人口流入型地区社会治理研究述评

刘炳辉熊万胜

人口流入型地区社会治理研究述评

刘炳辉1熊万胜2

（1.华东理工大学社会与公共管理学院、浙江大学宁波理工学院，上海200237；2.华东理工大学社会与公共管理学院、中国城乡发展研究中心，上海200237）

人口流入型地区的社会治理是当前中国社会治理的重点和难点，但以往的治理研究往往缺乏从这一角度聚焦来探讨。本文从社会治理的研究、人口流入型地区社会治理的研究脉络、人口流入型地区的利益矛盾及其调处机制三个方面展开梳理与述评，重新思考和检视主流的治理理论研究中问题意识的局限，尤其是其忽视中国国情而陷于多元与参与的西式研究套路中，忽视了中国的大国式治理和社会主义两大传统。对于治理问题本土化研究推进方向上，本文特别强调人口流入型地区的治理体制研究值得重视的五个方面：共建共享机制、党群组织、科层制改革、土地增值分配、技术与制度，以期为中国本土的治理理论提供新的视角和分析框架。

人口流入地区社会治理述评

“人口流入型地区”的出现是全国范围内经济社会发展的区域不平衡和区域内部城乡发展不协调的结果，在这种地区一般存在大规模的外来人口流入或者由于重大工程建设引发的户籍人口迁移。“人口流入型地区”并不局限于东部沿海的大都市地区，也存在于全国其他的城市群或者城乡一体化快速发展的地区。中国正处于“乡土中国”向“城市中国”转型的关键时期，人口大规模流动和迁移已持续发生二十余年，人口流入型地区是当前中国社会治理的重点和难点区域，也是社会治理格局建构的先行先试区域，相关实践经验对于中国特色社会主义社会治理的发展具有引领性，相关实践规律对于社会治理理论可能具有普遍性，因而在此类地区开展深入研究具有重要的理论意义与现实意义。本文正是对相关研究试图做一个整体宏观的梳理和简要评议。

一、社会治理的相关研究

治理理论在20世纪90年代被引入中国，一大批学者对其具体意涵进行了深度阐发，并就如何与中国经验对接开展了一系列的探讨。①徐勇：《GOVERNANCE：治理的阐释》，《政治学研究》1997年第1期；毛寿龙：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版等。俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。治理和社会治理的概念具有难以消除的模糊性，一般认为它们的前身是统治和管理，人们从操作性的角度或者某种特定的方法或价值的立场上对它们做了种种界定。如格里·斯托克对各国学者的治理概念作了梳理，提出了五种主要的观点。②格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学（中文版）》1999年第2期。徐勇等认为应该从特定的背景去理解“治理”的涵义，提出治理是政治主体运用公共权力及相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。概括起来就是：谁治理？如何治理？治理成效如何？③徐勇、吕楠：《热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话》，《当代世界与社会主义》2014年第1期。陈振明认为，尽管歧义很大，但社会治理还是可以划分为三个基本维度，即社会控制、社会服务和激发社会活力，这三者既是实现有效社会治理的主要因素，也构成社会治理的基本任务及目标。④陈振明：《社会控制、社会服务与激发社会活力——社会治理的三个基本维度》，《江苏行政学院学报》2014年第5期。本文将既有的治理理论研究从理论视角、研究方法概括为三个方面，并逐一进行述评。

（一）治理转型的趋势和价值导向

在人类进入资本主义时代以后，先后发生过两大系列的社会转型，第一个系列是市场化、工业化、城镇化和民主化，第二个系列是复杂社会、风险社会、高流动社会与网络社会的形成。尽管福柯认为在第一个转型之初已经出现了他所说的“治理术”的问题，⑤米歇尔·福柯：《治理术》，赵晓力译，《社会理论论坛》1998年第4期。但一般认为主要是在后一波的转型中，引发了社会更彻底的政治化。⑥张静：《政治社会学及其主要研究方向》，《社会学研究》1998年第3期。一方面政府深度介入社会，另一方面，个体或者局部扰动整体的可能性增加。所以，所谓允许更多的力量介入公共事务，公共权力不再是公共秩序的垄断性供给者，社会契约论的假定其实也就失效了。童星认为，当前社会管理创新的突破口和重点在于对风险社会、开放社会、多元社会、虚拟社会的管理。⑦童星：《社会管理创新八议——基于社会风险视角》，《公共管理学报》2012年第4期。这可以理解为治理理念出现的社会转型背景。“关于治理的多项研究都以惟一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输用户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果，它们组织网络，制定自己的标准”。⑧玛丽-克劳德·斯莫茨、肖孝毛：《治理在国际关系中的正确运用》，《国际社会科学杂志（中文版）》1999年第1期。这既是一种政府的改变，其实也是一种看问题视角的改变。治理是社会转型的结果，但并不意味着原有的社会管理方式已经失效了。具体到统治、管理和治理的关系上，有认为它们之间是相互替代的，⑨郭星华：《从社会管制、社会管理到社会治理——改革开放以来中国现代法治建设的变迁》，《黑龙江社会科学》2014年第6期。也有强调其实只是互补的，⑩刘希尚：《财政与国家治理：基于三个维度的认识》，《经济研究参考》2015年第38期。还有认为所谓的治理其实也只是一种新的统治或者管理方式。

