度地调动每一位法官的工作积极性。当然，管理是手段，不是目的，关键是要通过审判绩效管理达到提高审判效率、实现司法公正的目的，这也是我们建立审判管理制度的初衷所在。

审判管理制度改革的实现并不是一蹴而就的过程，在当前探索促进司法公正、高效运行的背景下，如何实现审判管理制度的科学化、规范化，既达到提高审判效率、促进司法公正的目的，又不损害法官的独立审判权，是一个值得探讨的问题。这一制度的推进有赖于我们审判实践的摸索和探索，我相信，在我们的共同努力下，审判管理制度的科学建构绝不会是一个遥远的梦想。

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（责任编校：周欣）

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1673-2219（2017）07-0096-03

2017－02－17

刘益言（1986－），女，河南郑州人，河南警察学院法律系教师，法学硕士，研究方向为刑法学。