治理理念来自无政府主义传统的现代回响，与欧美社会主义的思潮相合拍，被联合国开发援助机构所提倡。它为联合国组织介入国家政治生活提供了一套说辞，强调联合国的援助不应该改变受援国的政府，而是改变它的治理。①徐勇：《GOVERNANCE：治理的阐释》，《政治学研究》1997年第1期；毛寿龙：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版等。俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。这是一种自由解放的逻辑，但在现代中国，中国特色社会主义为它赋予了新的内涵。其中的差别在于，中国式治理不仅仅沿着民主化和市场化的逻辑展开，它不限于从权利达到利益，而是可以直接谈到利益的共享问题。也就是说，它不仅仅讲共建是共享的前提，而是说可以直接来讨论共享的问题。一是因为执政党对于共同富裕的价值追求；二是因为公有制的土地制度，使得政府可以直接介入城镇化带来的土地增值收益的分配；三是存在各种公有制的经济组织，可以产生税收之外的收入，并对成员进行分配。这种差异的巨大理论意义，目前尚未得到足够的重视与探讨。

（二）治理转型的历史根基：大国治理的中国式传统

中国的国家治理对于国家的行为采取一种高度实用主义的态度，不局限于一定采取某些形式。因此总是宽严相济、收放有度的。在宽、放的时候，就具有今天所说的治理色彩，然而实际上，无论宽严，都是治理。曹锦清认为传统的“和与同”及“阴与阳”的辩证哲学为和谐社会的构建提供了哲学思想资源。①曹锦清：《如何研究中国》，上海人民出版社2010年版。杨光斌：《习近平的国家治理现代化思想——中国文明基体论的延续》，中国社会科学出版社2015年版；俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期；王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期；许耀桐、刘祺：《当代中国国家治理体系分析》，《理论探索》2014年第1期。建国以后，国家曾经将基层社会严密地组织起来，有力地建立起必要的政治秩序，快速推动工业化的起步。②温铁军：《三农问题与制度变迁》，中国经济出版社2009年版。在国家放弃了对社会的强力组织后，第一，总是有一些公共事务，需要农民或城镇居民自己去做，这怎么做？在市场关系中，也会自发出现合作的需要，然而中国人的合作又十分困难。③贺雪峰：《组织起来》，山东人民出版社2012年版；曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社2013年版。第二，政府在某些领域可以退出，但党的引领不能削弱，那么党的影响力依靠什么组织机制来实现？为了解决这些问题，就必须引入社会治理的理念。这实际上也是所谓乡村治理研究或者基层治理研究的一个重要的逻辑起点。

治理转型的特色首先来自于中国强大的中央集权，实际上，今天的社会治理转型内含了一种基层权力中心从块向条的集中。渠敬东等认为正在发生一种从总体支配到技术治理的转变，这种技术治理手段包括项目制等是更加科层化的。④渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。治理转型的中国特色还来自于中国特有的权力实践。即使在强力管理或者统治的体制或环境中，中国社会实际的权力实践也不是完全制度化的，而是充满了人格化和灵活性的。⑤胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版。这样一来，也就淡化了治道变革的历史阶段性，并在最直接的互动关系中体现出它的历史连续性。尤其是在基层，无论上层如何统治或者管理，到了基层都是治理性的，这是由于国家权力很难直接抵达社会深处。而这也往往被认为是中国国家基础性权力的不足，⑥迈克尔·曼：《社会权力的来源》，上海人民出版社2002年版。或者在国家与社会之间形成了一种特殊的缓冲地带。⑦黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷调解为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。在这个缓冲地带里的权力实践充满非正式性⑧马原：《基层维稳实践中的“规范化”形态与非正式治理——以信访专项救助资金的运作实践为例》，《公共行政评论》2014年第6期。和浓厚的情感色彩。同时，国家也有意识地利用这种情感性色彩或者非正式色彩来沟通上下，发展出群众路线的工作方式。

（三）治理转型的学理汇流

相关学科从自身的逻辑出发，治理理论正成为回应强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观以及与之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论。⑨孔繁斌：《政治学知识的转向：治理理论与公共管理》，《南京社会科学》2001年第9期。因学科视角、分析侧重点、方法论基础等不同，关于治理及相关议题研究上出现了分野局面。治理理论在演进的过程中也出现了两种趋势：一是理论视角上呈现社会转型、制度目标与基本国情三者的统一；二是研究方法上呈现学科逻辑与实践发展的互动。

政治学领域对治理的研究可分为以下几个方面：全球治理⑩Finkelstein，L.S.，WhatIsGlobalGovernance？Global Governance，1995，1（3）：367-372；Held，D.，&McGrew，A. G.（Eds.）.Governing Globalization：Power，Authority and Global Governance.Cambridge：Polity，2002；俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期；Krahmann，E. National，Regional，and Global Governance：One Phenomenon or Many？Global Governance，2003，9（3）：323-346.、国家治理①曹锦清：《如何研究中国》，上海人民出版社2010年版。杨光斌：《习近平的国家治理现代化思想——中国文明基体论的延续》，中国社会科学出版社2015年版；俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期；王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期；许耀桐、刘祺：《当代中国国家治理体系分析》，《理论探索》2014年第1期。以及国家治理体系的研究。①施雪华、张琴：《国外治理理论对中国国家治理体系和治理能力现代化的启示》，《学术研究》2014年第6期；何增科：《国家治理及其现代化探微》，《国家行政学院学报》2014年第4期。在此基础上，进一步将治理理论划分为区域治理、基层治理、运动式治理。在公共管理学科，治理理论被用于实践层面研究，尤其是对公民社会和市场的研究，拓展了原有的治理研究理念、范围和目标。②杨雪冬：《论治理的制度基础》，《天津社会科学》2002年第2期。如多中心治理理论、以公民权为价值导向的自主治理理论（self-governance）、③埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版；迈克尔、文森特：《民主变革：从为民主而奋斗走向自主治理（下）》，《北京行政学院学报》2001年第4期；理查德·C.博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，中国人民大学出版社2005年版；莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆2008年版。强调主体合作关系的协同治理理论。④Ansell，C.，&Gash，A.Collaborative Governance in Theory and Practice.Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（4）：543-571；Emerson，K.，Nabatchi，T.，&Balogh，S.，An Integrative Framework for Collaborative Governance. Journal of Public Administration Research and Theory，2012，22（1）：1-29；张康之：《论参与治理、社会自治与合作治理》，《行政论坛》2008年第6期；敬乂嘉：《合作治理：再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社2009年版。为了回应行政部门碎片化和分散化造成的应对复杂问题效率低下问题，也提出了具有总体性支配的整体治理理论。⑤Perri 6，Leat，D.，Setzler，K.，&Stoker，G.，Towards Holistic Governance：TheNew ReformAgenda，2002，New York：Palgrave；史蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京大学出版社2008年版；竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期；陈剩勇、于兰兰：《网络化治理：一种新的公共治理模式》，《政治学研究》2012年第2期。

对于社会治理的研究，社会学并不把解决各类现实问题的策略和路径视为其研究重心，而是聚焦于社会现象何以如此的发生学机理。强调地方政府、市场主体、社会组织、社区大众等主体何以实现集体行动与合作，实现对社会秩序的生产与重构，以达致共同的治理目标。总体而言，社会治理的研究主要包括社会治理机制⑥刘志昌：《草根组织的生长与社区治理结构的转型》，《社会主义研究》2007年第4期；李培林：《社会治理与社会体制改革》，《国家行政学院学报》2014年第4期；李友梅等：《城市社会治理》，社会科学文献出版社2014年版。、社会治理结构的研究⑦汤艳文：《不完全契约形态：转型社会的社区治理结构——以上海康健地区业主委员会的发展为例》，《上海行政学院学报》2004年第2期；黄宗智：《中国乡村研究（第5辑）》，福建教育出版社2007年版；向德平、申可君：《社区自治与基层社会治理模式的重构》，《甘肃社会科学》2013年第2期；狄金华、钟涨宝：《从主体到规则的转向——中国传统农村的基层治理研究》，《社会学研究》2014年第5期。。社会治理的真正目的是改善人类的生存状况，而积极的社会治理则以主动的建设和变革为手段，以改善社会的状况、建设一个充满幸福感和更好的社会为目标。⑧孙立平：《走向积极的社会管理》，《社会学研究》2011年第4期。

二、人口流入型地区社会治理的研究脉络

既有的研究从不同的角度逐渐走向社会治理的研究范式，在研究思路上经历了从“外来人口管理”到“城镇社会融合”的演化，具体的三个演化脉络为：从人口管理/控制到社会融合，从社区管理到社会治理，从城市社会治理到外来人口流入型地区的社会治理。当下，第三条路线还不明显，目前的成果主要分布在前两个脉络上。在社区管理走向社会治理的研究脉络中，立足于城镇地区的外来人口治理相关研究很多，且多以个案研究的形式呈现。主题包括城乡结合部地区社区治理研究、郊区农村社区研究等，近年来逐渐出现了大城市或特大城市社会治理的研究。

在人口管理/控制走向社会融合的研究脉络中，又经历了从流动人口管理到社会融入，再由社会融入向社会融合的演化。学术界对于流动人口引发的治理问题，在研究重心上逐渐发生了转变，从一种人口现象转变成一种城镇社会内部的整合问题，这个转变在逻辑上可以区分为两个分支：从流动人口的管理研究到社会融入研究，以及从立足于流动人口的社会融入研究到构建基于城镇社会的社会融合研究。而这两个分支的研究其实都受到国家政策变化的深刻影响，前一个分支受到国家政策对于流动人口管理放宽的影响，后者则受到国家越来越重视社会和谐与流动人口市民化的政策导向的影响。

（一）从流动人口管理研究到社会融入研究

冯晓英认为以2002年为界，国家对流动人口的管理思路发生了重大的转变，此前是以治安防范和行业限入为特点，此后朝着保护农民工权益和降低进城门槛为突破口，转向了服务式管理。①冯晓英：《改革开放以来北京市流动人口管理制度变迁评述》，《北京社会科学》2008年第5期。更为有力的标志是2004年中国共产党十六届四中全会正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念，这成为我国流动人口政策和社会治理政策转变的一个重要节点。

学术界基于人本主义的思考要早于政策的变动，在政策转变以前，关于农民工社会融入的研究已经形成了一个强劲的学术脉络。很多研究关注何种因素影响了社会融入的效果。得到公认的是，流动人口的社会支持网络、②李培林：《流动民工的社会网络和社会地位》，《社会学研究》1996年第4期；王春光：《新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系》，《社会学研究》2001年第3期。相关制度安排、③江立华：《城市社区流动人口计划生育的管理模式》，《人口与计划生育》2003年第11期。人力资本、在劳动力市场中的位置等，都影响了社会融入的路径和效果。朱力认为流动人口的社会融入包括三个层面：经济层面、社会层面、心理层面或文化层面，这三个层面是依次递进的，经济层面的适应是立足城市的基础；社会层面是城市生活的进一步要求，反映的是融入城市生活的广度；心理层面的适应是精神上的，反映的是参与城市生活的深度，只有心理或文化的适应，才说明流动人口完全地融入了城市社会。④朱力：《论农民工阶层的城市适应》，《江海学刊》2002年第6期。

王春光通过农民工群体“半城市化”的概念提出这样一个问题：农民工群体的社会融入也可能是一种难以完成的状态。⑤王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》2006年第5期。很多研究认为户籍制度是城市化不充分的关键因素，但是也有研究认为随着城乡关系的转换，户籍尤其是中小城市地区的户籍已经不再像改革初期那样有价值，户籍的屏障意义也在降低。有研究揭示了城市化（市民化）的复杂影响因素，如任远、姚慧注意到非永久居住的现象，认为存在一种“居留决定居留”的机制来影响是否永久居留。⑥任远、姚慧：《流动人口居留模式的变化和城市管理——基于对上海的研究》，《人口研究》2007年第3期。朱宇、林李月以相对于城市融入的社会融入来回应王春光等人提出的问题，认为并不是所有的人都准备完全融入到某个城市里，他们还可以选择继续流动或回流，因此更好的社会融入政策是融入一个开放的社会，而不是融入某地。⑦朱宇、林李月:《流动人口的流迁模式与社会保护:从“城市融入”到“社会融入”》，《地理科学》2011年第3期。

（二）从社会融入到社会融合研究

在国内的研究中，社会融入（Social Inclusion）与社会融合（Social Assimilation，Social Fusion，Social Integration）之间的区别正在被学术界和政策界逐渐地建构出来。其中的区分可以认为是视角的差别，⑧陈成文、孙嘉悦：《社会融入：一个概念的社会学意义》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第6期。社会融合是一种社会公平的视角，这是对于社会排斥的一种否定，而社会融入是一种市民化的视角，是对于不彻底的城镇化融入的一种反思。两者之间也可以被认为仅仅具有一种语言学的意义，比如认为融入可以比融合的概念的外延更大。杨菊华通过对西方移民理论演进过程的系统梳理，将社会融入与社会融合背后的不同价值立场和理论预设进行了很好的区分。⑨杨菊华：《从隔离、选择融入到融合：流动人口社会融入问题的理论思考》，《人口研究》2009年第1期。社会融入一般秉持同化论的立场，将移民视为有待改造的群体，他们必须把流入地社会和本地居民作为基本参照，以不断调试自己的行为模式和思想观念，最终融入流入地社会。而社会融合往往采用多元论的视角，认为移民与本地居民之间是一种平等的关系，而非主从关系，他们之间相互尊重、相互接纳、相互影响，在深入了解和频繁互动的基础上实现多元文化的交融，最后实现整个社会的融合。由此可见，社会融入与社会融合不仅存在语言学的差异，在研究范式上也存在根本性不同。但就国内目前的研究来说，这两个概念是被混用的。有人用“社会融合”这个词来涵盖流动人口融入遇到的所有问题，比如认为“促进流动人口社会融合，就是要让流动人口在城镇获得均等的生存和发展机会，公平地享受公共资源和社会福利，参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融”。①王培安：《推进新型城镇化和流动人口社会融合》，《社会治理》2015年第4期。

考虑中国当前的发展现状，本文倾向于将它们区分开来，将社会融合理解成一个从城镇地区社会整体来看问题的角度。对于人口流动引发的治理问题，研究的视角取决于研究者的立场。如果从外地人来看问题，是流动或迁移——融入研究；如果从本地居民或者管理者来看问题，是管理/控制或者治理的研究；如果超越本地外地来看问题，应该是区域整体性的社会融合的研究。熊易寒认为当前关于农民工子女社会融入的政策过于碎片化，因此需要一种整体性治理，这可以被理解成从社会融入到社会融合视角的一种转换。②熊易寒：《整体性治理与农民工子女的社会融入》，《中国行政管理》2012年第5期。

就目前来说，外来人口的社会融合问题主要表现为基本公共服务均等化问题。因此，基本公共服务向常住人口的覆盖或者本地人与外来人口之间的公共服务均等化，成为研究外来人口社会融合的一个重要方面。在提出构建和谐社会的目标前后，政治学或行政学的学者主要在“服务型政府”的概念下讨论问题。③谢庆奎、佟福玲：《服务型政府与和谐社会》，北京大学出版社2006年版。党的十六届六中全会提出“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”，这个提法早期主要用于区域之间和城乡之间的公共服务均等化，近年来也被用于强调农民工在城镇里的公平待遇的问题。2010年中央一号文件要求“采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题”，韩俊认为“农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程”。④韩俊：《农民工市民化与公共服务制度创新》，《行政管理改革》2012年第11期。熊万胜也认为中国应该走出目前这种社会流动性过高的状态，既然如此，能够降低这种横向的流动性的制度安排是什么？比如户籍制度对于流动人口可能是一个屏障，但对于流入的城镇地区来说，却是社会治理和社会整合的必要手段。⑤熊万胜：《新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型》，《社会科学》2015年第2期。事实上最新出台的全国新型城镇化规划和户籍制度改革政策在改革了户籍制度的同时，依然发展了比较柔性的居住证制度，户口制度和居住证制度的差别并不是要不要控制的问题，而是控制的方式存在管理与治理的不同。

三、人口流入型地区社会治理的体制

人口流入型地区社会治理的体制问题实际上也可以说是一个城镇化需要完善的种种制度问题，这里只突出其中与人的权益直接有关的方面。⑥邓伟志：《创新社会管理体制》，上海社科院出版社2008年版；卢汉龙等：《新中国社会管理体制研究》，上海人民出版社2009年版。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》来列举，至少包括户籍制度、农村土地制度（帮助农民离开家乡同时保护其土地权益）、基本公共服务的相关制度这三大制度丛，其中异地就学和社会保障制度最为重要。

这三大制度受到了普遍关注。就户籍制度而言，陆益龙的专著以一个城郊建制镇的个案较早地研究了户籍制度变迁及其对城郊社会控制的意义。⑦陆益龙：《户籍制度：控制与社会差别》，商务印书馆2003年版。彭希哲的《中国大城市户籍制度改革研究》专门聚焦于大城市的户籍制度改革问题，系统分析社会转型期户籍管理面临的各种现实问题，就人口迁移与流动人口的社会融合、人口容量与城市可持续发展等与户籍改革相联系的重要论题进行了研究。⑧彭希哲：《中国大城市户籍制度改革研究》，经济科学出版社2015年版。

就土地制度的专门研究非常多，值得注意的是一些研究关注了土地制度与户籍制度或社会保障制度之间的互动。王兆林以重庆市实地调查数据分析农户兼业行为及其土地退出行为之间关系，进而探讨农户土地退出意愿及其影响因素。①王兆林：《户籍制度改革中农户土地退出行为研究》，中国社会科学出版社2014年版。沈原：《社会转型与工人阶级的再形成》，《社会学研究》2006年第2期。温铁军很早就强调过农村土地的社会保障功能。②温铁军：《如何建设新农村》，《小城镇建设》2005年第11期。戴建中：《私营企业雇工及劳资关系调查报告》，《社会学研究》1996年第6期。吕世辰研究了如何在土地流转的背景下继续发挥这种保障功能，强调既要保障农民但又不能养懒汉。③吕世辰：《农村土地流转制度下的农民社会保障》，社会科学文献出版社2012年版。蔡禾、李超海、冯建华：《利益受损农民工的利益抗争行为研究——基于珠三角企业的调查》，《社会学研究》2009年第1期。

社会保障制度与农民工市民化的关联受到学术界的高度关注。郑杭生和洪大用在1994年就提出了农民工的社会保障问题，④郑杭生、洪大用：《重视和发展城市农民工的社会保障事业——社会转型过程中的一个重要问题》，《学术交流》1994年第5期。具有很强的超前性。这个问题在2000年以后受到越来越多的关注，如对于农民工权益和社会保障问题的呼吁。⑤李强：《城市农民工的失业与社会保障问题》，《新视野》2001年第5期；郑功成：《农民工的权益与社会保障》，《中国党政干部论坛》2002年第8期。专著出现的较晚一些，如吕学静在2008年出版的《中国农民工社会保障理论与实证研究》，较系统地研究了农民工社会保障的热点难点问题。汪国华、张登国的研究聚焦于新生代农民工的社会保障问题。⑥汪国华、张登国：《新生代农民工社会保障权与社会管理研究》，经济科学出版社2015年版。随着农民工随迁子女的教育问题的日益突出，黄兆信和万荣根对此现象给予了关注，并从个性化以及城乡文化互动的视角界定了“融合教育”的发展理论。⑦黄兆信、万荣根：《农民工随迁子女融合教育问题》，中国社会科学出版社2014年版。

四、人口流入型地区的利益矛盾及其调处机制研究

社会治理要在共享中共建，共享首先是利益的共享，这具有中国特色。人口流入型地区的利益共享问题也具有区域特色，主要体现在劳动关系或劳资关系更为复杂尖锐，围绕着土地增值收益分配问题产生的矛盾比较突出。

（一）关于劳动关系或劳资关系的研究

在社会学领域里关于劳资矛盾的解释框架包括：风险社会理论、社会冲突理论、人民内部矛盾理论等。在劳动经济学中关于劳资关系的理论模型主要有两种：邓洛普理论模型与桑德沃理论模型，邓洛普理论模型认为影响劳资关系的因素主要有三：行为者、环境（包括技术、生产要素和产品市场）和思想意识；桑德沃模型中，外部环境、工作场所和个人需求是导致劳动过程中工作紧张冲突的基本因素。这两种模型的基本特点是不看重政府调节劳资关系的能力。与西方不同的是，中国的政府在协调劳资关系方面有比较强的能力，游正林将党和政府对劳资关系的调控策略概括为“软性调控”，通过软性调控使得民营企业“类单位化”，⑧游正林：《地方政府对劳资关系的软性调控》，社会科学文献出版社2014年版。当前政府比较看重构建劳资之间的集体协商机制。⑨姚文胜、崔玉娟：《劳资协商制：中国劳动关系改善的路径选择》，中国法制出版社2012年版。

在市场化以前，国内对劳动关系问题已经有成熟的研究。⑩常凯：《当代中国的劳动问题》，中国劳动出版社1995年版。随着市场化和民营经济的发展，工人阶级有重新形成的可能，①王兆林：《户籍制度改革中农户土地退出行为研究》，中国社会科学出版社2014年版。沈原：《社会转型与工人阶级的再形成》，《社会学研究》2006年第2期。使得人们对劳资关系的关注逐渐增加。戴建中的研究是早期较有代表性的，他在实证调研基础上对私营企业职工状况与心理、劳资双方合作与冲突予以分析，并对比了国有企业与私营企业劳动关系的状况与特点。②温铁军：《如何建设新农村》，《小城镇建设》2005年第11期。戴建中：《私营企业雇工及劳资关系调查报告》，《社会学研究》1996年第6期。近期的研究更多与农民工的抗争有关，如蔡禾等研究了何种因素影响了农民工对利益抗争方式的选择；③吕世辰：《农村土地流转制度下的农民社会保障》，社会科学文献出版社2012年版。蔡禾、李超海、冯建华：《利益受损农民工的利益抗争行为研究——基于珠三角企业的调查》，《社会学研究》2009年第1期。也有研究关注了劳动者权益的区域差异，如刘林平等对比了珠三角和长三角的不同。①刘林平、雍昕、舒玢玢：《劳动权益的地区差异——基于对珠三角和长三角地区外来工的问卷调查》，《中国社会科学》2011年第2期。汪建华则深入工厂研究工人之间的关系，认为工人之间存在一种“实用主义团结”。②汪建华：《生活的政治：世界工厂劳资关系转型的新视角》，社会科学文献出版社2015年版。

（二）关于土地增值收益分配产生的利益冲突及其调处

人口流入型地区由于快速的工业化和城镇化带来了土地的大幅度增值，进而引发各种矛盾。这里的利益冲突主要体现在征地拆迁过程中和集体资产产权制度方面。在征地拆迁的过程中引发了大量的社会冲突，同时也引起了学术界乃至实际工作者的激烈争论，核心问题就是“涨价归公”③贺雪峰：《提高征地拆迁补偿标准，谁是受益者？》，《社会观察》2013年第1期。与“土地私有”④文贯中：《吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，东方出版社2014年版。两种意见的交锋。这不仅是土地制度的讨论，实际上也是社会治理模式的争论。主张“涨价归公”更加肯定政府对于土地收益的分配权和主导权，反之则主张更多的社会自治。显然，中国一时还不可能采取第二种治理模式，但现有的模式中，虽有国家的强力控制，仍然发育出了一种“地利共同体”，⑤耿羽：《征迁政治——基层治理视阈中的白沙区土地开发（1990-2013）》，华中科技大学2013年博士学位论文。它已经成为实现善治的“肠梗阻”。

集体产权制度的改革正在走向股份合作制，这种制度既是农村集体经济发展中引发各种矛盾的一种解决方案，本身也是集体经济组织内在逻辑的展开。它试图在市场化与组织化之间、个体化与组织化之间建立一种平衡。这些股份合作制运用于农村土地流转，形成了土地股份合作社；运用于集体资产管理和经营，形成了集体资产管理经营的股份合作社；运用于农业生产经营，形成了农民专业合作社，还能形成资金互助社等等。这类组织的发展具有直接的治理内涵，因为它直接建构了农村地区的生产关系、财产关系，引出了集体与社区的关系、党组织与集体经济组织的关系、本地人与外地人的关系等种种现象或问题。郭俊霞研究了征地拆迁中的集体成员权的问题，实际上不仅是在征地拆迁中才存在集体成员权的问题，在当前的土地确权确地的过程中也引发成员权的问题，只不过受到的关注还不多。⑥郭俊霞：《征地补偿分配中的“外来户”与集体成员权》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2015年第6期。王阳提出了一个现代社会中的“土客关系”问题。⑦王阳：《“土客替代”与都市郊区农村社区治理——基于SH市郊区农村治理现状的考察》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第4期。叶敏、马流辉和罗煊则发现地方政府可以通过发展农民合作社来将外地农民雇佣化，把地权更多地控制在本地人手中，从而形成一种经济式的外来人口治理。⑧叶敏、马流辉、罗煊：《驱逐小生产者：农业组织化经营的治理动力》，《开放时代》2012年第6期。

五、评述和展望

既有的研究已取得丰硕成果，但也存在一些不足和进一步值得推进的空间。

（一）社会治理理论的本土化研究

就目前而言，我们还是在用舶来的“治理”这个词说中国自己的故事。要在新语境中探讨“治理”概念的内涵，如果只是强调中国的特殊性，或者仅仅用西方的话语套裁中国实际，都还不够。也许在方法论上需要解决的核心问题是一个如何从“学问”到“学术”的转换问题。这里把“学问”理解成知行合一的实践-认识过程，而“学术”是对人类经验的语言化表达。因此，中国学者要说清楚“治理”这个概念的障碍，其根源在于很难把知从知行合一状态中剥离出来，将“学问”语言化。就研究的对象来说，我们其实与西方学者站在一个基本平齐的起跑线上，而且中国的治理经验十分丰富且层出不穷。相关的理论研究必然要把握一般性和特殊性的关系，所谓的“一般性”就社会治理问题来说，其实出自于人类社会转型的普遍性；所谓“特殊性”，来自于中国的两大传统：中国历史文化的老传统与社会主义的新传统。问题的难处恰恰在于如何将它们结合起来，因此需要更努力地在新的语境中推动理论自觉，在人口流入型地区治理的社会实践和研究中不断总结提炼。

（二）更加侧重流入地社会整体的治理

从人口流入型地区社会治理的目的出发，有两个方向需要进一步加强：一是从人口的管理到流入地社会的治理，二是从社区治理扩展到更大范围的社会治理。

1.目前“流动人口”治理研究和“流入地社会”治理研究都有丰富的成果，但是后一种研究需要加强。城镇化快速发展的现实要求学术研究能够快速跟进，更加关注流入地社会的社会融合问题。

2.对于流入地社会的研究主要从社区研究起步，需要进一步扩大研究单位，从社区研究拓展到社会治理。毕竟人口流入型地区的社会治理无法在社区范围内得到很好的解决或解释。

3.超越社区的全城市区域的研究逐渐发展，尚需要开展全国性的系统的区域比较研究。在国内的经验的复杂性中通过“向内构造”的方式建构理解治理现象的坐标系，可能是打开治理概念黑箱的一个思路。

4.国际比较的研究需要摆脱对发达国家或地区的经验的偏向，转向对中国更有参照意义的其它中等发达程度的国家，或者如同印度这样的人口大国。

（三）人口流入型地区社会治理体制研究

既有的文献对社会治理中的难点问题都有所涉及，如果从原有的关注多元主体参与的视角转向如何实现全民共建共享的理念，会发现一些研究的盲点和弱点。比如对社区治理中的问题探讨的比较多，而对更加系统性的体制机制问题，尤其是对实现共享的体制机制问题关注的还不够；对多元主体参与的研究比较多，而对执政党如何改进党群关系研究的比较少。因此在未来在以下几个方面值得进一步深化：

1.关注中国实现全民共建共享的特殊机制

在现实实践中，共建共享的主要杠杆是利益与权利并重，而且是利益主导的。《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》指出：“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。”这种重视利益关系的社会建设思路一方面基于中国特色的社会主义制度，另一方面也源于公平正义或者社会秩序目标背后的文化特性。由于是社会主义制度，国家权力会有更多的能力参与到第一次分配中，也有能力把握第二次分配中的平衡问题。由于中国文化中的实用理性色彩，所以沈瑞英提出，从利益协调达成价值共识的可能性应该受到更多的关注。①沈瑞英：《以利益导向促价值共识：社会转型新思维》，《探索与争鸣》2014年第6期。

2.关注党群组织在社会治理中的作用

当前可能存在一种倾向，认为既然社会治理就是要多元主体的参与，那么关注的重点就在既有的治理主体之外。然而实际上，治理的关键主体还是政府部门和党群组织，其中，党群组织如何实现从管理到治理的转型是十分值得重视的。尤其是群团组织正在进行重大的改革，力图发挥它们在社会治理中的关键作用，十分值得关注。特别需要强调的是党群关系和干群关系的问题，这是共产党执政的生命线。党群关系既通过群众的观念认同和制度参与来实现，也通过人格化的干群关系来联结，能否建立良好的党群关系，是检验中国特色的社会治理成败与否的关键指标。关注党群、干群关系的视角还有一个特殊的意义，那就是既要对特殊群体充分关注，也要重视主流群体如中等收入群体或者青年群体在社会治理中的意义。②李春玲：《差异化需求与精细化治理：特大城市社会治理创新需要新视角》，光明日报2015年12月21日。群众个体的直接参与是非常具有中国特色的现象，因为直接联系和组织群众是共产党的执政理想之一，但如何避免它的扭曲是一个大问题。

3.关注治理部门的体制和行政建制问题

从管理到治理的转变需要顶层设计，从前面的综述中可以看到这个领域已经有不少重要文献。但随着这个领域的快速发展，需要更多的跟进研究。尤其是关于行政建制的改革和部门的体制改革问题，需要更多的关注。比如，随着某些地区的人口规模迅速膨胀，原有的建制设置是否需要调整，如何调整？以及既有的条块分割的科层体制如何适应辖区内人口高速流动的现实？中央集权的大国采取科层制度也能维持一个高流动社会的社会秩序，其中的制度逻辑需要深入研究。

4.更加重视土地增值收益的分配体制问题

城镇化地区的诸多利益问题的核心都在于土地增值的收益如何分配。土地增值收益的分配体制机制涉及到土地制度问题，但是，从土地制度的法律修订来思考社会治理在目前不具有现实性，应该更加关注这种分配的过程机制及其公平性。比如，农村社区中数量庞大的新老集体经济组织应该获得更多的关注，在农村社区中，除了国家治理、基层组织的治理，其实还有一种集体治理的形式存在。那么，如何促进农民增收，实现共同富裕？这一问题也应该被视作重要的社会治理问题，不能仅仅因为它是经济问题就忽略它的社会治理意义。

5.更加关注技术与制度的互动关系，研究治理法治化和精细化的可能

发达国家和地区在治理法治化方面有着成熟的经验，房宁认为法治化治理体现了一种底线思维，避免四面出击，有助于降低社会治理成本。①房宁：《国外社会治理经验值得借鉴》，《红旗文稿》，2015年第1期。中央提出了治理精细化的要求，在扶贫的问题上提出了精准扶贫的方略，在发达地区提出了社会治理精准化的目标。李春玲认为“精细化”与“共建共享”是相辅相成的，满足差异化需求的精细化治理才能吸引更多利益主体的参与，更好地协商共处，达到共建共享的局面。②李春玲：《差异化需求与精细化治理：特大城市社会治理创新需要新视角》，光明日报2015年12月21日。无论精细化还是精准化，都是在技术与制度的互动过程中完成的。其中的前提性问题在于，是否只要充分掌握了信息就能够实现理想的社会治理？精细化的治理到底是更加依靠制度还是依靠技术？这些问题看似微观其实宏大，都需要深入观察。

以上梳理和探讨仍然是一个初步的框架，主要在于从立足中国本土的实践与自信来重新审视整个治理理论研究的进路，为转型中国的实际治理问题与治理理论提供新的思考角度，为中国当下真实的治理问题提供方法，为达到良好社会治理的中国方案提供知识支撑。

（责任编辑：徐澍）

A Review on the Research of Social Governance in the Area of Population Inflow

LIU Binghui1，2，XIONG Wansheng1
（1.School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China；2.Ningbo Institute of Technology，Zhejiang University，Ningbo 315100，China）

The social governance of population inflow area is the key and difficult point of the modern transformation of social governance in China.Reviewing from the aspects of social governance research，population in endemic areas of social governance research context，influx of regional interest conflicts and mediation mechanism，this paper rethinks the limitations of problem consciousness in the mainstream management theory research，especially ignoring China caught in the pluralism and

participation of western style routines and the Chinese country governance and socialist traditions.This paper emphasizes particularly on the five aspects：sharing mechanism，party organization，science of reform，the distribution of land value-added，technology and institution.

inflow of population；region；social governance；review

本文系国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究：聚焦人口流入型地区”的子课题“人口流入型地区社会主体协同共建与基层自治体制机制研究”的阶段性成果（项目编号：15ZDC028）。

刘炳辉（1982-），男，河南洛阳人，华东理工大学社会与公共管理学院博士生，浙江大学宁波理工学院讲师，研究方向为社会治理、组织社会学、现代科层制等；熊万胜（1972-），男，安徽宣城人，博士，华东理工大学社会与公共管理学院教授，中国城乡发展研究中心主任，研究方向为社会治理、农村组织问题、社会转型问题等。

C916

A

1008-7672（2017）03-0011-11